[ 劉善書 ]——(2000-10-1) / 已閱8390次
論交通事故責(zé)任認(rèn)定的行政可訴性
劉善書
一
在我國，法院每年受理的全部案件中，因交通事故引起的人身傷害和財產(chǎn)損害賠償案件占有相當(dāng)大的比例，而交通事故責(zé)任認(rèn)定則在這類案件中起著至關(guān)重要的證據(jù)作用。所謂交通事故責(zé)任認(rèn)定，是指公安機(jī)關(guān)依據(jù)國務(wù)院《道路交通事故處理辦法》，在查明交通事故原因后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系以及違章行為在交通事故中的作用，確認(rèn)當(dāng)事人責(zé)任大小的單方行為。
長期以來，對公安機(jī)關(guān)作出的交通事故責(zé)任認(rèn)定是否可以納入行政訴訟案件的受案范圍，在法學(xué)界一直存在著廣泛的爭議。司法實踐中交通事故責(zé)任認(rèn)定則被作為一種不可訴行政行為來處理的，這種做法在法律規(guī)范方面的依據(jù)是1992年12月1日公安部和最高人民法院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理交通事故案件有關(guān)問題的通知》(即法發(fā)(1992)39號文)，該通知第四條規(guī)定：“當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理。當(dāng)事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或者就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實作為定案的依據(jù)�！�
隨著司法實踐的深入和2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，即法釋(2000)8號文的出臺，交通事故責(zé)任認(rèn)定不可訴性越來越受到權(quán)益保護(hù)公平原則和法制統(tǒng)一原則的詰責(zé)。第一，交通事故責(zé)任認(rèn)定不具有行政可訴性，容易造成當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的不平等。在交通事故案件中，對于遭受重大損失且被認(rèn)定為負(fù)次要責(zé)任的一方當(dāng)事人，如果在公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解不成或者在另一方當(dāng)事人拒不履行行政調(diào)解協(xié)議時，則可以向人民法院提起民事訴訟，要求判令對方當(dāng)事人承擔(dān)民事賠償責(zé)任，從而使自己的合法權(quán)益得以實現(xiàn)。但對于損失較小且被認(rèn)定為負(fù)主要責(zé)任的一方當(dāng)事人來說，如果對行政機(jī)關(guān)責(zé)任認(rèn)定不服，既不能向人民法院提起民事訴訟(因為找不到適格的民事被告)，按照(1992)39號文又無法提起行政訴訟，從而告狀無門；即使其能夠在作為被告的民事訴訟中可以對交通事故責(zé)任認(rèn)定提出異議，由于其自身身份的限制，推翻行政機(jī)關(guān)的行政行為無異于螞蟻搬山，客觀上造成雙方當(dāng)事人權(quán)益司法保護(hù)的不平等。第二，交通事故責(zé)任認(rèn)定不具有行政可訴性，容易造成對公安機(jī)關(guān)司法監(jiān)督不力，產(chǎn)生特權(quán)。按照行政訴訟法規(guī)定，對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，是行政審判的職能，通過民事審判來審查具體行政行為是否合法，不僅影響人民法院充分地行使審判職權(quán)，而且也不利于保證公安機(jī)關(guān)依法行政。在民事訴訟中如果不予認(rèn)定交通事故責(zé)任認(rèn)定書，就會削弱公安機(jī)關(guān)行政裁決的權(quán)威性，使交通事故責(zé)任認(rèn)定變得可有可無，無足輕重；如果不加審查予以采信，則會使公安機(jī)關(guān)對交通事故責(zé)任認(rèn)定變成一種特權(quán)，失去司法監(jiān)督，增加隨意性，縱容違法行政。第三，交通事故責(zé)任認(rèn)定不具有行政可訴性，與現(xiàn)行法律和司法解釋相悖�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》雖然沒有明確列舉出交通事故責(zé)任認(rèn)定為可訴的具體行政行為，但在第11條(8)項概括式規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”可以向人民法院提起行政訴訟。交通事故責(zé)任認(rèn)定表面上看只是公安機(jī)關(guān)對事故的形式處理，其實質(zhì)卻直接涉及當(dāng)事人因此而應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任，即財產(chǎn)權(quán)利。最高人民法院法釋(2000)8號文進(jìn)一步寬泛地規(guī)定行政訴訟的受案范圍：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。公安機(jī)關(guān)交通事故責(zé)任認(rèn)定顯然包含在這一類行政行為中。
我們再從有關(guān)法律的排斥性條款看，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院(2000)8號文規(guī)定，下列行為不屬行政訴訟的受案范圍：一是行政訴訟法第12條規(guī)定的行為，即國家行為，制定行政法規(guī)規(guī)章和發(fā)布具有普遍約束力的決定命令的行為，行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲任免行為，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)作出最終裁決的行為；二是公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；三是調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；四是不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；五是駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；六是對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。交通事故責(zé)任認(rèn)定與上述不可訴行政行為相對照，除與“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行為”相近外，沒有其他相對應(yīng)的條款。而這里的“法律”是廣義的法律規(guī)范，還是狹義的最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，是否包括司法解釋呢?對此，法釋(2000)8號文第5條進(jìn)一步說明：“行政訴訟法第十二條第四項規(guī)定的‘法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為’中的‘法律’，是指全國人民代表大會常務(wù)委員會制定通過的規(guī)范性文件”。目前在我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律中，沒有任何一條規(guī)定交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)的最終裁決行為。最高人民法院、公安部聯(lián)合下發(fā)的法發(fā)(1992)39號文顯然不屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，公安機(jī)關(guān)對交通事故作出的責(zé)任認(rèn)定自然也不屬于行政機(jī)關(guān)的最終裁決行為。如果依據(jù)此文拒不受理對交通事故責(zé)任認(rèn)定提起的行政訴訟，將會造成法律規(guī)范沖突。
二
交通事故責(zé)任認(rèn)定是否具有可訴性，應(yīng)當(dāng)從三個方面考慮：第一，交通事故責(zé)任認(rèn)定是否屬于行政行為；第二，交通事故責(zé)任認(rèn)定與其他一般的技術(shù)性鑒定有何不同；第三，交通事故責(zé)任認(rèn)定是否屬于公安機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為，或者說是否屬于《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院法釋(2000)8號文規(guī)定的受案范圍。
首先，交通事故責(zé)任認(rèn)定是一種具體行政行為。具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。交通事故責(zé)任認(rèn)定完全符合具體行政行為的基本特征：第一，交通事故責(zé)任認(rèn)定實施的主體是公安機(jī)關(guān)；第二，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)根據(jù)國務(wù)院《道路交通事故處理辦法》的授權(quán)而實施的一種職權(quán)行為；第三，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)針對特定的交通事故而單方面作出的具有法律效力的行為，它代表著國家行政機(jī)關(guān)獨立的管理意志，不以行政管理相對人的意志為轉(zhuǎn)移。當(dāng)事人是否提出處理申請或者在處理活動中是否同意，都不影響公安機(jī)關(guān)對交通事故作出責(zé)任認(rèn)定。這就決定了交通事故責(zé)任認(rèn)定既不同于行政調(diào)解，也不同于法律規(guī)定的行政仲裁行為；第四，交通事故責(zé)任認(rèn)定一經(jīng)作出，即對特定的平等的民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實質(zhì)性影響。因此，我們完全有理由說，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律授權(quán)，在具體的交通事故處理活動中，針對特定的當(dāng)事人之間的責(zé)任大小進(jìn)行裁決的具體行政行為。
其次，交通事故責(zé)任認(rèn)定不同于其他的一般技術(shù)性鑒定。有人認(rèn)為，交通事故責(zé)任認(rèn)定與一般技術(shù)性鑒定(如法醫(yī)鑒定)是一樣的，一般技術(shù)性鑒定不可訴，同樣交通事故責(zé)任認(rèn)定也不能訴。其實，只要稍一比較就不難發(fā)現(xiàn)，二者是完全不同的。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的行為，其主體是特定的國家行政機(jī)關(guān)；而一般技術(shù)性鑒定不一定是行政主體的職權(quán)行為，其主體是不特定的，它可能是國家行政機(jī)關(guān)，也可能是司法機(jī)關(guān)或者其他事業(yè)性單位。第二，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)的單方行為，體現(xiàn)的是行政意志；而一般技術(shù)性鑒定則由當(dāng)事人提出申請，鑒定人一般不主動行使，是雙方行為。第三，交通事故責(zé)任認(rèn)定在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部只經(jīng)過最初作出認(rèn)定和行政復(fù)議程序；而一般技術(shù)性鑒定則可以在多部門對同一事項進(jìn)行多次鑒定。第四，交通事故責(zé)任認(rèn)定是針對特定的當(dāng)事人作出的，涉及到平等主體間的權(quán)利義務(wù)；而一般技術(shù)性鑒定并不必然涉及雙方當(dāng)事人的利益，不對當(dāng)事人間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行責(zé)任劃分。如對某人進(jìn)行評殘，只要有該人提出申請即可，其目的可能是其自殘需要領(lǐng)救濟(jì)金，也可能是因他人致殘需要索賠。如系后者，當(dāng)對方當(dāng)事人提出異議時，可能要在多個部門進(jìn)行多次鑒定，且任何一次鑒定都不是行政行為，其內(nèi)容亦不涉及當(dāng)事人間的責(zé)任大小以及因此而引起的權(quán)利義務(wù)。第五，在訴訟中二者的證據(jù)作用也是不同的，交通事故責(zé)任認(rèn)定沒有可替代性，如其不能作為證據(jù)使用，人民法院或者當(dāng)事人都不可能再找其他公安機(jī)關(guān)重新進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，即對同一事故不可能有兩份以上的責(zé)任認(rèn)定書；而一般性技術(shù)鑒定在同一訴訟中有可能存在多份，且當(dāng)事人或者人民法院可以根據(jù)案情需要通過其他途徑進(jìn)行重新鑒定。
最后，交通事故責(zé)任認(rèn)定具有可訴性，是一種可訴的具體行政行為。如前所述，交通事故責(zé)任認(rèn)定不是最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律中由公安機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為，不屬于行政訴訟法規(guī)定的不可訴行政行為，公安機(jī)關(guān)也無權(quán)自身立法或者通過與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合下文擅自決定哪種行政行為可以不接受司法監(jiān)督，最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律以外的任何“最終裁決”都是行政系統(tǒng)內(nèi)的最終裁決，并不能因此而剝奪當(dāng)事人提起行政訴訟的權(quán)利。應(yīng)該說，除了最高人民法院(2000)8號文件規(guī)定的不可訴行政行為以外，所有的行政行為都屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。由此可見，當(dāng)事人對交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的可以向人民法院起訴，人民法院也應(yīng)當(dāng)予以受理。
綜合以上情況分析，盡快明令取消法發(fā)(1992)39號文，將交通事故責(zé)任認(rèn)定納入行政訴訟受案范圍，已成為有關(guān)部門的當(dāng)務(wù)之急。這樣做不僅有利于社會主義法律制度的統(tǒng)一，維護(hù)法制權(quán)威與尊嚴(yán)，推動社會主義法治建設(shè)進(jìn)程，而且有利于理順人民法院內(nèi)部民事審判和行政審判的關(guān)系，提高審判效率，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)交通事故責(zé)任認(rèn)定的司法監(jiān)督，保證其嚴(yán)格依法行政，同時也有利于公平地維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。
(作者單位：山東省濟(jì)寧市中級人民法院)
