[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱13271次
政府采購特殊政策所帶來的思考
-----全國政府采購論文評析（五）
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北京市遼海律師事務(wù)所
政府采購的特殊政策是指購買本國貨物和服務(wù)，扶持本國企業(yè)發(fā)展，幫助本國企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，保護(hù)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等，這是近兩年頻繁見諸于各大媒體顯要位置的重要消息。政府采購為何要制定特殊政策？特殊政策面臨著什么樣的問題？如何有效地使用特殊政策幫助企業(yè)自主創(chuàng)新？《運(yùn)用政府采購促進(jìn)企業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新》（簡稱《促進(jìn)自主創(chuàng)新》）一文給我們介紹了一些特殊政策的背景知識、深入剖析了特殊政策在實踐中所存在的難題、告訴我們怎么樣科學(xué)合理的運(yùn)用特殊政策（筆者曾在另一篇評析《處在風(fēng)口浪尖上的北京市政府采購》一文中對與本文相關(guān)聯(lián)的問題進(jìn)行了一些分析）。以下筆者略加以分析。
一、特殊政策源于政府采購的國際規(guī)則
《促進(jìn)自主創(chuàng)新》一文的作者首先向我們講述了國際上運(yùn)用政府采購工具促進(jìn)企業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新的經(jīng)驗做法。此題中，作者分別給大家介紹了美國、歐洲、東亞的一些國家在上個世紀(jì)先后把政府采購作為扶持本國重大技術(shù)創(chuàng)新的政策工具，形成一套系統(tǒng)的政府采購?fù)苿蛹夹g(shù)市場發(fā)展、加速技術(shù)進(jìn)步的做法。作者對這些做法進(jìn)行認(rèn)真研究后，總結(jié)出三條可資我們借鑒、且非常具有價值的經(jīng)驗。
一是政府采購中設(shè)計出較大的市場需求拉動空間。如果我國的政府采購在這方面加大力度的話，必將提高我國企業(yè)技術(shù)的整體創(chuàng)新水平。二是制定相關(guān)的政府采購法規(guī)來規(guī)避企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險。希望建立以政府采購法為核心的一系列采購法規(guī)，制定符合國情的政府采購技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還要參與到企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和開發(fā)過程中來，把政府采購法規(guī)的支持運(yùn)用在企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的過程之中，以先期規(guī)避企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險。三是從采購技術(shù)等多角度進(jìn)行政府采購。
作者認(rèn)為，重大技術(shù)創(chuàng)新的出現(xiàn)需要很多社會資源的整合和效應(yīng)的發(fā)揮，在這類技術(shù)演進(jìn)的過程中，政府采購的規(guī)模效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)常常會影響技術(shù)創(chuàng)新路線的指向。讀完作者在本題中的介紹、分析、建議，我想大家肯定會與我一樣受益匪淺。引起筆者思考的是，從WTO目前成員國的數(shù)量來看，當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入一體化發(fā)展的時代，任何國家和地區(qū)都不可能處于封閉狀態(tài)關(guān)起門來發(fā)展。上個世紀(jì)30年代，歐美等國家在經(jīng)濟(jì)蕭條時期，特殊政策對于本國經(jīng)濟(jì)的確是起到了積極促進(jìn)作用。但今非昔比，我們國家不應(yīng)該倒退到60多年前關(guān)稅壁壘時代，套用當(dāng)年別國發(fā)展的路徑。況且，正如《促進(jìn)自主創(chuàng)新》作者提到的，國際上特定年代所使用的特殊政策，都是有非常嚴(yán)密的配套法規(guī)。而我國當(dāng)今出臺的政策，卻尤如空中樓閣。
二、特殊政策在國內(nèi)處于形同虛設(shè)狀態(tài)
《促進(jìn)自主創(chuàng)新》一文的作者在第二個論題中，深刻揭示了目前我國政府采購在支持企業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新方面存在的問題，作者指出：一是政府采購規(guī)模小，對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新支持總量不夠。目前采購重點主要在貨物層面，從整個政府采購的規(guī)�？�，和發(fā)達(dá)國家相比還相差甚遠(yuǎn)。目前政府采購“本國”或“國產(chǎn)”商品時，卻沒有體現(xiàn)出對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策取向，沒有體現(xiàn)出對高技術(shù)企業(yè)自主知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的法規(guī)性支持。二是政府采購制度對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)功能不強(qiáng)。以往國家財政一直在對從事技術(shù)開發(fā)活動的科研機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)進(jìn)行投入，這樣容易造成資金使用的低效率，而且也容易使得技術(shù)開發(fā)活動脫離市場的實際需求。三是政府采購制度對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新立法規(guī)范不足。政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程、和服務(wù)，但沒有突出制定必須、如何采購國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的條款，也沒有形成一套系統(tǒng)的通過政府采購扶持本國重大技術(shù)創(chuàng)新的操作方案，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，規(guī)定條款也形同虛設(shè)。讀完本題，感嘆于作者敏銳洞察力的同時，筆者也有感要發(fā)。首先，我國近幾年對政府采購規(guī)模統(tǒng)計數(shù)據(jù)是帶有許多水分的，換言之，政府采購監(jiān)管部門對國內(nèi)政府采購進(jìn)行有效監(jiān)督的范圍還很狹窄。實際上，我國政府采購規(guī)模至少有權(quán)威部門公布數(shù)據(jù)的5倍。我國每年政府采購工程至少達(dá)到6000億元之上，還有與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)至少也在3000元之上。但這巨大的政府采購數(shù)據(jù)均屬于分散采購，尚未進(jìn)入財政部門有效監(jiān)控視野�；蛘哒f已經(jīng)進(jìn)入，但財政部門不便于外公諸于眾。如果國家能夠?qū)⒄少彽奶厥庹吲c我國實際的政府采購規(guī)模結(jié)合起來，可想而知，我國經(jīng)濟(jì)的樂觀發(fā)展前景。因此，不論是立法部門還是專家學(xué)者應(yīng)該更多關(guān)注我國政府采購的實際規(guī)模。其次，政府采購的特殊政策不具有任何實際操作效果。正如《促進(jìn)自主創(chuàng)新》一文的作者所指出的，目前不少行政、事業(yè)單位只要具備支付能力，一般是優(yōu)先采購“洋貨”，有些國貨完全能夠滿足采購單位的工作需要且具有價格優(yōu)勢，但就備受冷落，在許多機(jī)關(guān)，小到鉛筆，大到汽車，都是清一色的“洋貨”。問題表現(xiàn)在采購人身上，但根子在于國家的法規(guī)不健全、措施不具體、監(jiān)督?jīng)]章法，致使政府采購對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持成為空談。
三、特殊政策如何在國內(nèi)科學(xué)合理運(yùn)用
《促進(jìn)自主創(chuàng)新》的作者在最后一道論題中給我們提出了實現(xiàn)政府采購促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的四項具體建議，作者認(rèn)為：一是將政府采購納入科技創(chuàng)新體系，發(fā)揮政府采購在重大技術(shù)市場采購中的作用。這既可在某種程度上減少科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險，又能鼓勵現(xiàn)有科技成果加快產(chǎn)業(yè)化，使政府采購在改善企業(yè)技術(shù)或產(chǎn)業(yè)競爭力，支持企業(yè)向高新技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域拓展方面，發(fā)揮重大的導(dǎo)向和推動作用。二是充分運(yùn)用國際規(guī)則，通過政府采購?fù)苿悠髽I(yè)技術(shù)創(chuàng)新。必須充分利用加入《政府采購協(xié)議》WTO之前這個時間差，堅持優(yōu)先采購國內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品，最大限度發(fā)揮政府采購對國內(nèi)企業(yè)保護(hù)和促進(jìn)作用，培養(yǎng)一批有全球競爭實力的世界級企業(yè)，為民族振興奠定堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。三是利用政府采購的引導(dǎo)效應(yīng)，帶動一批企業(yè)參與重大技術(shù)創(chuàng)新。政府采購應(yīng)選擇一些急待研究開發(fā)的高新技術(shù)項目，用招投標(biāo)的方式，來選擇研究開發(fā)單位,把有限的科研開發(fā)經(jīng)費集中使用在刀刃上；用招投標(biāo)方式，直接購置一些已有的對改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)具有關(guān)鍵作用的技術(shù)創(chuàng)新項目，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的推廣應(yīng)用。四是借鑒國際經(jīng)驗，系統(tǒng)防范政府采購風(fēng)險在政府采購設(shè)計和組織實施過程中，注意設(shè)計一定的技術(shù)競爭空間和技術(shù)開放空間。防范風(fēng)險的主要手段是建立健全以《政府采購法》為基本法的法律法規(guī)體系。因此，加強(qiáng)法制建設(shè)是我國建立政府采購制度的首要任務(wù)。
總的來看，我認(rèn)為政府采購的特殊政策是非常具有爭議的論題，扶持企業(yè)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)，培育自主創(chuàng)新市場，擁有自己的專利技術(shù)產(chǎn)品，需要一個漫長的過程；而加入WTO《政府采購協(xié)定》，融入國際市場，又是一個迫在眉睫的問題。盡管如此，筆者認(rèn)為，《促進(jìn)自主創(chuàng)新》一文的作者眼界宏闊，思路活躍。其論文緊扣運(yùn)用政府采購促進(jìn)企業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新的主題，從國際國內(nèi)兩方面的客觀事實比照闡述，把主題的重要性說得十分透徹，文章論證周密，說理的邏輯性很強(qiáng)，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，很見功力，特別是最后的建議更具有啟發(fā)意義。
點評作者：谷遼海
2006年6月17日于北京
