[ 劉智 ]——(2005-11-9) / 已閱24373次
我國刑事法律援助制度若干問題思考
劉智
摘要：我國刑事法律援助制度自2003年正式確立以來，因其在推動(dòng)人權(quán)保障的重要作用而得到廣泛關(guān)注，本文就當(dāng)前我國刑事法律援助制度存在的缺陷來思考進(jìn)一步完善我國刑事法律援助制度的途徑。
關(guān)鍵詞：刑事法律援助 缺陷 特殊性
作為我國法律援助制度的重要組成部分，我國的刑事法律援助制度的基本原則和框架始建于1996年全國人民代表大會(huì)修改的《刑事訴訟法》與全國人大常委會(huì)頒布的《律師法》。其中《刑事訴訟法》確立了以經(jīng)濟(jì)狀況為決定條件的一般刑事法律援助的基本原則與特殊刑事法律援助的兩項(xiàng)基本原則，即被告是盲、聾、啞、未成年人或者可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)�！堵蓭煼ā穭t確立了三項(xiàng)重要原則。一是公民有獲得法律援助的權(quán)利，二是確立了律師的法律援助義務(wù)，三是法律援助職能歸屬于司法行政部門。2003年，國務(wù)院頒布了我國首部法律援助行政法規(guī)----《法律援助條例》，標(biāo)志著我國刑事法律援助制度的正式確立。作為一項(xiàng)年輕的法律制度，其不可避免地存在許多不完善的地方，如刑事法律援助的覆蓋面過窄，法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法在刑事法律援助案件中的銜接不暢等問題。鑒于此，本文試圖通過對(duì)我國當(dāng)前刑事法律援助制度存在的缺陷來思考進(jìn)一步完善我國刑事法律援助制度的途徑。
一、刑事法律援助制度存在的缺陷及其原因
（一）刑事法律援助制度存在的缺陷
1、刑事法律援助的覆蓋面窄。
根據(jù)《法律援助條例》規(guī)定，我國目前刑事法律援助適用于兩類人群，一類以經(jīng)濟(jì)困難為前提條件，即犯罪嫌疑人因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請(qǐng)律師的、公訴案件中的被害人、被告人、自訴案件中的自訴人因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托訴訟代理人的。另一類是不以經(jīng)濟(jì)困難為前提條件，但僅限于被告人是盲、聾、啞或未成年人而沒有委托辯護(hù)人的或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的，（以下簡稱五種人）人民法院為被告人指定辯護(hù)的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助。從此規(guī)定來看，我國的刑事法律援助的覆蓋面除了自訴案件的被訴人外都覆蓋了，范圍不可謂窄。但一方面由于我國的刑事訴訟法只規(guī)定了指定辯護(hù)，刑事法律援助的空間只限于公訴人出庭公訴階段，基于上位法與下位法的關(guān)系，《法律援助條例》對(duì)公檢法并沒有強(qiáng)約束力，刑事法律援助的覆蓋面相當(dāng)窄。另一方面從實(shí)際操作來看，絕大多數(shù)的刑事法律援助案件僅限于法院指定辯護(hù)的五種人，非法院指定辯護(hù)的刑事法律援助案件相當(dāng)稀少。再從經(jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)分析，對(duì)非指定辯護(hù)的受援人的經(jīng)濟(jì)困難審查是較為苛刻的，一般規(guī)定都在居民生活保障線之上的20%左右，這就極大地限制了刑事法律援助受援人的范圍。
2、法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法在刑事法律援助案件中的銜接機(jī)制不順暢。
要完善刑事法律援助制度絕不是法律援助機(jī)構(gòu)一家所能做到的，要使刑事案件中的受援人在刑事訴訟的各個(gè)階段都能得到充分的法律援助，公安局、檢察院、法院、法律援助機(jī)構(gòu)在程序上的銜接與緊密配合是非常關(guān)鍵的。但目前刑事法律援助法律法規(guī)中涉及此處的規(guī)定缺乏可操作性，各地在落實(shí)公檢法司四家開展刑事法律援助工作的銜接機(jī)制時(shí)也少有實(shí)施細(xì)則，事實(shí)上造成了有關(guān)部門對(duì)刑事法律援助不重視，宣傳不到位，工作不落實(shí)。犯罪嫌疑人與刑事被告人不知曉有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，自然也無從保障其訴訟程序的合法利益。
（二）刑事法律援助保障權(quán)缺失的原因
1、對(duì)刑事法律援助制度的宗旨認(rèn)識(shí)不夠，沒有認(rèn)識(shí)到刑事法律援助制度的特殊性。
我國的刑事法律援助制度起步較晚，社會(huì)對(duì)其的認(rèn)識(shí)也
較模糊，還有不少人認(rèn)為這只是一種以人為本的慈善行為，只是國家在條件許可的情況下給予經(jīng)濟(jì)困難者的幫助。某些地方甚至將刑事法律援助的職責(zé)都推給社會(huì)律師，變成全部是由社會(huì)律師承擔(dān)的義務(wù)，沒有將刑事法律援助作為人權(quán)來保障，沒有認(rèn)識(shí)到刑事法律援助的特殊性，沒有認(rèn)識(shí)到這是政府的職責(zé)。刑事法律援助工作的推行不僅是由于當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難，更在于案件性質(zhì)的特殊。其特殊性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是在刑事訴訟機(jī)制中，犯罪嫌疑人與刑事被告人處于當(dāng)然的弱勢(shì)地位；二是由于刑事訴訟事關(guān)犯罪嫌疑人與刑事被告人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)甚至于生命等重要權(quán)利。 因此，對(duì)其在訴訟中的權(quán)益有重要保障作用的辯護(hù)律師，更應(yīng)予以充分保障。
2、刑事法律援助制度缺乏物質(zhì)保障基礎(chǔ)。
開展刑事法律援助工作的關(guān)鍵不僅要有人力因素（即需要滿足訴訟需要的一定數(shù)量律師），更要有充足的資金。由于對(duì)刑事法律援助的認(rèn)識(shí)有偏差，因此，在刑事法律援助工作中出現(xiàn)的人財(cái)物的匱乏的現(xiàn)象就并不乏見了。如我國法律援助的經(jīng)費(fèi)人均不足一角錢、相當(dāng)一部分地區(qū)沒有建立法律援助的專門機(jī)構(gòu)等。以2003年全國法律援助經(jīng)費(fèi)為例，其中財(cái)政撥款為21712.74萬元， 只占當(dāng)年財(cái)政支出（22053億元 ）的0.0098%。尤其在貧困地區(qū)，其法律援助經(jīng)費(fèi)完全依賴同樣貧困的地方財(cái)政，其結(jié)果可想而知。即使在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，法律援助仍然受到經(jīng)費(fèi)不足、人員編制不足，各方面配合不夠的困擾。
3、刑事法律援助制度缺乏強(qiáng)有力的法律保障。
在關(guān)于刑事法律援助的法律法規(guī)方面，雖然司法部分別與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部做出了關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開展法律援助工作的聯(lián)合通知，但一方面，由于上述通知只是規(guī)范性文件，并沒有體現(xiàn)在刑事訴訟法中，在刑事訴訟活動(dòng)中沒有嚴(yán)格的法律約束力，即使指定辯護(hù)之外的犯罪嫌疑人在訴訟過程中沒能在程序上享有法律援助的權(quán)利，也不影響案件的審理與判決。另一方面，這些文件過于原則化，可操作性不強(qiáng)。各地較少出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。以廣東省為例，廣東省人大制定了《廣東省法律援助條例》，并相繼出臺(tái)了有關(guān)實(shí)施細(xì)則。但對(duì)公檢法司四家在刑事訴訟活動(dòng)中如何具體開展法律援助工作并沒有相關(guān)實(shí)施細(xì)則，也沒有建立公檢法司四家在刑事訴訟活動(dòng)開展法律援助工作的銜接機(jī)制。因此基于刑事法律援助立法與法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法三家在刑事法律援助案件中銜接機(jī)制的缺失，公民的刑事法律援助權(quán)也就難以得到保障。
二、完善刑事法律援助制度的必要性及其現(xiàn)實(shí)意義
（一）是履行憲法與國際法的義務(wù)，保障公民的基本權(quán)利的需要。
刑事法律援助作為一項(xiàng)為經(jīng)濟(jì)貧困的人或有其他原因需要幫助進(jìn)行訴訟活動(dòng)的人提供援助以維護(hù)其權(quán)益的制度在本世紀(jì)初已經(jīng)出現(xiàn)，并已成為多數(shù)國家在司法上保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的一項(xiàng)國家制度。此制度在刑事司法國際準(zhǔn)則中占有重要地位， 1998年中國政府簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，公約第14條丁目規(guī)定：受刑事控告者有權(quán)出庭受審并親自替自己辯護(hù)或經(jīng)由他自己所選擇的法律援助進(jìn)行辯護(hù)；如果他沒有法律援助，要通知他享有這種權(quán)利，在司法利益有此需要的案件中，為他指定法律援助，而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不要他自己付費(fèi)。在國務(wù)院發(fā)布的《2003年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》中闡述道：“法律援助得到了有效實(shí)施，保障了公民獲得法律援助的權(quán)利，明確了公民獲得法律援助服務(wù)權(quán)利的范圍。在2003年的《法律援助條例》中明確規(guī)定了法律援助是政府的責(zé)任。”在2004年的憲法修正案中，將國家尊重和保障人權(quán)寫入了憲法。從上述規(guī)定來看，刑事法律援助制度是國家應(yīng)盡的憲法與國際法規(guī)定的責(zé)任，是公民應(yīng)享有的基本權(quán)利，這一點(diǎn)是有充分的法理依據(jù)的。
（二）是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，保障弱勢(shì)群體的需要。
當(dāng)前，我國正處在一個(gè)急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期階段，各種社會(huì)問題日益突出，最為突出的是因“貧富差距”而導(dǎo)致的“兩極分化”問題越來越顯性化了，從而造成了社會(huì)不公平。正如胡錦濤總書記在中央黨校省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班”上做出的 “要在繼續(xù)促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，把維護(hù)社會(huì)公平放到更為突出的位置”的講話，解決社會(huì)不公、弱勢(shì)群體得不到保障的問題，建設(shè)和諧社會(huì)已經(jīng)非常重要，刻不容緩了。和諧社會(huì)的建立必須建立在法律的基礎(chǔ)之上，要通過有針對(duì)性的法律機(jī)制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，保障弱勢(shì)群體。 要讓社會(huì)的弱勢(shì)群體有社會(huì)安全感，要讓這些群體在遇到法律問題時(shí)，即使他們經(jīng)濟(jì)地位處于劣勢(shì)，也會(huì)享有充分的司法公正�？深A(yù)見的是，如果沒有法律援助，貧困人員作為社會(huì)的弱勢(shì)群體，其不但在程序上的合法利益得不到保障，繼而在實(shí)體的合法利益也可能得不到保障。而刑事法律援助制度正是這樣一種針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體而建立的法律機(jī)制。
（三）是減少和緩解社會(huì)矛盾的需要。
貧富不均從而導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾深化已是不爭的事實(shí)，消除社會(huì)矛盾是不可能的，但是，有效地減少與緩解社會(huì)矛盾是一個(gè)社會(huì)主義國家應(yīng)當(dāng)也是可以做到的，這也是建立和諧社會(huì)的關(guān)鍵。由于法律特有的性質(zhì)和特點(diǎn)，法律調(diào)整機(jī)制一方面能夠獲得社會(huì)最大多數(shù)人的認(rèn)同，能夠把不同的觀點(diǎn)統(tǒng)一到法律的基礎(chǔ)上，形成和而不同的和諧狀態(tài)。 另一方面提供了一個(gè)給當(dāng)事人充分陳述自己的根據(jù)和理由的途徑，使當(dāng)事人的不滿情緒有一個(gè)法定的發(fā)泄途徑，可以減緩社會(huì)壓力，化解社會(huì)矛盾。法律調(diào)整機(jī)制的正常運(yùn)作的關(guān)鍵是當(dāng)事人能平等地享受到法律服務(wù)。我國已經(jīng)建立了法律服務(wù)的市場調(diào)節(jié)機(jī)制，把有支付能力的公民獲得法律服務(wù)的條件交給了律師的有償服務(wù)的市場機(jī)制調(diào)節(jié)。但毫無疑問，這種調(diào)節(jié)機(jī)制是有缺陷的。僅有律師的有償服務(wù)機(jī)制，就無異于法律只保障“有錢人”的利益，從而導(dǎo)致訴訟程序的不公正。如果貧困群體無法得到刑事法律服務(wù)作為解決問題的途徑，則法庭和監(jiān)獄有可能淪為貧困階層詛咒社會(huì)黑暗不公、滋長反社會(huì)和暴力破壞行為的溫床和教室，社會(huì)矛盾也將進(jìn)一步加深。 因此，國家要相對(duì)應(yīng)地建立一種對(duì)不能支付法律服務(wù)費(fèi)用的公民的司法救濟(jì)保障制度，作為律師有償服務(wù)機(jī)制不能克服、并且導(dǎo)致訴訟程序不公正缺陷的彌補(bǔ)，這種制度正是刑事法律援助制度。
三、完善我國刑事法律援助制度的構(gòu)想
（一） 在立法上確立刑事法律援助必須貫穿于刑事訴訟全過程的體制。
刑事法律援助不同于民事法律援助之處主要在于刑事訴訟的特殊性，刑事訴訟并不局限于法庭審判階段，而是涉及到偵查、提起公訴、審判三個(gè)階段。刑事被告人（偵查階段則被稱為犯罪嫌疑人）作為被刑事追訴的對(duì)象，則始終處于刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過程的中心。因此，他所需要獲得的法律幫助，也應(yīng)反映在刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過程之中。顯然，如果只在審判階段刑事被告人才能獲得相應(yīng)的刑事法律援助，而處于偵查或起訴階段的犯罪嫌疑人不能獲得相應(yīng)的刑事法律援助，那么，刑事法律援助維護(hù)刑事被告人、犯罪嫌疑人合法權(quán)益的積極意義必將遭受嚴(yán)重?fù)p害。再考慮到侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益大部分發(fā)生在偵查階段的現(xiàn)狀，犯罪嫌疑人在偵查起訴階段獲得刑事法律援助不僅是人權(quán)保障的必須，更是一種現(xiàn)實(shí)的需要。
要讓刑事法律援助貫穿于刑事訴訟的始終，就要在我國的刑事訴訟法立法中確立刑事法律援助的地位。一方面確保犯罪嫌疑人在刑事偵查階段被告知有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，且對(duì)未成年人、盲、聾、啞以及可能被判處死刑的犯罪嫌疑人應(yīng)在刑事偵查階段給予其法律援助。另一方面對(duì)沒有履行告知義務(wù)的機(jī)關(guān)規(guī)定制裁措施，以使法律具有可操作性。
（二） 在立法中確立刑事法律援助對(duì)象的特殊性。
基于刑事法律援助的特殊性，以及其在保障公民人權(quán)方面的重要作用。筆者認(rèn)為，要使這種特殊性在立法中得到體現(xiàn)，首先要在刑事訴訟法確立律師參與刑事訴訟全過程是一種保障訴訟程序公正的必須，律師參與刑事訴訟是訴訟程序公正的體現(xiàn)的理念。
其次，擴(kuò)大強(qiáng)制刑事法律援助的范圍，除目前的盲、聾、啞、未成年人、可能判處死刑的刑事被告人外，對(duì)可能判處五年以上刑罰的被告人，其沒有委托律師的，應(yīng)給予法律援助，為其免費(fèi)提供律師服務(wù)。對(duì)此，一方面，從世界各國的規(guī)定看來，五年以上刑罰屬于重罪的范疇，理應(yīng)為了司法利益而得到更有效的保護(hù)。另一方面我國的現(xiàn)實(shí)條件決定了擴(kuò)大強(qiáng)制法律援助的可能性。根據(jù)2004年最高人民法院工作報(bào)告，全國各級(jí)人民法院在審理刑事案件中共判處罪犯767951人，其中判處５年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的罪犯占１９．０４％；由此看來，在我國重罪的比例不算高，對(duì)訴訟成本的負(fù)荷不算重。
再次，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的刑事法律援助受援人而言，其經(jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)不能依據(jù)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度來參照。最低生活保障制度本質(zhì)是保障城市居民的基本生存權(quán)，而刑事法律援助的本質(zhì)是使公民受到平等法律保護(hù)，是人權(quán)的保障，二者不能等同。如果參照最低生活保障來制定受援人的經(jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果將使大量的需要援助的對(duì)象被排除在刑事法律援助制度之外。因此，在制定該制度的經(jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民消費(fèi)狀況、社會(huì)法律服務(wù)收費(fèi)狀況等多種因素綜合考慮，并要適當(dāng)高于民事法律援助的經(jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)，從而使大多數(shù)無經(jīng)濟(jì)能力去購買法律服務(wù)的人能獲得刑事法律援助。
（三） 完善刑事法律援助中法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法四家的銜接機(jī)制。
由于當(dāng)前在刑事法律援助中公檢法司四家的銜接機(jī)制的缺失，使受援人的合法利益受到了較大侵害。因此，法律援助機(jī)構(gòu)得到公檢法三家的大力支持和積極配合，完善這種銜接機(jī)制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。筆者認(rèn)為：要完善刑事法律援助中的銜接機(jī)制，首先，要將目前司法部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部之間關(guān)于刑事法律援助聯(lián)合通知這些零散的發(fā)文統(tǒng)一到一個(gè)法律文件中去，以加強(qiáng)刑事法律援助的法律效力。這就需要修改刑事訴訟法或由全國人大常務(wù)委員會(huì)做出有關(guān)解釋。其次，各地在執(zhí)行這種刑事法律援助程序性規(guī)定時(shí)，需根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定詳盡、方便受援人且切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，并將之作為執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容加以落實(shí)。再次，由于在刑事法律援助銜接機(jī)制中關(guān)鍵是讓犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申請(qǐng)法律援助的知情權(quán)，以及提高效率、簡化相關(guān)手續(xù)，讓受援人能及時(shí)得到法律援助，因此，為了讓法律具有可操作性，就要在法律中規(guī)定相應(yīng)的制裁措施，在有關(guān)的司法解釋中對(duì)有關(guān)部門處理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申請(qǐng)法律援助工作的時(shí)效做出嚴(yán)格的規(guī)定。
（四） 加強(qiáng)對(duì)刑事法律援助的物質(zhì)保障。
一項(xiàng)法律制度落實(shí)，物質(zhì)保障是基礎(chǔ)。如果法律援助機(jī)構(gòu)、公檢法四家缺乏經(jīng)費(fèi)，就難以充分開展刑事法律援助工作。具體辦案的律師也不例外，如果連律師辦案的成本都無法支付，長此以來，律師辦案的質(zhì)量也可想而知。由于刑事法律援助的特殊性，不可能過分依賴社會(huì)資助，我國政府應(yīng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任來。一是提高法律援助經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例，加大對(duì)法律援助的投入。對(duì)貧困地區(qū)，建議由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)法律援助的支出，以免出現(xiàn)因?yàn)樯硖庁毨У貐^(qū)，越需要援助的群體越得不到援助的窘?jīng)r。二是要落實(shí)法律援助專職機(jī)構(gòu)的人員編制，從優(yōu)待律師，確保有一定數(shù)量的律師樂于并認(rèn)真從事刑事法律援助工作。
參考文獻(xiàn)：
1、張恒山：《略論和諧社會(huì)中公平正義與法律》，載《法學(xué)雜志》2005年第四期，第6頁。
2、葉雪生：《從人權(quán)入憲審視我國法律援助制度的完善》，載《中國司法》2005年第四期，第68頁。
3、宮曉冰：《中國法律援助制度培訓(xùn)教程》，中國檢察出版社2002年3月版。
4、宮曉冰：《中國法律援助制度研究》，中國方正出版社2004年8月版。
