[ 孫浩煜 ]——(2006-3-6) / 已閱34037次
行政訴訟的舉證責(zé)任
論文題綱
論文題目：
內(nèi)容提要：
關(guān)鍵詞：
正文：
一、行政訴訟的舉證責(zé)任存在于行政訴訟中，而行政主體、行政相對(duì)人、具體行政行為的存在及其關(guān)聯(lián)是行政訴訟存在的前提。
二、行政訴訟法是中國(guó)三大訴訟法律制度中唯一明確規(guī)定了舉證責(zé)任的法律文件。同時(shí)舉證責(zé)任由被告承擔(dān)也是行政訴訟舉證責(zé)任承擔(dān)的一個(gè)最顯著特征。
三、舉證責(zé)任可以看作是一項(xiàng)義務(wù)，但又不完全等同于義務(wù)。
四、舉證責(zé)任由被告承擔(dān)可以更加有力的貫徹“依法行政”這一治國(guó)方針。在法律上的體現(xiàn)之一是被告應(yīng)當(dāng)提供其作出具體行政行為的事實(shí)根據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)；二是被告應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)提供證據(jù)；三是被告在訴訟過(guò)程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)。
五、被告承擔(dān)舉證責(zé)任后，會(huì)引起人民法院對(duì)被告所舉證據(jù)的二次認(rèn)定和對(duì)被告所依據(jù)法律的二次適用。
六、被告應(yīng)當(dāng)為其作出具體行政行為時(shí)所采用證據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)。有關(guān)這一點(diǎn)行政訴訟法律體系中并沒(méi)有體現(xiàn)，這不失為一種缺陷。
七、在被告不承擔(dān)舉證責(zé)任或者不能完成舉證責(zé)任時(shí)由其承擔(dān)不利后果有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，也有利于使社會(huì)秩序向一個(gè)良性循環(huán)的軌跡發(fā)展。
八、在行政訴訟中原告在一定范圍內(nèi)也要承擔(dān)舉證責(zé)任，但原告所承擔(dān)的舉證責(zé)任是極為有限的，僅僅是初步的。可以說(shuō)原告承擔(dān)的舉證責(zé)任是行政訴訟被告承擔(dān)舉證責(zé)任這一基本規(guī)定的例外情形。
同時(shí)一定條件下原告的舉證責(zé)任還可以減輕。而且原告還可以自愿承擔(dān)本應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)的舉證責(zé)任，并且在舉證不能時(shí)不減輕被告的舉證責(zé)任。這些規(guī)定的現(xiàn)實(shí)意義。
行政賠償訴訟中適用一般的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。
結(jié)束語(yǔ)：
參考資料：
論文題目：行政訴訟的舉證責(zé)任
內(nèi)容提要：行政訴訟是我國(guó)三大訴訟法律之一，是區(qū)別于刑事訴訟、民事訴訟的一部專門的學(xué)科。而在這一學(xué)科中，舉證責(zé)任的承擔(dān)可稱是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的地顯著特征。在行政訴訟中由被告——即行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任。本文結(jié)合司法實(shí)踐及法律規(guī)定對(duì)這一特征的具體體現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了闡述，并在這一特征唯一體現(xiàn)在行政訴訟、其產(chǎn)生原因、其引起人民法院對(duì)證據(jù)的二次認(rèn)定和對(duì)法律的二次適用、規(guī)范性文件不是證據(jù)等方面提出了自己的觀點(diǎn)。
關(guān)鍵詞：行政訴訟 舉證責(zé)任 被告承擔(dān)
正文：
一、行政訴訟的舉證責(zé)任存在于行政訴訟中，而行政主體、行政相對(duì)人、具體行政行為的存在及其關(guān)聯(lián)是行政訴訟存在的前提。
談到行政訴訟中的舉證責(zé)任，就不能不談到行政訴訟，而溯其源，又不能不行政主體、具體行政行為和行政相對(duì)人。
行政主體、行政相對(duì)人與具體行政行為的存在與形成以及三者之間的關(guān)系是產(chǎn)生行政訴訟的準(zhǔn)必要前提。這里之所以稱之為準(zhǔn)必要前提，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中有一種情形是：有些個(gè)人或者單位事實(shí)上并不是某一具體行政行為的行政相對(duì)人，而其假想為已經(jīng)有行政主體實(shí)施了某一具體行政行為并且使自身的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了或者可能存在某種不合法、不恰當(dāng)?shù)淖兓�，為了將這種變化恢復(fù)到原有狀態(tài)或者使之不能發(fā)生（當(dāng)然仍然是假想的），而提起了行政訴訟。這時(shí)，訴訟的結(jié)果必然是駁回起訴。因?yàn)闆](méi)有存在的事實(shí)根據(jù)，作為假想自己是受到具體行政行為影響的行政相對(duì)人的原告來(lái)說(shuō)顯然沒(méi)有訴權(quán)，當(dāng)然要被駁回起訴。在這種情況下，盡管原告因沒(méi)有訴權(quán)而被駁回起訴，但畢竟引起了行政訴訟程序，所以可以將行政主體、行政相對(duì)人、具體行政行為這三者及其存在稱這為行政訴訟的非必要前提。也就是說(shuō)，三者并不是必然同時(shí)、全部、現(xiàn)實(shí)的存在或者互有關(guān)聯(lián)。
另一種情形是行政主體針對(duì)某一特定的行政相對(duì)人作出了一項(xiàng)具體行政行為；或者行政主體針對(duì)某一特定的物（權(quán)利）或行為實(shí)施了一項(xiàng)具體行政行為，而這一特定物（權(quán)利）或行為之上原本就設(shè)定有某一或者某些主體的權(quán)利義務(wù)。此時(shí)，行政主體的這一具體行政行為必然會(huì)涉及到這一特定行政相對(duì)人或者這一特定物（權(quán)利）或行為的權(quán)利義務(wù)主體——在這里也形成行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為給自己帶來(lái)了不利后果并且認(rèn)為這一不利后果不應(yīng)當(dāng)由自己承受，或者認(rèn)為具體行政行為有違法之處時(shí)，就可能產(chǎn)生行政訴訟。在這種情況下，行政主體、行政相對(duì)人、具體行政行為這三者及其存在與相互關(guān)聯(lián)就可以稱這為行政訴訟的必要前提。當(dāng)然還有一種情形就是行政不作為，而行政不作為實(shí)質(zhì)上是具體行政行為存在的一種反向狀態(tài)，其本身也是存在的具體行政行為，因此是等同于行政訴訟必要前提下的具體行政行為的。
行政訴訟是基于有了行政主體和行政相對(duì)人兩方，這兩方又基于對(duì)行政主體作出的涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為的認(rèn)識(shí)存在差異而產(chǎn)生了爭(zhēng)議，當(dāng)爭(zhēng)議無(wú)法在行政主體內(nèi)部消除時(shí)，就產(chǎn)生了行政訴訟。
需要說(shuō)明的上，行政主體是依法行使國(guó)家職權(quán)的有權(quán)一方，一般情況下，在作出行政行為時(shí)是單方的、獨(dú)斷的和權(quán)威的。雖然理論上法律規(guī)定有聽(tīng)證程序、監(jiān)督程序等一系列制約行政主體行使行政權(quán)力的機(jī)制，但在現(xiàn)實(shí)中，行政行為的最終作出仍然是單方的。所以行政主體從內(nèi)部消除自己?jiǎn)畏阶鞒龅木唧w行政行為是可行的。同時(shí)這一點(diǎn)也有法律依據(jù)予以支持。這包括行政主體自己主動(dòng)撤銷、復(fù)議時(shí)撤銷以及在行政訴訟過(guò)程中主動(dòng)撤銷具體行政行為等情況。只有行政主體不能在內(nèi)部消除有爭(zhēng)議的具體行政行為時(shí)，才可能需要進(jìn)入行政訴訟程序。在這里，行政訴訟的原告恒定是作為行政相對(duì)人的公民、法人和其他組織，被告恒定是作出具體行政行為的行政主體即行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。因此，本文下面的論述將主要以原告、被告來(lái)作為行政相對(duì)人和行政主體的稱謂。
二、行政訴訟法是中國(guó)三大訴訟法律制度中唯一明確規(guī)定了舉證責(zé)任的法律文件。同時(shí)舉證責(zé)任由被告承擔(dān)也是行政訴訟舉證責(zé)任承擔(dān)的一個(gè)最顯著特征。
一般情況下，在訴訟中是實(shí)行“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的，這也是訴訟法律制度的一個(gè)最基本原則和最普遍特征。但在一定條件下，舉證責(zé)任會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即不再適用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”這一基本原則。這些情形也可見(jiàn)之于訴訟法律制度中。如民事訴訟法律體系中特殊侵權(quán)責(zé)任舉證責(zé)任就是倒置的。筆者認(rèn)為這些特殊規(guī)定主要體現(xiàn)了一個(gè)“最有利于實(shí)現(xiàn)客觀事實(shí)再現(xiàn)”（或者叫“最有利于成立法律事實(shí)”）的原則。尤其在司法實(shí)踐中，從節(jié)約訴訟成本、節(jié)省司法資源的角度考慮，在確認(rèn)由主張某一事實(shí)的另一方當(dāng)事人提供證據(jù)更有利于查明案情、更有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)訴訟這一目的時(shí)，完全可以由另一方當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。
無(wú)論是民事訴訟法還是刑事訴訟法，都沒(méi)有提出“舉證責(zé)任”這一概念，更談不上具體規(guī)定。而行政訴訟法是三大訴訟法律制度中唯一明確規(guī)定了舉證責(zé)任的法律文件。舉證責(zé)任是行政訴訟特有的證據(jù)制度，同時(shí)舉證責(zé)任由被告承擔(dān)也是行政訴訟舉證責(zé)任承擔(dān)的一個(gè)最顯著特征。進(jìn)行這樣的規(guī)定顯然是基于行政主體應(yīng)當(dāng)“依法行政”或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)依法履行法律賦予的國(guó)家職權(quán)，不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)違法行政的原理。被告必須提供確定充分的證據(jù)證明其作出的具體行政行為是合法的和恰當(dāng)?shù)�，否則可能因?yàn)闆](méi)有事實(shí)根據(jù)或者沒(méi)有法律依據(jù)而承擔(dān)敗訴責(zé)任——也就是因?yàn)槌袚?dān)舉證責(zé)任時(shí)的舉證不能而導(dǎo)致的不利后果。
三、舉證責(zé)任可以看作是一項(xiàng)義務(wù)，但又不完全等同于義務(wù)。
從某些方面來(lái)說(shuō)，舉證責(zé)任不具備義務(wù)的強(qiáng)制性特點(diǎn)；但從另一方面來(lái)看，其又可能承擔(dān)比為履行義務(wù)更為不利的后果。在一般情況下，義務(wù)是由法定或者約定（其實(shí)最終還是法定）的當(dāng)事人必須履行的行為或者不行為，是否履行義務(wù)有時(shí)并不能由當(dāng)事人選擇決定。而是否承擔(dān)舉證責(zé)任，或者說(shuō)是否提供證據(jù)當(dāng)事人是可以進(jìn)行選擇的，只不過(guò)不承擔(dān)舉證責(zé)任可能會(huì)承擔(dān)不利后果。但在某些情況下也可能還會(huì)產(chǎn)生不利后果，比如說(shuō)雖然當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議事實(shí)沒(méi)有證據(jù)證明，但另一方當(dāng)事人后來(lái)認(rèn)可的情形。當(dāng)然，這些只是從狹義上理解。從廣義上說(shuō)，舉證責(zé)任仍然是一項(xiàng)義務(wù)，在訴訟中則是一項(xiàng)訴訟義務(wù)。如果當(dāng)事人要實(shí)現(xiàn)其主張，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證的義務(wù)，否則就會(huì)因沒(méi)有履行舉證的義務(wù)而承擔(dān)不利后果。在諸多的訴訟義務(wù)中，當(dāng)事人不履行其他義務(wù)不一定就會(huì)導(dǎo)致敗訴，而不履行舉證義務(wù)最有可能導(dǎo)致義務(wù)因舉證不能而敗訴。
四、舉證責(zé)任由被告承擔(dān)可以更加有力的貫徹“依法行政”這一治國(guó)方針。在法律上體現(xiàn)之一是被告應(yīng)當(dāng)提供其作出具體行政行為的事實(shí)根據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)；二是被告應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)提供證據(jù)；三是被告在訴訟過(guò)程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)。
在“依法行政”這一原則指導(dǎo)下，要求行政主體作出具體行政行為時(shí)必須有確定的事實(shí)根據(jù)和充足的法律依據(jù)。如此，才能體現(xiàn)有權(quán)機(jī)關(guān)行使國(guó)家職權(quán)時(shí)沒(méi)有偏離法律、法規(guī)的規(guī)定，沒(méi)有超越或者濫用職權(quán)，從而體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)服務(wù)于民以及管理也是為了服務(wù)于民的工作宗旨。因此，在行政訴訟中明確規(guī)定了舉證責(zé)任由被告承擔(dān)。首先，被告應(yīng)當(dāng)舉證證明其作出的具體行政行為有事實(shí)根據(jù)。被告在作出具體行政行為時(shí)所指向的某一特定的物（權(quán)利）或者行為必須是現(xiàn)實(shí)存在的。為了體現(xiàn)這一存在，被告必須依法收集、保全能夠證明這一現(xiàn)實(shí)存在的所有證據(jù)，包括書證、物證、證人證言、當(dāng)事人陳述、對(duì)專門性問(wèn)題的鑒定結(jié)論、當(dāng)場(chǎng)處理的現(xiàn)場(chǎng)筆錄等。同時(shí)被告在取得這些證據(jù)時(shí)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，而不能任意取得，否則也可能因取證程序不合法而導(dǎo)致證據(jù)無(wú)效。
針對(duì)某一特定的現(xiàn)實(shí)存在的物（權(quán)利）或者行為，或者針對(duì)行政相對(duì)人的請(qǐng)求，行政主體是否應(yīng)當(dāng)履行某項(xiàng)職責(zé)可能產(chǎn)生爭(zhēng)議。行政相對(duì)人可能會(huì)以行政主體不作為為由提起行政訴訟。此時(shí)，被告有義務(wù)就其不作為向法庭提供其行為有事實(shí)根據(jù)的證據(jù)：比如當(dāng)事人不具備法定的需要保護(hù)的特定利益的證據(jù)、當(dāng)事人不符合取得法定的許可證、執(zhí)照及撫恤金條件的證據(jù)等。這類證據(jù)通常也是被告特有的證據(jù)，原告通常無(wú)力取得或者由被告提供更適于經(jīng)濟(jì)訴訟的原則。
事實(shí)根據(jù)是具體行政行為賴以存在的基礎(chǔ)，被告是否有證據(jù)證明其作出的具體行政行為有事實(shí)根據(jù)，是認(rèn)定具體行政行為是否合法的前提。當(dāng)然，被告作出的具體行政行為是否有法律依據(jù)也同等重要。
被告在行使行政職權(quán)時(shí)，必須嚴(yán)格在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行。法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件沒(méi)有授予其某項(xiàng)職權(quán)的，被告就不能行使。廣義的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)包括法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。但筆者認(rèn)為在行政訴訟中的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)從狹義，即只包括規(guī)章及其他規(guī)范性文件。因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、法規(guī)。在現(xiàn)實(shí)中，法律、法規(guī)有一整套公示、公告制度，是為廣大民眾所知曉或者應(yīng)當(dāng)知曉的，當(dāng)然人民法院對(duì)此更加了解，不需要被告提供。而規(guī)章雖然也應(yīng)當(dāng)列入社會(huì)公知領(lǐng)域?yàn)閺V大民眾知曉，但實(shí)踐中我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的行政規(guī)章公示、公告制度，現(xiàn)實(shí)中人民法院都很難掌握各部門的行政規(guī)章，更還要說(shuō)行政相對(duì)人。因此需要分管各個(gè)領(lǐng)域的行政主體，即行政訴訟的被告予以提供，以供法院參照適用。至于其他規(guī)范性文件則更是如此。
這里還需要闡明一個(gè)觀點(diǎn)，被提供的規(guī)范性文件不能算是證據(jù)。我國(guó)三大訴訟法規(guī)定的證據(jù)類型里均沒(méi)有規(guī)范性文件這一類。筆者認(rèn)為行政訴訟法將其與被告應(yīng)當(dāng)提供的證明事實(shí)的證據(jù)列在一起是基于立法技術(shù)上使法律條文產(chǎn)生某種程度的連貫性考慮，而不是有些學(xué)者認(rèn)為的要將規(guī)范性文件“作為證據(jù)來(lái)規(guī)范”。
第二、行政訴訟法規(guī)定被告應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)向法院提交證據(jù)材料，也是為了實(shí)現(xiàn)“以法治國(guó)”、“依法行政”這一大的目標(biāo)。這要求被告不僅僅要承擔(dān)舉證責(zé)任，而且因其收集證據(jù)的在先性，要求其應(yīng)當(dāng)在較短時(shí)間內(nèi)承擔(dān)舉證責(zé)任。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十三條的規(guī)定：被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日以內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提交答辯狀。司法解釋的有關(guān)部分細(xì)化為提交的有關(guān)材料包括所有的證據(jù)和規(guī)范性文件。這些規(guī)定的目的顯然仍是從規(guī)范被告行為的角度考慮的。被告作為行政主體，手握國(guó)家行政職能的權(quán)力，在作出具體行政行為之前就應(yīng)當(dāng)已經(jīng)具備所有的證據(jù)材料和規(guī)范性文件。十日的時(shí)間已經(jīng)足以使被告從容地整理這些材料。如果時(shí)間留的過(guò)長(zhǎng)，可能會(huì)使行政主體事后補(bǔ)證更有可能，不利于從多個(gè)角度對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督和制約。同時(shí)也與經(jīng)濟(jì)訴訟的原則有悖。因此，規(guī)定行政主體在作為行政訴訟的被告時(shí)在合理時(shí)間內(nèi)提供證據(jù)材料是必要的和適當(dāng)?shù)摹?br>
第三、行政訴訟法規(guī)定被告在訴訟過(guò)程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)也是必要的。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十三條的規(guī)定，在訴訟過(guò)程中，被告（及其代理人）不得自行向原告和證人收集證據(jù)。根據(jù)有關(guān)行政法律法規(guī)，被告在作出具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)有確定的事實(shí)根據(jù)及明確的法律依據(jù)，否則具體行政行為就失去了基礎(chǔ)。而確定的事實(shí)根據(jù)必須事前就已經(jīng)有充分的證據(jù)能夠證實(shí)，如果被告在訴訟進(jìn)程中才開(kāi)始收集證據(jù)，說(shuō)明其作出具體行政行為時(shí)的事實(shí)根據(jù)尚處于一種不確定的模糊狀態(tài)，其作出的具體行政行為的合法性就值得懷疑。如果允許被告在訴訟過(guò)程中收集證據(jù)，顯然不利于對(duì)被告在訴訟過(guò)程中收集證據(jù)，顯然不利于對(duì)行政主體的行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，不利于“以法治國(guó)”、“依法行政”等一系列政治、法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
五、被告承擔(dān)舉證責(zé)任后，會(huì)引起人民法院對(duì)被告所舉證據(jù)的二次認(rèn)定和對(duì)被告所依據(jù)法律的二次適用。
被告在作出具體行政行為前，必然要就事實(shí)收集證據(jù)。當(dāng)證據(jù)有了相當(dāng)?shù)臄?shù)量時(shí)，被告就會(huì)對(duì)其中能夠證明事實(shí)的進(jìn)行采用，這樣就產(chǎn)生了對(duì)證據(jù)的認(rèn)定，這一認(rèn)定是被告作出具體行政行為時(shí)的認(rèn)定，相對(duì)于人民法院在行政訴訟中的認(rèn)定是在先的，所以可以稱之為第一次認(rèn)定。然而就同樣的證據(jù)，被告認(rèn)為能夠作為作出具體行政行為所依賴事實(shí)的證據(jù)，人民法院卻不一定與被告作出同樣的認(rèn)定，所以就產(chǎn)生了人民法院對(duì)經(jīng)過(guò)被告認(rèn)定的證據(jù)進(jìn)行二次認(rèn)定的音量。筆者將這種就同一形式、內(nèi)容和相同數(shù)量的證據(jù)，在經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定后又由人民法院重新審查認(rèn)定的活動(dòng)叫做證據(jù)的二次認(rèn)定。人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)被告所提供證據(jù)的真實(shí)性、全面性、系統(tǒng)性、邏輯性進(jìn)行充分地審查，如果發(fā)現(xiàn)被告提供的證據(jù)中有不真實(shí)的，當(dāng)然不能進(jìn)行認(rèn)定。同時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)被告提供的證據(jù)不全面，不能形成一個(gè)完整的證據(jù)鎖鏈，或者不能完整清晰的證明案件事實(shí)，也一樣不能進(jìn)行認(rèn)定。還有，即使被告所提供的證據(jù)真實(shí)客觀，能夠完整清晰的證明案件事實(shí)，但是該證據(jù)不是以法定程序取得，也是不能進(jìn)行認(rèn)定的。這樣，通過(guò)對(duì)被告提供證據(jù)的二次認(rèn)定，嚴(yán)格規(guī)范了被告在行使職權(quán)時(shí)的行為，實(shí)現(xiàn)了行政訴訟法立法的目的。
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