[ 高紹安 ]——(2000-1-1) / 已閱21521次
加強行政審判 促進依法治國
——全國法院行政審判工作會議綜述
本刊記者 高紹安
全國法院行政審判工作會議于1999年12月2日至4日在北京召開。出席會議的代表有：各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院的主管副院長、行政審判庭庭長，部分中級人民法院的分管副院長，以及最高法院行政審判庭和相關業(yè)務庭室的同志，共計60多人。中央政法委、全國人大法工委、國務院法制辦、最高人民檢察院等單位的部門負責同志也應邀參加了會議。北京市各級人民法院的部分行政審判干部列席了會議。
本次會議的議題是：以鄧小平理論和黨的基本路線為指導，堅持依法治國的憲法原則，繼續(xù)貫徹中共中央政法委員會7號文件的精神，總結(jié)經(jīng)驗，推進改革，加強領導，改善執(zhí)法環(huán)境，充分發(fā)揮行政審判工作在依法治國進程中的職能作用，把行政審判工作全面推向二十一世紀。
12月2日上午舉行開幕式，會議開幕式由最高人民法院副院長唐德華主持，最高人民法院副院長羅豪才作了題為“堅持依法治國的憲法原則，把行政審判工作推向新世紀”的工作報告。下午，與會代表分組討論羅副院長的工作報告。
12月3日上午，中共中央政治局委員、國務委員、中央政法委書記羅干會見了與會代表，并就人民法院的行政審判工作做了重要指示，最高人民法院院長肖揚參加會見并做了重要講話，全國人大常委會法工委副主任胡康生、國務院法制辦副主任宋大涵到會講話。最高人民法院黨組成員、副院長唐德華、劉家琛、李國光、姜興長、沈德詠、曹建明等參加了會見。下午與會代表對羅干同志、肖揚同志的重要講話進行了認真學習，一致反映深受鼓舞、深受教育。
會議期間，與會代表還學習討論了最高人民法院審判委員會原則通過的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》，并聽取了最高法院行政庭庭長江必新就“規(guī)定”的有關問題所作的說明，對最高人民法院行政審判庭草擬的行政案件庭審程序規(guī)定、裁判文書樣式(征求意見稿)等提出了各自的修改建議。
會議于12月4日下午圓滿結(jié)束。在閉幕式上，最高人民法院副院長唐德華做了會議總結(jié)，對與會代表學習座談羅干同志、肖揚同志重要講話的心得體會作了概括，對代表們在會議期間提出的一些問題作了說明，并對如何傳達貫徹本次會議精神作了部署。
一
羅副院長的工作報告共分四個部分：
(一)幾年來行政審判工作回顧。羅副院長對十年來行政審判工作作了全面的回顧：1990年至1999年9月，全國各級法院共受理一審行政案件526709件，共審結(jié)了一審行政案件498670件，結(jié)案率為94.7％。受案范圍不斷依法拓寬，案件類型達到五十余種，幾乎涉及所有行政管理部門的各類執(zhí)法行為。從案件處理的情況看，基本上保證了司法的公正性，原告勝訴率約占結(jié)案數(shù)的40％。此外，各級法院還受理了一大批非訴行政案件，僅1998年就受理297898件。并概括了行政審判工作在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中發(fā)揮的重要作用：推動了國家民主政治建設的進程；維護了行政管理秩序，增進了社會穩(wěn)定；保障了國家經(jīng)濟安全，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展；促進了行政訴訟法律體系的不斷完善；促進了依法行政和行政執(zhí)法水平的提高；培養(yǎng)造就了一支具有一定專業(yè)素質(zhì)和審判水平的行政法官隊伍；保護了公民的合法權益，增強了公民的法治意識。羅副院長總結(jié)了行政審判工作中探索、積累的實踐經(jīng)驗：一是不斷提高認識，加強領導，是保證行政審判工作健康發(fā)展的前提。二是貫徹和堅持行政訴訟法的宗旨，嚴肅執(zhí)法，切實監(jiān)督和維護行政機關依法行使行政職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，是實現(xiàn)司法公正的關鍵。三是不斷加強調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，銳意改革，是行政審判要工作的基本要求。四是不斷提高審判人員的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)，增強審判能力，是搞好行政審判的必備條件。五是主動爭取黨委的領導、人大的監(jiān)督和政府的支持，是搞好行政審判工作的重要保證。在充分肯定行政審判工作所取得的成績的同時，羅副院長也指出了當前行政審判存在的問題和困難：一是一些地方的行政審判工作還沒有得到法院領導應有的重視；二是行政審判隊伍的素質(zhì)還有待進一步提高；三是行政審判司法不公的現(xiàn)象在某些地方表現(xiàn)得比較突出；四是行政審判的執(zhí)法環(huán)境還沒有得到根本改善。羅副院長分析指出，產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的。外部環(huán)境的影響固然存在，但關鍵是法院內(nèi)部的問題。有些法院領導特別是一把手，沒有擺正行政審判工作的位置，沒有真正認清依法行使行政審判權對于實現(xiàn)依法治國、依法行政和樹立法院權威的重要意義，未能處理好監(jiān)督和支持行政機關依法行政的關系，未能處理好依法辦案和堅持黨的領導的關系。
(二)提高認識，明確責任，加強領導，積極開展行政審判工作。首先，要充分認識審判對于保障憲法和法律實施的重要意義。其次，要充分認識行政審判對監(jiān)督、保障依法行政的重要作用。第三，要充分認識行政審判對改革、發(fā)展，穩(wěn)定的重要作用。第四，要充分認識行政審判對于建設社會主義民主政治，保護公民、法人和其他組織合法權益的重要意義。第五，要充分認識行政審判對于樹立和維護國家法治形象的重要意義。
(三)大力推進改革，確保辦案質(zhì)量，提高辦案效率，實現(xiàn)司法公正。第一，要大力推進改革，完善行政審判方式：一要對行政案件的管轄作必要的調(diào)整；二是改革庭審程序；三要完善證據(jù)規(guī)則；四要改革行政審判組織和體制，進一步強化合議庭的作用。五要進一步改革裁判文書。六要建立行政審判庭與立案機構的溝通協(xié)調(diào)制度。第二，要深入貫徹最高法院即將發(fā)布的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》。第三，要做好行政訴訟與實施行政復議法的銜接工作。第四，要確保辦案質(zhì)量，提高辦案效率。第五，要堅持合法性審查，辦好非訴行政案件。
(四)從法院自身做起，從領導做起，堅持不懈地改善執(zhí)法環(huán)境。羅副院長指出，改善行政審判的執(zhí)法環(huán)境，首先應從改善內(nèi)部環(huán)境做起，以良好的內(nèi)部執(zhí)法環(huán)境去促進外部環(huán)境的改善。各級法院的領導要帶頭嚴格執(zhí)行行政訴訟法，支持和監(jiān)督行政審判人員依法辦案；要認真抓好行政審判隊伍建設。要積極爭取黨的領導、人大的監(jiān)督和政府的支持；要堅持平等原則，公平地對待各方當事人；要積極爭取新聞輿論的支持。
二
12月3日上午，羅干同志接見全國行政審判工作會議的代表，并發(fā)表了重要講話。
羅干同志充分肯定了行政審判十年來所取得的成績。他強調(diào)，行政審判在國家政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮著日益重要的作用，全面加強行政審判工作，對進一步推進依法治國的進程具有重要的意義。
羅干同志說，依法治國是黨中央確立的治國基本方略，也是我國憲法的一項重要原則。它要求國家機關及其工作人員都要做到依法決策、依法辦事，實現(xiàn)依法行政。他指出，實現(xiàn)依法行政，除通過完善立法和加強行政機關自我約束以外，人民法院通過依法處理行政爭議，監(jiān)督行政機關行使行政職權，依法保護公民、法人和其他組織的合法權益，也是不可或缺的重要內(nèi)容。十多年來，各級人民法院通過行政審判工作審理了許多治安管理、土地確權、房屋拆遷、農(nóng)民負擔等行政案件，糾正了不少違法的行政行為，化解了不少“官”民矛盾，使大量行政管理相對方的合法權益得到保護。實踐證明，行政訴訟制度是維護人民群眾合法權益的最有效的方式之一，是新形勢下解決人民內(nèi)部矛盾的一種有效方式，是依法治國、維護社會穩(wěn)定的重要手段。
羅干同志指出，必須確保人民法院依法獨立公正行使行政審判權。他說，人民法院依法獨立公正地行使行政審判權，是全面貫徹實施行政訴訟法的基本條件，也是人民法院履行行政審判職責的重要保障。行政訴訟在我國還是一種新的法律制度，由于各種因素的影響，當前在實施行政訴訟法的過程中還存在一些不可忽視的問題：一是有些地方的個別領導對行政訴訟制度的重要意義認識不足，對行政訴訟過程中存在的問題解決得不夠及時有力，有的甚至對人民法院受理或?qū)徖硇姓讣M行非法干預。二是有些法院領導和行政審判人員對開展行政審判工作有畏難情緒；有的不注重工作方法和社會效果；有的搞“官官相護”、違法裁決。三是個別行政機關的領導和工作人員有抵觸情緒，不應訴、不答辯、不執(zhí)行法院生效的判決或裁定；有的對原告施加壓力；有的對法院行政審判人員誣告陷害，打擊報復。所有這些違反行政訴訟法、妨礙行政訴訟秩序的現(xiàn)象，應當引起高度重視。
羅干同志提出，各級黨委、人大、政府、人民法院以及有關部門都應維護憲法和法律的絕對權威，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴，嚴格遵守行政訴訟法，切實加強行政審判工作，保證人民法院依法獨立公正行使行政審判權。
羅干同志強調(diào)，要建設一支政治堅定、業(yè)務精通、公正清廉、紀律嚴明、作風優(yōu)良的行政審判隊伍。他說，行政審判工作最直接的任務就是要審查被訴具體行政行為的合法性。要做好這項工作，必須建設一支政治業(yè)務素質(zhì)都十分過硬的行政審判隊伍。最后，羅干同志表示，盡管目前行政審判工作中還存在著一些問題和困難，但是，只要我們堅持依法治國的基本方略，腳踏實地，開拓進取，就一定能開創(chuàng)行政審判工作的新局面。
三
1999年12月3日上午，肖揚院長出席全國法院行政審判工作會議，并作重要講話。肖揚院長在講話中充分肯定了行政審判十年來取得的成績，總結(jié)了行政審判工作的經(jīng)驗，指出了存在的問題，對提高行政審判工作的質(zhì)量和改善執(zhí)法環(huán)境提出了具體要求。
肖揚院長指出，行政審判作為人民法院對政府行為的有效制約和監(jiān)督手段，在今天更顯示出它的特殊重要性。十五大提出的依法治國，建設社會主義法治國家的歷史任務已經(jīng)成為全黨全國人民的奮斗目標，行政審判工作只能加強，不能削弱。在人民法院所有審判工作中，行政審判工作與民主政治和法治的聯(lián)系最為緊密。行政審判工作搞得好不好，直接影響我國法治建設的進程，直接影響法治國家實現(xiàn)的程度。行政審判工作是社會主義法治國家的一個晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權利的保障程度。
憲法把對行政機關的法律監(jiān)督權賦予人民法院，這表明了人民的信任，也是人民法院的光榮。肖揚院長要求，各級法院的領導務必要從講政治、講法治的高度，充分認識行政審判工作在建設社會主義法治國家中的特殊重要性，認真加強對行政審判工作的領導，支持行政審判人員公正司法。
肖揚院長指出，行政審判的根本目的就是保護公民權利不受行政機關的非法侵害，并以此監(jiān)督和支持行政機關依法行政。因此，人民法院在行政審判工作中，必須把維護公民權利放在第一位來考慮，而不能本末倒置。應該充分理解行政訴訟法的宗旨，從維護公民權利、促進依法行政、維護社會穩(wěn)定的高度認識行政訴訟，為當事人訴訟提供方便條件。對違背上述行政宗旨的行為，必須堅決加以糾正。
肖揚院長指出，維護公民權利，從根本上說也是維護社會穩(wěn)定的大局。目前，影響穩(wěn)定的因素中相當一部分是與政府行為有關的，如果不正確處理好這些人民內(nèi)部矛盾，不依法維護公民的權利，不運用法律手段促進依法行政，就會影響社會的穩(wěn)定。從社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，必須疏通行政訴訟渠道。對于涉及社會穩(wěn)定的行政爭議，更應當依法及時受理，妥善解決。
肖揚院長在講到行政審判工作的難度時指出，能否依法獨立公正審判，在行政訴訟中將面臨更嚴峻的考驗；人民法院能否頂住干預，也是反映人民法院是否真正依法獨立公正行使審判權的一個標志。人民法院要站在公正的立場上，頂住壓力，不能拿審判權作交易。對于一些不正當?shù)母深A，我們要切實耐心做好解釋工作，要充分依靠黨的領導，依靠人大的監(jiān)督，依靠人民群眾的支持。
肖揚院長指出，法律面前人人平等，是法治國家的基本要求。如果沒有平等，允許特權，一部分人可以逍遙法外，法治也將蕩然無存。其他案件如此，行政訴訟案件更是如此。肖揚院長要求貫徹法律面前人人平等的原則，對于實踐中出現(xiàn)的違背法律面前人人平等原則的問題，應當切實加以糾正。
肖揚院長強調(diào)，行政審判工作是維護公民權利，促進依法行政的正義事業(yè)，人民法院應當理直氣壯地工作。同時，又要根據(jù)我國的國情以及案件的具體情況，研究辦案藝術，講究工作方法，采取靈活措施，實現(xiàn)辦案的法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。
行政審判的歷史較短，工作上缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗。許多問題需要在實踐中進行探索，需要在理論上進一步研究。隨著法治國家進程的推進，公民法律意識不斷增強，行政審判的任務會不斷增加，領域會不斷擴大，問題也會不斷出現(xiàn)。肖揚院長要求各級法院要及早動手，加強研究，迎接新世紀的挑戰(zhàn)。
肖揚院長指出，加強行政審判理論研究是為了增強自身的內(nèi)功，為做好工作打下基礎；加強行政審判宣傳則是為了給行政審判工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。目前，對于“民告官”，人們?nèi)杂性S多顧慮，行政機關對于作被告仍有許多抵觸，一些地方出現(xiàn)了行政案件下降的趨勢。所以搞好行政審判的宣傳仍然面臨著繁重的任務。
四
會議期間，與會代表學習討論了經(jīng)最高人民法院審判委員會原則通過的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》的司法解釋，并于4日下午聽取了最高人民法院行政庭庭長江必新就“若干規(guī)定”有關問題所作的說明。
江必新說，“若干規(guī)定”是對90年最高法院《貫徹〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》的修訂，是96年就開始著手修訂的，歷時三年。修改了十多次，最高法院審委會討論了10次，這是最高法院討論司法解釋史上從來沒有過的，現(xiàn)已經(jīng)最高法院審委會原則通過，修改后的司法解釋共分受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行、其它八個部分，共計九十八條。在修訂“貫徹意見”過程中主要貫徹以下指導思想：
(一)加大對行政管理相對人訴權的保護力度。主要表現(xiàn)在以下方面：1恢復了行政訴訟法規(guī)定的受案范圍。之所以說是恢復而不是擴大，是因為“貫徹意見”由于受歷史條件的限制，當時的指導思想是從限制受案范圍來加以規(guī)定的，隨著行政審判經(jīng)驗的豐富，條件的不斷成熟，環(huán)境的不斷改善，這次受案范圍在“貫徹意見”基礎上擴大了很多。具體表現(xiàn)為：對行政行為重新作了解釋(即只要與行使行政管理職權有關，而且是擁有行政管理職權的組織做出的，并且對行政管理相對的人權益發(fā)生實際影響的行為，都叫行政行為)；權益的保護范圍作了擴大；對行政訴訟法第十二條的四種行為作出了界定。2解除了對原告資格的不當限制。3放寬了起訴期限。4對防止行政機關規(guī)避行政訴訟作了一些規(guī)定。5對一事不再理的原則作出了解釋。6關于復議前置問題作出了解釋。7對訴權保障問題作出更嚴格的要求，即在原告起訴后七日內(nèi)必須作出立案或不予受理的裁定。嚴禁既不受理，也不下裁定的現(xiàn)象出現(xiàn)。8被限制人身自由的原告可以口頭委托代理人起訴。
(二)確保了人民法院獨立公正、合法有效地行使審判權：1適當?shù)亟档土吮桓娴募墑e；2對級別管轄作了適當?shù)恼{(diào)整，加大了中級法院受理一審行政案件的范圍，強化上級法院指定管轄的職權；3合理配置行政審判權和當事人的訴訟權利；4為各種裁判提供了可供援引的法律依據(jù)和根據(jù)；5進一步規(guī)范審判行為。
(三)保障行政機關依法行使職權，提高行政機關的效率。具體表現(xiàn)為：1規(guī)定了行政機關申請執(zhí)行權的保全措施；2在起訴期間和訴訟過程中也可以申請法院強制執(zhí)行；3對非訴執(zhí)行案件放寬了審查條件；4付予復議權利人申請執(zhí)行權；5擴大了申請執(zhí)行的范圍；6放寬申請強制執(zhí)行的時間。
(四)保證行政審判的法律效果與社會效果的統(tǒng)一。具體表現(xiàn)為：1增加了確認判決方式和駁回訴訟請求的裁判方式。2完善了現(xiàn)有的裁判方式。如限制加重對原告的處罰。3增加了一并審理民事案件的規(guī)定。4改變了二審當事人稱謂。5在法律規(guī)范的適用問題上，規(guī)定可以使用低層次的規(guī)范，但不得和高層次的規(guī)范相沖突。6對行政機關以同一事實或同一理由重新作出具體行政行為作出了界定。7對被告改變行政行為作出重要變化。若改變后的行政行為正確合法，已滿足了原告的訴訟情求，第三人不持異議，原告不撤訴的，人民法院應當終結(jié)訴訟。8規(guī)定原告在某些情況下承擔舉證責任；9規(guī)定了在某些特殊情況下補充證據(jù)的可能性。
五
在12月4日下午的閉幕式上，唐德華副院長對本次會議作了總結(jié)。
(一)會議的收獲。唐副院長指出，本次會議使與會代表對行政審判工作在依法治國中的重要作用，對行政審判工作的執(zhí)法環(huán)境，對今后行政審判工作的目標、任務提高了認識。為進一步貫徹對訴權的保護、搞好行政審判工作開闊了思路。會議期間羅干同志代表黨中央、國務院所作的重要指示，在高度、深度和力度方面都是前所未有的；肖揚同志從講政治的高度指明“行政審判工作只能加強不能削弱”，這些重要講話精神鼓舞了大家的士氣，增強了做好工作的信心。
(二)需要進一步強調(diào)的幾個問題。1關于行政審判工作的執(zhí)法環(huán)境問題。唐副院長指出，當前行政審判工作的大環(huán)境是好的，也可以說是空前的，問題主要出在局部環(huán)局、內(nèi)部環(huán)境上，今后要把行政審判工作的著眼點、著力點放在改善局部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境上，只要廣大行政審判人員多做工作，多想辦法，執(zhí)法環(huán)境就一定會盡快得到改善。2擺好維護行政機關權威和監(jiān)督行政機關執(zhí)法的關系。從本質(zhì)上、長遠上來看，維護和監(jiān)督都是一種對行政機關的支持，不能任意割裂二者的關系，維護和監(jiān)督是有原則的，要在維護公民、法人的合法權益和依法治國的前提下，與行政機關處理好關系。3關于抓好立案和辦好非訴行政案件的關系。要加強與立案庭的溝通，協(xié)助立案庭做好行政案件的立案工作，嚴禁在法定期限既不受理又不下裁定的情況的出現(xiàn)，要排除人為因素使收案率下降的趨勢。要嚴格把握審查標準，辦好非訴行政案件。4關于確保行政案件的質(zhì)量和效率問題。要提高行政審判人員的素質(zhì)，建立對案件質(zhì)量的監(jiān)督保障制度。上級法院要對下級法院辦案質(zhì)量加強監(jiān)督檢查。要提高辦案效率，解決超審期嚴重的狀況。5關于隊伍的建設問題。在數(shù)量上要解決人員少，尤其是骨干力量嚴重缺乏的問題；在質(zhì)量上要選配政治強、業(yè)務精和具有比較強的社會活動能力的同志充實行政審判隊伍。
(三)關于會議精神的傳達貫徹問題。唐副院長要求主管院長回去要向高院的一把手匯報，并請一把手把羅干、肖揚同志的講話精神向所在地的黨委、政法委匯報；要及時召開會議傳達本次會議精神，要制定具體的貫徹方案，并向最高法院寫出書面報告。
這次大會是行政訴訟法頒布十年來，全國法院行政審判工作的第三次會議，也是二十世紀最后一次行政審判大會。大會充分肯定了行政審判十年來取得的成績，總結(jié)了行政審判工作的經(jīng)驗，分析了存在的問題及原因，探討了提高行政審判工作的質(zhì)量效率和改善執(zhí)法環(huán)境的措施。羅干、肖揚和人大法工委、國務院法制辦領導的接見和講話，給與會代表增強了信心、鼓舞了干勁，羅副院長的報告、唐副院長的總結(jié)既有理論深度，又有具體措施，大會取得圓滿的成功。面對現(xiàn)在行政審判工作良好的大環(huán)境和政法委、最高法院領導的重托，與會代表感到心里熱乎乎的，肩上的擔子沉甸甸的，大家紛紛表示要充分發(fā)揮行政審判在維護公民合法權益，監(jiān)督、支持行政機關依法行政，促進依法治國中的重要作用，要提高認識、抓住機遇、知難而進、善于工作，把我國的行政審判工作提高到一個新的水平，以嶄新的姿態(tài)和優(yōu)異的成績迎接二十一世紀。
