[ 臧恩富 ]——(2006-6-14) / 已閱31862次
論被征地農(nóng)民的合法權(quán)利及其救濟(jì)程序/臧恩富
---我國(guó)土地征用制度的立法缺陷及完善建議
遼寧壹品律師事務(wù)所 律師 臧恩富
關(guān)鍵詞：
征地、征地權(quán)濫用、被征地農(nóng)民的合法權(quán)利、救濟(jì)程序
摘要：
現(xiàn)行的征地制度具有三個(gè)立法缺陷：1、征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權(quán)；2、集體土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊，影響被征地農(nóng)民享有充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)；3、對(duì)于政府違法征地及侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為缺乏有效的制裁救濟(jì)措施。改革和完善我國(guó)現(xiàn)行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問(wèn)題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。應(yīng)該用法律1、明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利；2、明確侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的侵權(quán)行為的制裁和補(bǔ)償措施；3、明確被侵權(quán)的被征地農(nóng)民享有的司法救濟(jì)程序。以防止國(guó)家公權(quán)侵犯農(nóng)民的私權(quán)，政府行政權(quán)侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立一個(gè)公正、有序、和諧的新的征地制度。
征地是指國(guó)家為了公共利益的需要，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有權(quán)，并依法給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大的背景下，中國(guó)土地征用量逐年攀升，因城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)，每年征用土地將近20萬(wàn)公頃，由此產(chǎn)生的農(nóng)民失地問(wèn)題日益嚴(yán)重，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國(guó)農(nóng)村群體性事件的65％以上,征用農(nóng)民土地引出的一些矛盾，是當(dāng)前某些地方不穩(wěn)定的因素。如何改革和完善現(xiàn)有征地制度，是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事。
一、 現(xiàn)行征地制度的立法缺陷
現(xiàn)行征地制度具有國(guó)家強(qiáng)制力，被征地農(nóng)民不享有拒絕被征地權(quán)，依法只享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、依法獲得賠償權(quán)和要求批準(zhǔn)征地的政府進(jìn)行裁決的權(quán)利。但由于征地范圍太寬、集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊以及對(duì)于違法征地行為缺乏有效的制裁補(bǔ)償措施，導(dǎo)致征地權(quán)被濫用的現(xiàn)象大量存在，征地權(quán)的濫用則導(dǎo)致國(guó)家公權(quán)侵犯農(nóng)民的私權(quán)，政府行政權(quán)侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其結(jié)果是損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，所以改革和完善我國(guó)現(xiàn)行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問(wèn)題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。現(xiàn)將現(xiàn)行征地制度的三大主要立法缺陷簡(jiǎn)要分述如下：
缺陷之一：征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權(quán)
依據(jù)現(xiàn)行憲法和土地法的規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律對(duì)公共利益沒(méi)有明確的界定，加上現(xiàn)行一級(jí)建設(shè)用地市場(chǎng)的供應(yīng)由國(guó)家壟斷，用地單位采用與政府簽約的方式委托政府出面征地，政府再將征后變?yōu)閲?guó)有的土地出讓給用地單位，導(dǎo)致各級(jí)政府在政績(jī)工程或財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)下，以建開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、大廣場(chǎng)、大項(xiàng)目的名義廣泛征用土地。若農(nóng)地進(jìn)一步大量減少，將可能威脅我國(guó)的糧食安全，同時(shí)還將導(dǎo)致部分農(nóng)民可能陷入“種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)門(mén)、社保無(wú)份”的三無(wú)困境。
缺陷之二：集體土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊，影響被征地農(nóng)民享有充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)
我國(guó)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，單一個(gè)體農(nóng)民并不享有獨(dú)立的農(nóng)地所有權(quán)。所以盡管農(nóng)民享有相關(guān)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但卻不能依此對(duì)抗國(guó)家的行政強(qiáng)制征地權(quán)。在被征地及相關(guān)青苗補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，盡管法律行政法規(guī)規(guī)定農(nóng)民有知情權(quán)和參與權(quán)，但因農(nóng)民沒(méi)有議價(jià)權(quán)及相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最終決定權(quán)，因此在是否征地以及給予多少補(bǔ)償方面農(nóng)民都處于被動(dòng)接受的位置�！坝捎谵r(nóng)民沒(méi)有行使權(quán)利的組織形式和程序，行使農(nóng)村土地所有權(quán)，特別是行使出讓土地的權(quán)利的，往往是鄉(xiāng)和村的干部，依賴(lài)土地為生和最珍惜土地的農(nóng)民，往往在出讓土地問(wèn)題上沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。
缺陷之三、對(duì)于政府違法征地及侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為缺乏有效的制裁救濟(jì)措施
現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定有權(quán)批準(zhǔn)征地的是省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院，具體實(shí)施征地行為是由市、縣級(jí)政府組織負(fù)責(zé)的，在具體征地的過(guò)程中，先征地后辦手續(xù)、征地過(guò)程中不進(jìn)行公告、不及時(shí)給付征地補(bǔ)償款，以種種手段強(qiáng)迫被征地農(nóng)民拆遷的侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因被征地農(nóng)民沒(méi)有拒絕征地權(quán)、沒(méi)有議價(jià)權(quán)和征地補(bǔ)償價(jià)格的最終決定權(quán)，產(chǎn)生爭(zhēng)議后又沒(méi)有公開(kāi)、透明的可以訴諸的法律救濟(jì)手段和司法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民只能通過(guò)上訪(fǎng)的方式解決征地過(guò)程中的相關(guān)沖突和矛盾。
二、對(duì)現(xiàn)有征地制度的改革完善建議
如上所述，現(xiàn)有征地制度的弊端不是政府的征地行為無(wú)法推進(jìn)，而是被征地農(nóng)民的合法權(quán)利得不到有效的保護(hù)，所以如何重新明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)方法是當(dāng)務(wù)之急，只有明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)辦法，才能從法律的角度限制和規(guī)范政府的征地行為，并充分保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。我們認(rèn)為，重新明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)方法應(yīng)包括以下三個(gè)方面：
（一）、用法律明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利
被征地農(nóng)民的合法權(quán)利是與政府實(shí)施征地具體行政行為中應(yīng)履行的義務(wù)相對(duì)應(yīng)的。只有明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利，才能規(guī)范政府的征地行為，才能有效地限制政府征地權(quán)的濫用。同時(shí)，被征地農(nóng)民的合法權(quán)利不能僅停留在政策和部門(mén)規(guī)章、不統(tǒng)一的地方性法規(guī)的層面上，應(yīng)當(dāng)制度全國(guó)統(tǒng)一適用的規(guī)范征地行為的法律、法規(guī)中，這樣才能體現(xiàn)法律的權(quán)威和統(tǒng)一。被征地農(nóng)民的合法權(quán)利體系應(yīng)包括以下五個(gè)方面：
1、 法定的拒絕被征地權(quán)
該權(quán)利是指在征地機(jī)關(guān)的征地行為不符合法定目的、征地前未履行法定手續(xù)、未及時(shí)足額支付征地補(bǔ)償費(fèi)的情況下，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕交出相關(guān)土地，有權(quán)拒絕拆除或清除地上附著物或者青苗，有權(quán)提起要求停止非法征地的侵權(quán)之訴。
現(xiàn)行的征地制度中缺少關(guān)于被征地的農(nóng)民在什么情況下有權(quán)拒絕被征地的規(guī)定，相反，對(duì)于征地補(bǔ)償爭(zhēng)議不影響政府強(qiáng)制征地的推進(jìn)、征地機(jī)關(guān)有權(quán)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行卻規(guī)定的很明確，同時(shí)，拒絕被征地的農(nóng)民還可能被以防礙公務(wù)或?qū)づ献淌碌茸锩痪辛簟⒋�，所以在現(xiàn)行的征地制度中，征地行為的國(guó)家強(qiáng)制力表現(xiàn)得非常充分，而如何制約和規(guī)范這種國(guó)家強(qiáng)制力的行使卻規(guī)定的不明確，這種立法現(xiàn)狀也是造成征地權(quán)被濫用的一個(gè)原因，所以只有明確被征地農(nóng)民的法定拒絕被征地權(quán)，這樣才能從事前防止和限制征地權(quán)的濫用。 在下列情況下，應(yīng)賦予被征地農(nóng)民享有拒絕被征地的權(quán)利：
（1）、征地機(jī)關(guān)的征地行為不符合法定的征地目的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地；
國(guó)家應(yīng)盡快以法律的形式明確合法的征地目的的范圍。包括明確現(xiàn)有的“公共利益”的具體含義和征地類(lèi)型，同時(shí)將商用目的的征地從現(xiàn)有的征地制度中分離出來(lái)加以區(qū)別對(duì)待，即在商業(yè)目的征地的情況下，一方面要符合國(guó)家的城市規(guī)劃及建設(shè)用地總量控制的要求，同時(shí)還要賦予被征地農(nóng)民自行議價(jià)的權(quán)利。在征地機(jī)關(guān)的征的目的不符合法定征地目的的情況下，明確被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地。
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