[ 李飛 ]——(2006-5-6) / 已閱63686次
法監(jiān)院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)制的樞紐，要切實(shí)發(fā)揮其功用，與之相配套的、具體的、周詳?shù)�、可操作的程序�?guī)范至關(guān)重要，必須為當(dāng)事人啟動(dòng)監(jiān)督、獲得救濟(jì)提供合理而周全的程序保障。
四、層級(jí)式法律監(jiān)督機(jī)制
通過(guò)上述對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的重新配置以及法律監(jiān)督機(jī)制的樞紐機(jī)關(guān)法監(jiān)院的設(shè)立，在這種權(quán)力格局和國(guó)家機(jī)關(guān)間的相互關(guān)系下，形成一種層級(jí)式的法律監(jiān)督機(jī)制。具體可分為四個(gè)層級(jí)。
1、全國(guó)人大及地方各級(jí)人大
全國(guó)人大是絕對(duì)第一層級(jí)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都受其監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)監(jiān)督全國(guó)人大；全國(guó)人大主要監(jiān)督法監(jiān)院來(lái)實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督職能；對(duì)全國(guó)人大的監(jiān)督主要通過(guò)兩個(gè)途徑：一是內(nèi)部監(jiān)督，建立健全人大代表對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督制度以及人大常委會(huì)對(duì)人大代表的監(jiān)督制度；二是外部監(jiān)督，建立人民群眾對(duì)人大及人大代表的監(jiān)督制度，比如完善人大代表罷免制度、人民提案制度等。
地方各級(jí)人大是相對(duì)第一層級(jí)，即地方各級(jí)人大在本行政區(qū)劃內(nèi)屬于第一層級(jí)的監(jiān)督，其有權(quán)監(jiān)督本行政區(qū)劃內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)。對(duì)地方各級(jí)人大的監(jiān)督途徑同樣分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，但在外部監(jiān)督方面，除了人民群眾的監(jiān)督外，還要受上級(jí)人大的監(jiān)督，以及受法監(jiān)院對(duì)其立法活動(dòng)的專門(mén)監(jiān)督。
2、法監(jiān)院
法監(jiān)院是法律監(jiān)督機(jī)制的第二層級(jí)，他是法律監(jiān)督機(jī)制的樞紐機(jī)關(guān)，一方面受人大監(jiān)督對(duì)人大負(fù)責(zé)，另一方面對(duì)行政、司法、檢察等國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督和協(xié)調(diào)。法監(jiān)院只是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而沒(méi)有直接處理所涉事務(wù)的實(shí)體權(quán)利，從而保障法監(jiān)院作為監(jiān)督者的超然的地位，不牽涉入利害關(guān)系之內(nèi)，同時(shí)法監(jiān)院也是行政、司法、檢察等國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)生法律矛盾時(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。人大主要通過(guò)法監(jiān)院來(lái)實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督職能。
3、人民法院、人民檢察院
人民法院、人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)制的第三層級(jí)。人民法院通過(guò)司法審查來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和人民檢察院，人民檢察院通過(guò)職務(wù)違法的查處和職務(wù)犯罪的偵查來(lái)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。人民法院是通過(guò)給予相對(duì)人救濟(jì)途徑來(lái)保障法律的實(shí)施，人民檢察院是通過(guò)監(jiān)控執(zhí)法、司法人員的行為來(lái)保障法律的實(shí)施。
4、行政機(jī)關(guān)
行政機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)制的第四層級(jí)。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)企事業(yè)單位、公民執(zhí)行和遵守法律和行政法規(guī)的情況所進(jìn)行的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同時(shí)行政機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)制中的主要被監(jiān)督對(duì)象，既有法監(jiān)院對(duì)其行政立法、行政程序進(jìn)行監(jiān)督，又有人民法院對(duì)其非立法性抽象行政行為、具體行政行為及對(duì)其公安機(jī)關(guān)的偵查措施進(jìn)行監(jiān)督，還有人民檢察院對(duì)其工作人員的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪方面的監(jiān)督。之所以將行政機(jī)關(guān)置于國(guó)家法律監(jiān)督的最底層，是因?yàn)樾姓䴔?quán)不同于其他國(guó)家權(quán)力，國(guó)家的法律絕大多數(shù)是通過(guò)行政機(jī)關(guān)來(lái)具體實(shí)施，“行政權(quán)最經(jīng)常、最廣泛、最直接涉及行政相對(duì)人公民個(gè)人、組織的權(quán)益，且行政權(quán)實(shí)施的程序遠(yuǎn)不及立法權(quán)、司法權(quán)行使的程序嚴(yán)格、公開(kāi)”[xxiii]，從而行政權(quán)最容易被濫用，因此不可避免地成為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)制中的主要的被監(jiān)督對(duì)象。
五、結(jié)論
要克服我國(guó)現(xiàn)行法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷，建立起一個(gè)科學(xué)合理、行之有效的法律監(jiān)督機(jī)制，以保障法律正確、統(tǒng)一地實(shí)施，應(yīng)該結(jié)合中國(guó)實(shí)際，從政治體制和法律制度這兩個(gè)層面上來(lái)考慮。
1、政治體制層面
人民代表大會(huì)制是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，是符合我國(guó)國(guó)情的制度選擇。法律監(jiān)督機(jī)制的建立健全必須圍繞堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制來(lái)開(kāi)展，其中關(guān)鍵是要解決好人民代表大會(huì)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這對(duì)建立一個(gè)行之有效的法律監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。筆者認(rèn)為要解決好這兩個(gè)關(guān)系必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化。
首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)雖然寫(xiě)入了憲法，但對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)并未納入法制軌道，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)際上成為“超國(guó)家權(quán)力”，而現(xiàn)代法治要求法律至上，任何組織和個(gè)人都必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不得有超越法律的特權(quán)，因此，黨必須依法進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，并接受法律監(jiān)督應(yīng)該是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家題中應(yīng)有之義。
其次，人民代表大會(huì)制是主權(quán)在民，人民當(dāng)家作主的民主制度，人民通過(guò)人民代表大會(huì)制定的憲法和法律代表了人民的根本利益，因此尊重憲法和法律，實(shí)際上就是維護(hù)人民的利益，實(shí)現(xiàn)人民的意志。黨的“三個(gè)代表”之一既然是“代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”，那么黨就更應(yīng)該積極將自己的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入法制軌道，
最后，對(duì)黨監(jiān)督必須法制化。鄧小平曾指出“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問(wèn)題，因?yàn)樵S多黨員都在當(dāng)大大小小的干部。”[xxiv]2004年2月，中共中央向全黨頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以貫徹“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的方針，然而黨內(nèi)監(jiān)督只是對(duì)黨的監(jiān)督的一個(gè)方面，現(xiàn)代法治是與政治權(quán)力的制約分不開(kāi)的，依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，核心就是要依法治權(quán)、依法治吏。在中國(guó)，關(guān)鍵的是要用憲法和法律來(lái)規(guī)范大大小小的黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)行為，黨的領(lǐng)導(dǎo)是畢竟是通過(guò)大大小小的黨員干部來(lái)實(shí)現(xiàn)，歸根揭底也就是要在法治原則下對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行法制化監(jiān)督，因此，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，更重要的是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)黨的法律監(jiān)督。
如果黨的領(lǐng)導(dǎo)不能法制化，那么對(duì)黨的法律監(jiān)督也就是一句空話，其結(jié)果人們倚重的只能是“黨要管黨”的黨內(nèi)監(jiān)督制度，而成為法律監(jiān)督機(jī)制不能觸及的領(lǐng)域或者說(shuō)法律監(jiān)督機(jī)制的禁區(qū)，這就必然是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)顯見(jiàn)的創(chuàng)傷。
2、法律制度層面
人民代表大會(huì)制的組織原則是民主集中制，在此原則下，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督并對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。人民代表大會(huì)是其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源，并通過(guò)憲法和法律的形式對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分配，現(xiàn)行憲法將法律監(jiān)督權(quán)賦予人民檢察院，而人民檢察院同時(shí)還行使公訴權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)，權(quán)力和職能的存在沖突，人民檢察院身陷利害關(guān)系之中，失去了監(jiān)督者超然的地位，這種自我監(jiān)督導(dǎo)致權(quán)力膨脹而失衡，成為法律監(jiān)督體制上的缺陷，再者，現(xiàn)行法律對(duì)人大的法律監(jiān)督與人民檢察院的法律監(jiān)督的區(qū)別與關(guān)系沒(méi)有明確規(guī)定。由此，一方面導(dǎo)致人民代表大會(huì)的法律監(jiān)督虛化，另一方面使得整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制缺乏一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)（法院、檢察院）的樞紐機(jī)關(guān)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，導(dǎo)致整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制效率低下和不力。對(duì)此有必要從憲法高度對(duì)國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行重新配置，設(shè)立一個(gè)樞紐機(jī)關(guān)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)——法監(jiān)院，形成一種新的權(quán)力格局。并且由于法監(jiān)院的地位超然，不涉及具體事實(shí)的實(shí)體處置，在法律監(jiān)督機(jī)制中設(shè)立一個(gè)純正的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從而使得行政機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院以及地方人大外部真正存在一個(gè)異體監(jiān)督，從而保障監(jiān)督的有力、公正。由此形成一個(gè)層級(jí)式法律監(jiān)督機(jī)制，各層之間權(quán)限明確，相互關(guān)系程序化、制度化，并具有協(xié)調(diào)性。
在本文構(gòu)想的法律監(jiān)督權(quán)分配格局下以及層級(jí)式法律監(jiān)督機(jī)制的框架內(nèi)，現(xiàn)在理論界、實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議的諸多問(wèn)題的都可以得到一攬子解決，比如違憲審查、抽象行政行為審查、人大個(gè)案監(jiān)督、行政程序和司法程序的監(jiān)督、人民監(jiān)督的有效途徑、檢察權(quán)的性質(zhì)、“監(jiān)督監(jiān)督者”的怪圈、司法體制等問(wèn)題，其實(shí)都不是獨(dú)立的問(wèn)題，這些問(wèn)題要得到較好解決，都不可避免地要從政治體制及憲法層面上找根源，因此，只有從根源上綜合分析如何解決這些問(wèn)題，從而作出科學(xué)合理的法律監(jiān)督權(quán)的配置，建立一個(gè)新法律監(jiān)督機(jī)制，也即以現(xiàn)有上述問(wèn)題為著眼點(diǎn)來(lái)構(gòu)建法律監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)又以所構(gòu)建的法律監(jiān)督機(jī)制作為平臺(tái)來(lái)進(jìn)一步解決現(xiàn)有問(wèn)題，這便是筆者寫(xiě)作本文的初衷所在。
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