[ 王利明 ]——(2000-10-1) / 已閱17784次
WTO與司法改革
王利明
討論司法改革，首先要搞清楚我們司法改革的目標(biāo)是什么，我們要朝著哪個目標(biāo)進(jìn)行司法改革。近年來，各地法院司法改革確實邁出了可喜的步伐，而且卓有成效。但是，每一個地方的做法并不一樣，有的做法是好的，有的做法是否符合我們改革的目標(biāo)還值得探討和研究。如：有關(guān)院長接待制，是否符合司法獨立性，還有待進(jìn)一步的思考。
我個人認(rèn)為，司法改革應(yīng)從以下幾方面考慮：
第一，司法改革的目標(biāo)是進(jìn)一步增強司法的獨立性。這個司法的獨立，是從體制上考慮的，有人認(rèn)為這是整個體制完善的關(guān)鍵，我同意這種看法。同時我想強調(diào)，司法獨立不僅是體制完善的問題，而且是一種公正的程序，它是正當(dāng)程序的表現(xiàn)。就是說：當(dāng)事人打官司好比是一場競技比賽，法官實際上是裁判，(從民事上講)當(dāng)事人好比是比賽的雙方，法官作為裁判，假如在吹哨時不是獨立的，受多種因素影響等等，那么這樣的法官來吹哨可能就是黑哨，不是公正的裁判。因此，裁判的公正、獨立才是整個比賽獲得公正的前提，應(yīng)當(dāng)從這個意義上考慮司法獨立。沒有公正的程序就沒有司法獨立，從程序的意義上來理解它，它的價值是無法估計的。很多同志都提出，我們的傳統(tǒng)是重實體輕程序，這對我們觀念的影響是不是根深蒂固的?在程序的公正方面，我們?nèi)狈@種觀念，這可能是東方法律與西方法律的一個比較大的區(qū)別。在審判實踐中，重實體輕程序這種現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，所以我們現(xiàn)在如果特別強調(diào)程序的公正，當(dāng)然首先要強調(diào)司法的獨立。
在當(dāng)前，中國強調(diào)司法獨立，要處理好各方面的關(guān)系，首先，要處理好與立法機關(guān)的關(guān)系。我們通常講司法機關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，它的含義如何理解?有人把它理解成上下級隸屬關(guān)系，這種理解是不對的。向人大負(fù)責(zé)的本質(zhì)含義是，就嚴(yán)格執(zhí)法、公正裁判這一點上，司法機關(guān)履行了職責(zé)，就是最好的對人大負(fù)責(zé)。這里講的對人大負(fù)責(zé)，就是對人民負(fù)責(zé)、對法律負(fù)責(zé)，決不是行政上下級隸屬關(guān)系的負(fù)責(zé)。人大的監(jiān)督，我認(rèn)為是事后的、間接的、抽象的、一般的監(jiān)督，同時這種監(jiān)督是集體性的。這里特別涉及到人大是否對個案實行監(jiān)督的問題，這曾在全國人大引起了激烈的討論，我個人是不太同意這種提法。首先，它無法確定個案監(jiān)督的范圍。如重大案件的標(biāo)準(zhǔn)很難界定。其次，從民事角度上，我們強調(diào)個案監(jiān)督表面上看是加強了人大的權(quán)威，但實際上，使人大從最高的監(jiān)督機關(guān)成為處理個案的具體機構(gòu)，這可能就降低了人大的地位。而且從民事方面來說，人大陷入到具體的民事案件后，將會陷入到無止無休的雙方當(dāng)事人的利益糾纏之中，如果支持一方當(dāng)事人，那么另一方當(dāng)事人就會無止無休的找你，甚至上訪，這樣就會極大地?fù)p害人大的權(quán)威。特別是如果人大作出一個錯誤的決定，就會涉及到國家賠償問題，這樣就會使人大處于一種很難堪的境地。同時，個案監(jiān)督會有損司法的獨立性，因為如果最后由人大來決定個案的裁判，在某種意義上講是代行司法權(quán)力，這的確同我國憲法的權(quán)力分工原則不相適應(yīng)，而且在一定程度上代替司法機構(gòu)行使職權(quán)，這恐怕對加強司法獨立不會有更大的好處。特別從程序正義、程序公正的角度講，假如我們允許人大對個案監(jiān)督，那么對這個程序如何設(shè)計，將會遇到很大麻煩。如果從程序正義的角度講，在沒有一套公正的程序保障的條件下，是不是能夠獲得真正的正義，我覺得這還是值得研究的。如當(dāng)事人如果對人大的決定不服，如何給當(dāng)事人以救濟，并且以什么程序給予救濟，怎么去上訴等，它都沒有一套公正的程序，在沒有公正程序保障的情況下很難達(dá)到預(yù)期的正義的效果。總體上，我認(rèn)為司法公正問題，最終要靠司法機構(gòu)內(nèi)部制度的完善和整體上提高法官素質(zhì)來解決。當(dāng)然，外部監(jiān)督不是不重要，也很重要。
其次，要處理好司法與行政的關(guān)系。按照WTO的要求，要強化司法的獨立性，但這并不意味著行政機關(guān)不能調(diào)處任何糾紛，關(guān)鍵是行政機關(guān)有沒有最終解決糾紛的權(quán)力。讓誰最終解決糾紛，這是關(guān)鍵。行政和司法的界限必須明確，只能由法院擁有解決糾紛的最終權(quán)力，如果這個問題不能明確，行政機關(guān)擁有最終解決權(quán)，這就不符合WTO的要求，同樣也很難說是符合法律的要求。從實踐來看，在這方面確實還有許多的問題值得探討，如有的地方規(guī)定，企業(yè)在撤銷以后，由行政機關(guān)組織清算小組清算，這個規(guī)定是不是合法值得討論。但是我們必須明確，行政機關(guān)無權(quán)這樣做，而且這樣做會使行政機關(guān)陷入到將來的民事爭議程序中去，表面上看是擴大了行政機關(guān)的權(quán)力，實際上會造成無止無休的麻煩。這里的關(guān)鍵原因是，它們不是最終解決糾紛的機構(gòu)。這樣的問題最終只能由法院決定，清算小組應(yīng)該由法院決定，怎么能由行政機關(guān)來決定呢?現(xiàn)在就出現(xiàn)了不少行政機關(guān)被起訴的情況，這就是沒有劃清行政和司法的界限。分清這個界限，從實踐來看，要正確區(qū)分行政職能和司法職能的界限。司法不能受制于政府配合行政中心任務(wù)的目標(biāo)，如基層人民法庭有的成了地方政府的具體執(zhí)行機構(gòu)，配合政府從事計劃生育、收糧征稅等工作，有損于司法機關(guān)的形象，還有一些地方司法機關(guān)和企業(yè)搞共建，這也可能影響司法公正。以上兩點是從外部獨立來說的。
從內(nèi)部獨立來說，我們首先要討論的是，司法獨立，是不是僅僅指法院的獨立?法官的獨立是不是包含在司法獨立特有的范疇里。法官個人在行使司法審判權(quán)時，是否處處都要征求領(lǐng)導(dǎo)的意見，這確實是一個值得討論的問題。確實我們承認(rèn)目前我們法官的整體素質(zhì)不高，但是從長遠(yuǎn)的角度看，司法獨立不僅僅是法院的獨立，而且還應(yīng)體現(xiàn)為法官的獨立，即法官行使審判權(quán)的獨立。在獨立行使審判權(quán)這一點上，法官都應(yīng)當(dāng)是平等的。但是，在很長一段時間以來，在司法領(lǐng)域行政權(quán)和司法權(quán)不分的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，應(yīng)該講在一定程度上行政權(quán)代替司法權(quán)，這兩個問題的界限也沒有劃分得特別明確。我們當(dāng)前的司法改革，首先涉及的是審判委員會的功能問題，這一問題一時間引起很強的爭論。我個人認(rèn)為審判委員會對于保障裁判的公正、審判的質(zhì)量，在歷史上確實發(fā)揮過重大的作用。但是，法官隊伍的整體素質(zhì)有所提高，當(dāng)前按照司法現(xiàn)代化的要求，審判委員會的功能恐怕需要重新探討和認(rèn)識。我覺得從程序公正的角度上講還是存在一些缺陷的，因為按照程序公正要求，應(yīng)當(dāng)有回避制度，但是在審判委員會存在的情況下，當(dāng)事人很難做到申請誰回避；按照公正的程序，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有當(dāng)面陳述的權(quán)利，但是在審判委員會存在的情況下，當(dāng)事人很難實現(xiàn)這種權(quán)利；按照公正的程序，審判應(yīng)當(dāng)公開，公開是最重要的公正程序，但在審判委員會存在的情況下，這些都很難做到。特別是，我們考慮到，過多地由審判委員會討論案件，使法官產(chǎn)生辦好辦壞與自己無太大利害關(guān)系的心理，對公正裁判案件缺乏強大的責(zé)任心，這樣就造成即使這個案子出現(xiàn)問題，也是由集體負(fù)責(zé)，集體負(fù)責(zé)實際上就是無人負(fù)責(zé)。我覺得很長一段時間以來實行的“錯案追究制”，在實際中效果很小，與這一點恐怕也有關(guān)系。集體負(fù)責(zé)實質(zhì)上是無人負(fù)責(zé)，因為你不知道應(yīng)該對誰追究責(zé)任，長此以往，是不利于我們法官隊伍整體素質(zhì)提高的。這是一個連環(huán)套，越加強審判委員會的職能越不利于提高法官的素質(zhì)，法官素質(zhì)不高又要更加強調(diào)審委會的職能。我認(rèn)為倒不如實行法官獨立責(zé)任制，真正的由法官獨立行使職能，獨立行使審判權(quán)，由法官對自己的裁判負(fù)責(zé)，這樣才能形成巨大的壓力，來促使他不斷地上進(jìn)，從而保證法官獨立后的裁判公正。所以，我認(rèn)為我們改革不應(yīng)強化審判委員會的職能，而是盡量弱化它的職能，充分強化法官獨立審判責(zé)任制。
第二，司法改革應(yīng)當(dāng)強調(diào)司法的權(quán)威性。對于這一點，在實踐中，認(rèn)識很不夠，不僅是群眾，有些領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至是中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識也很不夠。其實我們講法治，最終要明確司法的權(quán)威代表著法治的權(quán)威；司法沒有權(quán)威，法治就談不上權(quán)威。如果我們要將依法治國，建設(shè)社會主義法治國家作為治國的基本要求，就必然而且必須要提高法院的地位，使司法成為解決法律爭端最權(quán)威、最具有約束力的方式。而政府行為和私人行為對法律的依賴，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為對法院的依賴，法院應(yīng)當(dāng)不僅是獨立裁判的機構(gòu)，而且是督促機構(gòu)和個人嚴(yán)格守法的機構(gòu)。司法什么時候有權(quán)威了，我們國家的法治什么時候才真正有希望了。所以強化司法的權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)作為我們改革的一個重要目標(biāo)。那么這里有幾點需要討論。
第一，對法院生效的判決必須執(zhí)行，不能以實事求是等名義對生效的判決反復(fù)提審、反復(fù)查處。有一個案件經(jīng)過六次審判，最終還是回到最初的結(jié)果，有的甚至出現(xiàn)七、八次審判。對于這一點，有的學(xué)者批判我們的裁判沒有終局的效力，這一說法不一定對，但是確實在一定程度上反映了提審、復(fù)查等制度中所存在的問題。我不是說程序上講它不符合程序正義，但從司法的權(quán)威性上講，這是嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威的。如果一個領(lǐng)導(dǎo)批個條子說復(fù)查，這的確損害司法的權(quán)威。另外，對二審以后進(jìn)入審判監(jiān)督程序的，程序已經(jīng)走完了，我們只能推定這個裁判是公正的，我們沒有辦法確定經(jīng)過多少次審判，最后確定的結(jié)果才是公正的，只能認(rèn)為經(jīng)過了這個程序，最后推定它是公正的。這種多次重復(fù)進(jìn)行審判的作法不僅影響生效判決的效力，而且是一種嚴(yán)重浪費司法資源的行為。
第二，我們討論司法權(quán)威，是不是說法院什么都管，什么都能管。我認(rèn)為法院既然是解決糾紛的最終機構(gòu)，那么所有的糾紛都應(yīng)該提交到法院來解決；司法在任何時候，權(quán)限都是有限的，所以美國討論可司法性問題，就是說某一糾紛它能不能到法院來解決。過去我們對這一問題討論不夠，后來有幾個案件涉及這個方面，大家才認(rèn)為這是一個問題。如北大那個告學(xué)位委員會的問題，我覺得如果純屬學(xué)術(shù)的問題，司法界不宜過多地介入，除非它違反了一種程序，那么應(yīng)該給予一種司法的救濟。但是，如果假如說純屬一個學(xué)術(shù)的評判，我看司法最好不要介入，否則司法代替了一種學(xué)術(shù)的評判，這是一種比較危險的作法。司法在任何時候，它的權(quán)限都是相對的、有限的；同樣，司法的資源也是非常有限的，如果我們非要管一些我們根本就管不了的事情，那么執(zhí)行起來也是相當(dāng)困難的；最后，管的執(zhí)行不了的話，也會損害司法的權(quán)威性。所以，我認(rèn)為法院不是什么都能管。什么都管，不一定會強化司法的權(quán)威，可能會損害司法的權(quán)威。
第三，加強司法的權(quán)威性，要注意提高法官的職業(yè)道德。守法是對于一般公民的基本要求，法官不僅僅是一般的公民，對他不僅僅是一般的要求，從事這種職業(yè)具有特殊性，對他應(yīng)有特殊的要求。一般公民可以廣泛地交朋結(jié)友，而法官則不能，弄得不好就會陷入到人情案、關(guān)系案中。一般公民什么地方都可以去，對于法官可能恐怕要有更高的要求。這確實是一種自律問題。我認(rèn)為假如你要當(dāng)法官的話，可能就要陷入孤獨的一群，這個意思就是說，法官不宜介入太多的社會關(guān)系，太多了對于法官的獨立、法官的形象、法官的權(quán)威可能都有些損害。我們過去對于法官過分強調(diào)平民化，要和老百姓打成一片，要密切聯(lián)系群眾，這在當(dāng)時來說是對的，但這與當(dāng)代社會司法現(xiàn)代化的要求是不太符合的。法官要保持他的權(quán)威性，特別是在上級法院，確實不是什么人都能做朋友。只有做到讓人見到法官有一種肅然起敬的感覺，這樣我們的司法才會更有權(quán)威。
第三，應(yīng)當(dāng)強化司法的統(tǒng)一性。當(dāng)前司法權(quán)隔裂的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，有的地方法院，按照有些學(xué)者的觀點確實成了名符其實的地方法院。對于司法的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，我個人認(rèn)為確實還沒有根本解決，在個別地方甚至是越來越嚴(yán)重，特別是表現(xiàn)在執(zhí)行方面尤為突出，所以解決司法的地方保護(hù)主義問題是當(dāng)前解決司法公正的重要一環(huán)。當(dāng)前，我們強調(diào)法院垂直領(lǐng)導(dǎo)十分必要，這對于解決司法的地方保護(hù)主義應(yīng)當(dāng)能夠起到它應(yīng)有的作用。但是，僅僅通過強調(diào)強化這種垂直領(lǐng)導(dǎo)是不夠的，還應(yīng)當(dāng)從人、財、物等各個方面來隔斷司法和地方的密切聯(lián)系，真正保證司法的獨立和公正，保障司法權(quán)在全國的統(tǒng)一。首先從人事制度方面，我國憲法規(guī)定，各級法院院長由同級人大選舉產(chǎn)生，我認(rèn)為這并不意味著提名必須都由同級人大來解決。當(dāng)然，現(xiàn)在我們不可能修改憲法和人民法院組織法，在不違反憲法和人民法院組織法的情況下，我覺得是否可以考慮提名由上級人民法院來決定，最后選舉產(chǎn)生的權(quán)力歸人大。但是這個提名的權(quán)力是否適當(dāng)?shù)呐c地方分離，由上級法院來決定，應(yīng)當(dāng)非常必要。其次，從經(jīng)費管理體制方面，我們目前的經(jīng)費管理缺乏統(tǒng)一的法定化的標(biāo)準(zhǔn)，不同的地方法院待遇不一樣，因為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟情況不同，辦案條件等等情況也不一樣，這種現(xiàn)象不僅造成了法官之間的一種不公平，而且不利于法官之間的交流；所以我個人認(rèn)為法官的待遇，包括辦公條件等等都應(yīng)當(dāng)法定化，盡可能地法定化，這現(xiàn)在看來是非常困難的，但應(yīng)當(dāng)是我們努力的一個方向。同時，在財政預(yù)算方面也應(yīng)該有所改革，當(dāng)然現(xiàn)在要實現(xiàn)司法機構(gòu)的獨立預(yù)算是十分困難的，但完全由地方來供給法院資金看來是有問題的，這與地方保護(hù)主義現(xiàn)象有著不可分隔的聯(lián)系，所以，我呼吁在這方面有所改革，盡可能地由中央財政統(tǒng)一撥付。關(guān)于法院設(shè)置的改革，現(xiàn)在也是討論得非常熱烈，有的建議要設(shè)置大區(qū)法院，或者使法院系統(tǒng)的設(shè)置與行政區(qū)劃不完全一致，這都是很好的建議，我覺得可以借鑒。
第四，完善審判方式和程序。我國審判方式的改革雖然已經(jīng)取得了極大的成就，但仍需要進(jìn)一步深化。改變的目標(biāo)是適應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法和司法公正的要求，建立一套公正的、公開的、民主的、高效的審判程序制度。鑒于原有的超職權(quán)主義的審判方式既不利于追求客觀的真實，也極易導(dǎo)致司法的腐敗，所以我國審判方式改革在很大程度上不是要加強法官的職權(quán)，而是要弱化法官的職權(quán)和作用，強化當(dāng)事人參與訴訟活動的程序權(quán)利和作用，認(rèn)真落實公開審判制度，禁止法官在審判過程中單獨接觸一方當(dāng)事人，貫徹調(diào)解的自愿原則，減少法官依職權(quán)所從事的調(diào)查取證活動。庭審方法要從詢問制向?qū)怪妻D(zhuǎn)變，審判方式要采取法官的獨立負(fù)責(zé)和責(zé)任制，判決書應(yīng)當(dāng)詳細(xì)闡述判案理由并應(yīng)當(dāng)公開出版，尤其是在法院內(nèi)部的審判機構(gòu)的設(shè)置方面，也應(yīng)當(dāng)促使行政權(quán)和司法權(quán)分離，廢除所謂對案件的裁判實行“層層把關(guān)、層層審批”制度，逐步落實合議庭的職權(quán)，同時要改進(jìn)審判委員會制度，使審判委員會從討論和決定過多的案件中解脫出來，工作重心放在宏觀的審判工作指導(dǎo)及工作總結(jié)上。在司法解釋方面，根據(jù)加入世貿(mào)組織的要求，我們今后在有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)、投資、國際貿(mào)易、金融等方面應(yīng)當(dāng)充分考慮世貿(mào)組織的有關(guān)規(guī)定以及國際慣例，使司法解釋在這些方面也盡量與國際接軌。
程序制度的改革需要建立一套公正的、合理的、充分反映效率要求的程序制度。此外，也要保障程序的完整性和體系性。在我國現(xiàn)行的程序法中并沒有充分體現(xiàn)程序的及時終結(jié)性，尤其表現(xiàn)在民事審判監(jiān)督程序制度方面。由于我國的民事審判監(jiān)督程序是建立在“實事求是、有錯必糾”的理論之上的，而并不重視終審判決的穩(wěn)定性、終局性，尤其是忽略了程序的及時終結(jié)性，具體表現(xiàn)在：對再審的次數(shù)沒有限制，因此，在判決裁定生效后可以無次數(shù)限制的再審。同時根據(jù)民訴法第179條的規(guī)定，只要有新的證據(jù)足以推翻原判決裁定的，或者原判決裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足的即可再審，從而使當(dāng)事人只要發(fā)現(xiàn)了新的證據(jù)即可要求再審，甚至可以在一審或二審中故意隱瞞證據(jù)，將之留待兩審終審后利用該證據(jù)啟動再審程序。實事求是作為我們黨的思想路線和工作方法無疑是非常正確的，然而，“實事求是、有錯必糾”原則運用在程序法中必須遵循程序的規(guī)律，體現(xiàn)程序正義的價值，也就是說實事求是是以程序的及時終結(jié)性和程序的正義為前提的。按照程序公正的要求，程序必須即時終結(jié)，因為法院的審判活動是有時間限制的，事實不能無限期地調(diào)查下去，證據(jù)也不能無限期地收集和提供，當(dāng)事人也不能一遍又一遍地將案件交給法官繼續(xù)審理。對于再審程序而言，它只是一種特殊的補救措施，目的在于糾正已經(jīng)生效的判決和裁定，不能對案件反復(fù)審理。
第五，建立法律職業(yè)的專業(yè)化制度，努力提高法官的整體隊伍素質(zhì)。加入世貿(mào)組織必須要盡快提高法官的整體隊伍素質(zhì)，可以說，現(xiàn)有的隊伍素質(zhì)整體上不能適應(yīng)加入世貿(mào)組織后的需要。法官制度的改革，就是要從行政管理模式向依據(jù)審判規(guī)律而形成的模式轉(zhuǎn)換。為了增進(jìn)司法的獨立和公正，全面提高法官的隊伍素質(zhì)，需要努力建立嚴(yán)格的法官的選拔和淘汰制度，實行法官的精英政策，同時要完善法官的任職保障制度、高薪制以及責(zé)任制，尤其要建立一套法官職業(yè)道德和紀(jì)律，加強對法官職業(yè)道德的訓(xùn)練，努力實現(xiàn)法官隊伍的職業(yè)化和專業(yè)化。
(作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長)
