[ 李笑杰 ]——(2006-4-11) / 已閱14045次
“警民聯(lián)調(diào)”工作的法律思考
深圳市公安局八卦嶺派出所所長(zhǎng) 李笑杰
一直以來，公安基層派出所每天要應(yīng)付大量的非警務(wù)糾紛，此已經(jīng)成為困擾基層工作的一大難題。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在南方城市，特別是在深圳，基層派出所每天接報(bào)的警情，約60%為非警務(wù)的糾紛，公安機(jī)關(guān)要耗費(fèi)大量的警力去調(diào)解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能。但是，群眾利益無小事，很多糾紛如果處理不當(dāng)，很容易由此形成治安、刑事案件，甚至釀成上訪案件及群體性事件，對(duì)社會(huì)安定造成很大的沖擊。社會(huì)在發(fā)展，傳統(tǒng)的治安調(diào)解已滿足不了群眾對(duì)調(diào)解的需求。公安機(jī)關(guān)一直貫徹執(zhí)行群眾路線，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但另一方面，使群眾形成了“有困難找警察”的思維模式和習(xí)慣做法，因此，群眾有了糾紛不去找基層調(diào)解組織，而直接打110報(bào)警，希望公安機(jī)關(guān)介入解決。全國(guó)很多城市的公安機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到多種渠道化解民間糾紛的必要性，為了給政府節(jié)約司法成本，加強(qiáng)治安防范及密切警民關(guān)系，紛紛制定了“警民聯(lián)調(diào)”工作機(jī)制，將街道的人民調(diào)解與公安的治安調(diào)解有機(jī)結(jié)合，在基層派出所辦公樓內(nèi)設(shè)立“警民聯(lián)調(diào)”工作室，從而使得大量的非警務(wù)糾紛從基層派出所剝離，盤活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿意率，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)做出了積極的貢獻(xiàn)。但是，我們也由此發(fā)現(xiàn)了“警民聯(lián)調(diào)”產(chǎn)生的一些負(fù)面問題。因?yàn)槿狈ι钊氲恼{(diào)研，很多城市的公安機(jī)關(guān)只是簡(jiǎn)單的將人民調(diào)解與治安調(diào)解混合，未解決兩者的法理銜接，致使很多因民間糾紛形成的治安案件錯(cuò)誤的通過了人民調(diào)解來解決，給公安機(jī)關(guān)帶來了巨大的司法風(fēng)險(xiǎn)。為了使“警民聯(lián)調(diào)”真正的發(fā)揮作用，使公安機(jī)關(guān)規(guī)避潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為，如下問題值得我們認(rèn)真探討。
一、人民調(diào)解與公安治安調(diào)解的性質(zhì)界定
人民調(diào)解和公安部門的治安行政調(diào)解都是“大調(diào)解”的重要組成部分，是化解人民內(nèi)部矛盾的重要手段，特別是在化解民間糾紛方面都發(fā)揮了重要的作用。但我們不能否認(rèn)，人民調(diào)解與公安行政調(diào)解是屬于不同性質(zhì)的調(diào)解。《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九條規(guī)定的調(diào)解屬于行政調(diào)解的范疇。從立法本意來看，既然治安調(diào)解規(guī)定于處罰法之內(nèi)，那么也就是說，治安調(diào)解有存在的法律價(jià)值及依據(jù)，它不能用人民調(diào)解來替代。如果強(qiáng)行用人民調(diào)解來替代治安調(diào)解，那公安機(jī)關(guān)要承擔(dān)因使用不同性質(zhì)的調(diào)解而產(chǎn)生的司法風(fēng)險(xiǎn)。主要的風(fēng)險(xiǎn)為：《人民調(diào)解協(xié)議書》具有民事合同的法律效力，而《治安調(diào)解協(xié)議書》即不具有民事合同的法律效力；從中可以知道，一旦當(dāng)事人事后反悔，救濟(jì)措施即完全不同。治安調(diào)解協(xié)議簽訂后當(dāng)事人反悔的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照治安管理處罰法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。而人民調(diào)解協(xié)議簽訂后反悔的，當(dāng)事人只能持協(xié)議書向人民法院提起訴訟，法院只需對(duì)協(xié)議進(jìn)行審查與認(rèn)可，而不需重新對(duì)原糾紛進(jìn)行再審。如果公安機(jī)關(guān)將本應(yīng)進(jìn)行治安調(diào)解的案件用人民調(diào)解來代替，那么出現(xiàn)上述反悔的情況，當(dāng)事人訴訟后法院的判決得不到執(zhí)行時(shí)，必定會(huì)出現(xiàn)一方違反治安管理的行為人逃避了法律的制裁，公安機(jī)關(guān)的司法風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。
二、人民調(diào)解與治安調(diào)解有機(jī)銜接的必要性
在新的歷史條件下，社會(huì)矛盾進(jìn)一步突顯，我們對(duì)此必須要有清醒的認(rèn)識(shí)。我們都知道，“和為貴”式的調(diào)解在中國(guó)有著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史，深深滲透于我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和民族心理之中，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。因勢(shì)利導(dǎo)，充分發(fā)揮其作用，定能將影響社會(huì)穩(wěn)定的群眾矛盾消滅在萌芽狀態(tài)、化解在基層，達(dá)到“防范于未然之處，消災(zāi)于無形之中”的效果，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大意義。無論是傳統(tǒng)社會(huì)還是現(xiàn)代法治社會(huì)，都會(huì)產(chǎn)生特定的糾紛解決需求，基于社會(huì)主體價(jià)值觀和偏好、糾紛類型等因素，就必然需要多元化的糾紛解決機(jī)制。在構(gòu)建和諧社會(huì)日漸深入人心的情況下，調(diào)解的價(jià)值應(yīng)該得到進(jìn)一步的提升，調(diào)解的領(lǐng)域也應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，糾紛解決機(jī)制的形成，永遠(yuǎn)是一個(gè)實(shí)踐先行的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，應(yīng)鼓勵(lì)各種探索和嘗試，并對(duì)實(shí)踐中積累的行之有效的方法、模式用法律的形式固定下來。另外，處理違法犯罪是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)系統(tǒng)工程，刑事法律、治安法律法規(guī)只能解決其中一部分問題，把刑事法律、治安法律法規(guī)作為萬能處方是不對(duì)的，因?yàn)樾淌路�、治安法律法�?guī)只是社會(huì)處方中特殊的一種，更多的是在它們之外。因此在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)成為時(shí)代主題的背景下，將人民調(diào)解與治安調(diào)解有機(jī)銜接，探索警民聯(lián)調(diào)的新型機(jī)制，具有重要的歷史意義。
三、人民調(diào)解與治安調(diào)解有機(jī)銜接的法律依據(jù)
為了規(guī)避警民聯(lián)調(diào)所帶來的司法風(fēng)險(xiǎn)，警民聯(lián)調(diào)工作必需要在法律規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行。因此，我們必須要利用法律來解決兩種不同性質(zhì)的調(diào)解銜接問題。
人民調(diào)解的法律依據(jù)：《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二十條規(guī)定，人民調(diào)解的受理范圍為發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人及其他社會(huì)組織之間、法人與法人之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛。
治安調(diào)解的法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九條規(guī)定：對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。
從上述兩者法律依據(jù)來看，我們可以看出，兩者內(nèi)容有交叉重疊的地方。如因民間糾紛引起的打架斗毆，肯定涉及了相關(guān)的經(jīng)濟(jì)賠償問題；損毀他人財(cái)物，也同樣涉及了損害賠償?shù)膯栴}。經(jīng)濟(jì)賠償及損害賠償均屬民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的范疇，這是毫無疑問的事實(shí)。也就是說，此類治安案件的當(dāng)事人除了違反治安管理的行為外，還存在民事權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)議。人民調(diào)解只能解決民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，對(duì)于違反治安管理的行為，其無權(quán)進(jìn)行處理（調(diào)解），故要將治安案件全部進(jìn)行人民調(diào)解，顯然不當(dāng)。但《治安管理處罰法》規(guī)定此類案件可以治安調(diào)解處理，治安調(diào)解是通過對(duì)案件中因打架斗毆或者損毀他人財(cái)物而產(chǎn)生民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，從而使被傷害人或者財(cái)物被損害方獲得賠償后放棄追究另一方當(dāng)事人的法律責(zé)任。因此，治安調(diào)解不僅解決了民事權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)議，還解決了違反治安管理的行為人不再受法律追究的問題。既然人民調(diào)解與治安調(diào)解在調(diào)解范圍內(nèi)有部分重合，那么，兩者的銜接問題由此迎刃而解。
四、人民調(diào)解與治安調(diào)解銜接構(gòu)想
既然解決了人民調(diào)解與治安調(diào)解銜接的法律依據(jù)，那么下一步最重要的就是如何操作的問題了。筆者認(rèn)為，發(fā)生了《治安管理處罰法》第九條規(guī)定的治安案件，需要治安調(diào)解處理的，可以先就當(dāng)事人雙方的民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的部分進(jìn)行人民調(diào)解。在此必須特別注意，人民調(diào)解要堅(jiān)持雙方自愿的原則。一旦民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的部分通過人民調(diào)解成功解決，即立刻進(jìn)入治安調(diào)解。既然當(dāng)事人一方通過人民調(diào)解獲得了賠償，其肯定會(huì)放棄追究另一方當(dāng)事人的法律責(zé)任，治安調(diào)解也會(huì)同時(shí)成功。因此，當(dāng)事人雙方在第一階段簽訂的是《人民調(diào)解協(xié)議書》，第二階段簽訂的是《治安調(diào)解協(xié)議書》。就算協(xié)議簽訂后出現(xiàn)一方反悔的情況，公安機(jī)關(guān)仍然可以介入處理，從而有效規(guī)避了公安機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中的司法風(fēng)險(xiǎn)。這種操作方式才是真正意義的“警民聯(lián)調(diào)”。
