[ 朱輝 ]——(2000-9-1) / 已閱10131次
略論公務(wù)行為的認定
朱輝 顧民
在行政法理論中，區(qū)分、確定公務(wù)行為與非公務(wù)行為的界限非常重要，它不僅關(guān)系著相應(yīng)行為的效力，而且關(guān)系著行為責任的歸屬。由于法律上不存在唯一絕對的標準，以致司法實踐中難以操作，鑒于此，本文試就認定公務(wù)行為的法律意義、標準以及司法實務(wù)略談一些粗淺的認識。
一、公務(wù)行為的概念以及公務(wù)行為認定的法律意義
1公務(wù)行為的概念
公務(wù)，即國家事務(wù)。本文特指行政主體(國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織)主管的，管理社會的各項事務(wù)。行政主體是享有并且實施行政權(quán)的組織，但是行政權(quán)不可能自動實施，行政權(quán)的最終實現(xiàn)有賴于依法執(zhí)行公務(wù)的人員來具體操作。因此，所謂公務(wù)行為，就是指公務(wù)人員代表行政主體，以行政主體名義所實施的行政管理活動。
2公務(wù)行為認定的法律意義
由于具體實施公務(wù)行為的主體——公務(wù)人員，同時具有普通公民和公務(wù)人員的雙重身份，與此相適應(yīng)，其行為也具有雙重性的特點。換言之，公務(wù)人員的行為并非都是執(zhí)行公務(wù)的行為。在司法實踐中，將公務(wù)人員實施的各種行為進行正確識別，從而確定其行為是否系公務(wù)行為具有極其重要的法律意義：
其一，可以確定行為的效力，公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的行為是代表行政主體，以行政主體的組織名義實施的行為。究其實質(zhì)而言，是代表國家，以國家名義實施的行為，而不是個人意志反映下的行為。因此，公務(wù)行為具有行政行為的法律效力。公務(wù)人員向行政相對方發(fā)布的行政命令、采取的行政措施、實施的各種具體行政行為，相對人有遵守、服從的義務(wù)，非有權(quán)撤銷行政行為的國家機關(guān)正式作出撤銷相應(yīng)行為的決定或宣布該決定無效，相應(yīng)行為的法律效力將一直存續(xù)。例如：稅務(wù)機關(guān)工作人員對有偷稅行為的納稅義務(wù)人作出罰款決定，被處罰人必須交納罰款。
其二，可以確定行為爭議的救濟方式。對于具體行政行為，相對方不服引起行政爭議，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。如果公務(wù)人員實施的行為不是公務(wù)行為，那么該行為引發(fā)爭議或違法時，則可以通過仲裁或訴訟(限于民事訴訟或刑事訴訟)的形式尋求法律救濟。這說明，行政復(fù)議這種行政救濟方式是解決行政爭議所獨有的途徑。而且公務(wù)行為與非公務(wù)行為引起的訴訟性質(zhì)也截然相異，由此相應(yīng)的訴訟主體，訴訟權(quán)利義務(wù)也不盡相同。
其三，可以確定行為后果的法律責任。在外部行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對方是關(guān)系雙方的當事人，公務(wù)人員只是代表行政主體實施行政行為，公務(wù)人員對其執(zhí)行公務(wù)過程中的違法、失職行為不直接向相對方承擔損害賠償責任。因此，如果屬于公務(wù)行為，不管其行為是否引起爭議，其行為的后果均由行政主體承擔。公務(wù)人員與行政主體的關(guān)系是一種委托關(guān)系，其行為后果所引起的法律責任，當然由行政主體承擔。如果屬于個人行為，則其行為的后果由本人承擔，行政主體并不為公務(wù)人員的個人行為承擔任何法律責任。
其四，可以構(gòu)成行政主體實施某些行為的前提。在某些情況下，公務(wù)人員的行為屬公務(wù)行為，即構(gòu)成行政主體實施某種行政行為的基本前提。例如，對于拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為，依照《治安管理處罰條例》，公安機關(guān)可對其實施行政處罰。顯然，作出行政處罰的前提，是相對方拒絕、阻礙公務(wù)行為的實施。因此，這就首先需要區(qū)分和確認公務(wù)人員作出的行為是否屬于公務(wù)行為，否則，行政處罰難以適用。
二、當前理論上公務(wù)行為的認定標準及其缺陷
公務(wù)人員同時具有公民身份和其他身份(如社會團體成員身份)，因而在不同身份條件下所實施行為的性質(zhì)也就多種多樣。作為公務(wù)人員所代表的行政主體，既有著行政管理者的身份，同時也具有組織法人的身份，由此在不同法律關(guān)系中的行為性質(zhì)也涇渭分明。那么如何劃分公務(wù)人員不同性質(zhì)的行為，確定公務(wù)行為認定的標準，就成為行政法學(xué)中一個重要的理論問題。當前在理論上認定公務(wù)行為的標準由以下相關(guān)因素組成：
1時間要素。公務(wù)人員在上班時間實施的行為，通常認為是執(zhí)行公務(wù)的行為，在下班后實施的行為則被視為非執(zhí)行公務(wù)的行為。這源于英國早期的行政法理論。但時間要素無法解釋兩種情況：一是公務(wù)人員在上班期間從事個人行為。例如工商局一工作人員上班時間駕車將病重的母親送往醫(yī)院，途中撞傷行人；二是公務(wù)人員下班后繼續(xù)執(zhí)行公務(wù)。如某公安人員在下班途中發(fā)現(xiàn)有擾亂社會治安的行為而前去阻止，應(yīng)視其為執(zhí)行公務(wù)的行為。在前述兩種情況下，我們就不能單純以時間作為認定公務(wù)行為的標尺。正相反，第一種行為雖然是在上班時間實施，但行為內(nèi)容的私人性質(zhì)導(dǎo)致了該行為的屬性只能是個人行為；第二種行為盡管在非上班時間為之，可行為內(nèi)容明顯具備公務(wù)行為職責特點，因此應(yīng)屬于公務(wù)行為。
2職責要素。公務(wù)人員的行為屬于其職責范圍內(nèi)的視為執(zhí)行公務(wù)的行為，不屬于其職責范圍的視為非執(zhí)行公務(wù)的行為。這種標準確能解決許多問題，但它無意中把所有的超越職責行為推定為個人行為，從而免除了公務(wù)機關(guān)的連帶責任。其實在許多場合下，公務(wù)人員的越職不過是執(zhí)行公務(wù)機關(guān)的命令，體現(xiàn)了行政主體的意志。在這種條件下行政主體如果不負責任顯然是不合理的。
3名義要素。公務(wù)人員的行為是以其所屬的行政主體之名義作出的，視為執(zhí)行公務(wù)的行為，以個人名義作出的，通常則視為非執(zhí)行公務(wù)的行為，這一標準側(cè)重于形式化，它對于公務(wù)人員以行政主體名義實施民、商事行為無法識別。
4公益要素。公務(wù)人員行為涉及公共利益者視為執(zhí)行公務(wù)的行為，不涉及公共利益而涉及個人利益者則視為非執(zhí)行公務(wù)的行為。這一標準將“利益屬性”作為認定公務(wù)行為的中心，但近年來，“公務(wù)私化”現(xiàn)象化已出現(xiàn)，私人參與公務(wù)日趨增強，所以公務(wù)人員以私人身份或其它社會團體身份從事公益活動的行為應(yīng)屬非公務(wù)行為。
5命令要素。公務(wù)人員的行為是根據(jù)其主管領(lǐng)導(dǎo)的命令、指示或委托實施的視為執(zhí)行公務(wù)的行為，無命令或委托的視為非執(zhí)行公務(wù)的行為。但這一標準與紛繁復(fù)雜的行政性事務(wù)有不相協(xié)調(diào)的一面，例如：公安人員發(fā)現(xiàn)正在尋釁滋事的違法行為人，工商干部發(fā)現(xiàn)正在出售假冒偽劣商品的流動攤販，由于未接到命令，為了不致于違法，就聽之任之或向領(lǐng)導(dǎo)請示后再行處理，肯定有悖于執(zhí)法原則。所以單純的以“命令”這一形式要件作為認定公務(wù)行為的標準有明顯的不足之處。
6公務(wù)標志要素。公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)時佩帶或出示能表明其身份的公務(wù)標志的行為，一般被認為是公務(wù)行為，反之則屬非執(zhí)行公務(wù)行為。這一標準是用來表明公務(wù)人員的身份或用公務(wù)器具的外形標志以便于社會外界識別。但公務(wù)標志要素無法解釋佩帶公務(wù)標志的公務(wù)人員用于非公務(wù)目的的情況。
上述六種要素各有所長，同時也都具有獨立適用的不足之處，所以在具體認定公務(wù)人員的某一行為是否為公務(wù)行為的操作過程中，必須綜合考慮這些相關(guān)要素，不能僅以其中某一標準來衡量、判斷。因此，在認定公務(wù)行為的司法實踐中不僅要綜合借鑒相關(guān)要素，而且要講求操作技巧。筆者認為，在認定公務(wù)行為的諸要素中，公務(wù)標志要素和職責要素起著決定性的作用，將二者結(jié)合適用可以作為認定公務(wù)行為既簡易又便于操作的一般標準。
公務(wù)標志因素是認定公務(wù)行為的形式要件，它表明公務(wù)人員的身份，從而使相對方明了特定的行政執(zhí)法主體以及相應(yīng)的職權(quán)。職責要素是認定公務(wù)行為的實質(zhì)要件，通過職責要素，行政主體行使相應(yīng)的行政權(quán)，實現(xiàn)對行政性事務(wù)的管理，從而區(qū)別于公民權(quán)利和其它國家權(quán)力。當然，這種職責要素，須與公務(wù)標志因素基本保持一致。只要具備這兩個因素，對于行為的實施時間、是否濫用或超越職權(quán)以及命令有無均可以不予考慮，就直接對公務(wù)人員的行為作出性質(zhì)上的法律評價。例如：公民甲在某服裝店試衣時與店主乙發(fā)生糾紛。事后，甲找到其在工商局工作的表兄丙，希望丙借職權(quán)教訓(xùn)乙。丙聽后，于公休日約同事丁一同前往該服裝店，二人向店主出示工作證后，不經(jīng)調(diào)查就以店主出售假冒偽劣服裝為由暫扣了該店營業(yè)執(zhí)照并扣押了一批高檔時裝。在這起工商行政案例中，丙、丁系工商局公務(wù)人員，二人以工商局名義實施了相關(guān)行為且出示了相應(yīng)的公務(wù)標志——工作證，符合公務(wù)行為形式要件。另一方面，暫扣執(zhí)照、扣押行為是工商行政部門依法享有的職權(quán)。盡管在本案中，丙、丁的行為目的明顯為泄私憤、圖報復(fù)，而且濫用職權(quán)，但是在行政法律關(guān)系中，相對方乙作為被管理者，在行為實施時是無法抗拒的，雖然乙有事后的救濟權(quán)，但在行為進行時法律只規(guī)定其有服從的義務(wù)。因此，公務(wù)人員所屬的行政主體是不能夠以公務(wù)人員主觀存在故意或重大過失作為免責抗辯權(quán)來對抗行政管理相對人的。因此，丙、丁所實施的行為由于同時具備了公務(wù)標志以及職責這兩個因素，且公務(wù)標志因素與職責因素具備法律上的聯(lián)系，因此該行為的性質(zhì)就應(yīng)當確定為公務(wù)行為。
誠然，這個確定的標準只是一般性的，其也仍然存在特殊例外情況，對此，必須根據(jù)各案具體情況進行全面、綜合分析。
三、司法實踐中正確認定公務(wù)行為應(yīng)注意的幾個問題
(一)公務(wù)行為認定的出發(fā)點
對于公務(wù)人員實施的各種行為進行性質(zhì)識別，是行政法理論和實踐的要求。如前所述，公務(wù)行為在法律上不存在唯一的和絕對的標準，因此，在實踐操作中，必須首先總體把握其中蘊含的法律精神，并以此為出發(fā)點，從而指導(dǎo)公務(wù)行為的認定過程。公務(wù)行為的界定范圍既不能無限制地擴張，又不能無原則地縮小。對此可以從兩個方面來認識：
1公務(wù)行為的認定要保護行政管理相對方的合法權(quán)益
民主政治的基本要求，就是最大限度地確認公民的權(quán)利和自由，并使之能夠得到切實有效的保障。由于在行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對方的法律地位不平等，行政主體擁有實現(xiàn)其意志的全部手段，因而其不僅與相對方的關(guān)系甚為密切，而且可能對相對方產(chǎn)生多方面的影響。一旦行政主體和公務(wù)人員在行使職權(quán)時出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私或玩忽職守等違法、失職行為，就必然會侵犯相對方的合法權(quán)益。在這種結(jié)果發(fā)生的情況下，公務(wù)人員的行為是否為公務(wù)行為就會產(chǎn)生不同的法律后果，相對方尋求法律救濟的方式、途徑以及權(quán)利的補救恢復(fù)程度會大不一樣。例如：稅收征管人員甲在收稅時，納稅義務(wù)人乙言詞過激，妄圖抗稅，雙方在爭執(zhí)中甲將乙打傷。這一行為如認定為個人行為，即引起民事法律關(guān)系。甲、乙為該法律關(guān)系的主體，由民法調(diào)整(未構(gòu)成犯罪)。反之，如認定為公務(wù)行為，則引起稅收行政法律關(guān)系。甲不是一方當事人，該法律關(guān)系的主體是乙和甲所屬的行政機關(guān)，由行政法調(diào)整。由此看來，在認定為個人行為的情況下，相對方就不具有行政復(fù)議以及行政賠償?shù)恼埱髾?quán)。所以從這個角度分析，相對方權(quán)利的保障就相對弱化。單從行政賠償?shù)膶用婵紤]，由于各級政府在預(yù)算中編列國家賠償準備金，經(jīng)費來源有所保證，所以受害人的損失能切實、迅速地得到賠償。在前述甲征稅的事例中，甲收稅時打人，法律并沒有賦予他打人的權(quán)力，其所屬單位也經(jīng)常會辯解，我們沒讓他去違法，沒讓他去打人，出了問題應(yīng)當由工作人員自己負責。對這種辯解細加法律分析，不難看出這對乙是不公平的。甲打傷乙的行為是在行使職權(quán)的過程中作出的，與行使行政職權(quán)所產(chǎn)生的紛爭有關(guān)，雙方法律地位本就不平等，而甲身為公務(wù)人員，粗暴執(zhí)法，致人身體損傷，這是甲違反法律、濫用職權(quán)的行為，甲的所屬機關(guān)負有管理公務(wù)人員的義務(wù)，對此不能主張免責抗辯權(quán)。甲執(zhí)法行為的違法性并不影響公務(wù)行為的定性。如此一來，就可以使行政管理相對方的合法權(quán)益得到有效的保護。
2公務(wù)行為的認定要保障行政主體依法行使職權(quán)
行政權(quán)是行政主體執(zhí)行法律規(guī)范、實施行政管理活動的權(quán)力。具有強制性、單方性等特征。這種權(quán)力需要有法律的保障。公務(wù)人員實施的行為如果被確認為公務(wù)行為，那么這種行為就具有強制性，行政管理相對方有服從行政管理的義務(wù)，任何阻礙行為都將被視為妨礙或抗拒執(zhí)行公務(wù)。相對方對公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的行為有異議，可依法申請復(fù)議或提起訴訟。但在有關(guān)國家機關(guān)對相應(yīng)行為進行審查和作出裁決之前，相應(yīng)行為并不失去法律效力，相對人有繼續(xù)遵守和服從的義務(wù)。反之，如果公務(wù)人員實施的行為屬個人行為，就不具有強制性，相對人也就沒有服從的義務(wù)�？梢姽珓�(wù)行為是公務(wù)人員行使行政權(quán)、采取必要行政措施的前提，否則就有可能是違法或侵權(quán)行為。因此，無原則的縮小公務(wù)行為的范圍，勢必會影響行政執(zhí)法活動，公務(wù)人員也會束手縛腳。例如某公安人員下班后，發(fā)現(xiàn)有嚴重危害社會治安秩序或威脅公共安全的人員，就采取了強制帶離現(xiàn)場、盤問等措施。如果以時間、命令等要素認定該行為是個人行為，無疑公安人員實施了侵權(quán)行為。這樣一來，違法行為人有恃無恐，執(zhí)法人員反而顧慮重重，社會秩序必然受到負面影響。因此，在進行公務(wù)行為的認定過程中，一方面要充分考慮保護相對方合法權(quán)益，另一方面也要有利于保障行政主體依法行政。
(二)認定公務(wù)行為的基本程序
面對公務(wù)人員實施的各種行為，為便于定性，我們可以對公務(wù)人員行為層次作兩步劃分。
1劃分個人行為和機關(guān)行為。
個人行為不是公務(wù)行為，因為公務(wù)行為不能以個人名義而只能以公務(wù)機關(guān)的名義作出。個人行為是個人的、私人的，責任自負；公務(wù)行為是公家的、機關(guān)的，責任應(yīng)由機關(guān)承擔，至少應(yīng)首先由機關(guān)承擔。例如：一國家公務(wù)員與鄰居因排放污水問題發(fā)生互毆，盡管毆打行為的實施主體是公務(wù)人員，但在這起相鄰關(guān)系糾紛中，公務(wù)人員是以個人的名義，普通公民的身份實施的，并不是在執(zhí)行公務(wù)，所以是個人行為。相應(yīng)的法律責任也應(yīng)由其個人承擔。
在實踐中，劃分個人行為與機關(guān)行為的標準主要有三個：
其一，公務(wù)人員的行為以所屬機關(guān)名義作出，屬機關(guān)行為，以自己名義作出的，則屬個人行為。公務(wù)人員同國家行政主體之間是一種委托關(guān)系，因此被委托人在執(zhí)行公務(wù)時當然要以委托人的名義行使職權(quán)，這是確定公務(wù)行為最基本的標志之一。
其二，公務(wù)人員的行為是執(zhí)行機關(guān)的命令或委托，不管單位的命令或委托是否超越權(quán)限，概屬機關(guān)行為。很多行政行為都是上級命令或委托實施的，就公務(wù)員和所屬機關(guān)的關(guān)系來看，屬內(nèi)部行政管理關(guān)系，公務(wù)人員系被管理者，有服從的義務(wù)。
其三，公務(wù)人員的行為是在他的職責范圍內(nèi)作出的，屬于機關(guān)行為，如果超越職責范圍，必須結(jié)合前兩個標準綜合認定。行政行為是指行政主體實施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為，因此行政行為不一定就是合法行為，越權(quán)行為從性質(zhì)上說屬違法的行政行為，我們不能以行為合法與否作為界定機關(guān)行為的標準。
當然，劃分個人行為與機關(guān)行為的上述三個標準必須結(jié)合適用，依照各案具體分析。
2劃分機關(guān)民事行為和公務(wù)行為
機關(guān)行為可以分為兩種，一種是以“機關(guān)法人”的身份，以“機關(guān)法人”的名義進行的民事行為，是處在平等主體的機關(guān)行為，則公務(wù)人員的行為屬于機關(guān)民事行為，與行政職權(quán)無關(guān)，具有橫向平等有償?shù)奶攸c。例如，行政主體修建辦公樓，購買辦公用品等純屬民事行為，受民法調(diào)整；另一種是以行政主體的名義行使行政職權(quán)的行為，是處在行政管理地位的機關(guān)行為，則公務(wù)人員的行為屬于行政公務(wù)行為。具有縱向管理的特點，受行政法調(diào)整。
這里需要特別指出的是，有些行政主體在實施行政管理時也可能通過私法行為的形式進行管理，例如，行政合同行為，表面上是按照民事法律關(guān)系的形式形成，但其目的是為行使行政職能，合同雙方當事人的法律地位是領(lǐng)導(dǎo)與服從的不平等關(guān)系，行政主體一方是為了完成行政管理目標，不是為了追求法律或合同所規(guī)定獲得的經(jīng)濟權(quán)利和民事權(quán)益，所以，行政合同在實質(zhì)上仍是一種行政行為、公務(wù)行為，不屬于機關(guān)民事行為。
(三)認定公務(wù)行為的司法實務(wù)
公務(wù)行為的認定一般來說是比較好區(qū)分的，但在有些情況下就很難區(qū)分，例如：張某租李某貨車一輛向A鄉(xiāng)一水泥廠送石料，合同約定張某每月向李某交納租金2000元。1999年1月至4月，張某未向李某交納租金，李在多次催要未果的情況下，便想扣回汽車。1999年5月15日(星期六)，李某怕扣車不順利便約在交通部門工作的甲、乙、丙三位朋友一起來到該水泥廠，甲、乙、丙著交通制服。當張某雇用的司機拉石料進廠時，三位交通局人員以查養(yǎng)路費、營運證為名將車攔住。當司機未拿出有效證明時，三名工作人員將車強行扣押，開到A鄉(xiāng)交通管理所，然后由張某將車開走。對這起案例我們先從認定公務(wù)行為的理論參考要素入手分析。從時間要素看，行為不是在上班時間實施；從命令要素看，沒有經(jīng)所在機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準；從職責要素看，甲、乙、丙三名公務(wù)人員濫用職權(quán)且實施了“把車交他人開走”這一超出職權(quán)范圍的行為。那么這一行為是個人行為，還是公務(wù)行為?我們?nèi)绻屑毞治隹圮嚨恼麄�過程，就會發(fā)現(xiàn)這完全是公務(wù)人員行使職權(quán)的行為，交通局是行政主體，且根據(jù)當?shù)氐胤叫苑ㄒ?guī)，交通局具有對貨運車輛檢查經(jīng)營行為、規(guī)費繳納情況以及作出行政處罰的職權(quán)，甲、乙、丙三人系交通局工作人員，實施檢、扣汽車行為時身著執(zhí)法制服，具有主體及權(quán)限法定性的特征。雖然實施行為不是在上班時間，但我國法律并沒有規(guī)定行政主體在下班時間不能對其職責范圍內(nèi)的社會行政事務(wù)進行管理。也沒有賦予公民在下班時間遇有行政執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)時，具有先行審查權(quán)，審查該項公務(wù)是否經(jīng)過批準，只規(guī)定了行政相對人的服從義務(wù)。至于把所扣車輛交他人開走，這是公務(wù)人員違反執(zhí)法紀律，濫用職權(quán)的行為，并不影響本案公務(wù)行為的定性。
從上述實例中可以看出，對公務(wù)人員實施的行為在定性時，不能僅從一個或幾個因素去衡量，必須全面分析行為實施的全過程。由于目前理論上區(qū)分的標準尚無法律依據(jù)，學(xué)術(shù)界持論不一，這里從實務(wù)的角度提供一些看法：第一，法律、法規(guī)、規(guī)章和機關(guān)內(nèi)部的規(guī)章制度明確規(guī)定某一個行為和事項屬于公務(wù)人員職責范圍的，那么這個公務(wù)人員實施該行為，應(yīng)當認定為公務(wù)行為。第二，即使沒有規(guī)范性文件、規(guī)章制度依據(jù)，但具有從屬關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)和上級指派所屬工作人員實施某一行為，該行為一般應(yīng)認定為公務(wù)行為，當然前提是與他的工作有一定的聯(lián)系。第三，如果行為不是在崗位上而是在下班后所實施的，原則上要看有關(guān)法律規(guī)范對其職責上的要求，例如公安人員下班后抓小偷，這種行為應(yīng)該是一種公務(wù)行為，因為警察在任何時候只要發(fā)現(xiàn)職責范圍內(nèi)的事，他都要去履行他的職責和義務(wù)。第四，工作人員在行使職權(quán)過程中實施了超出職權(quán)范圍的行為，例如收稅時打人，這種情況下，應(yīng)當著重分析這種行為的目的、動機，行為的過程是否與行政職權(quán)具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。如果說這一行為是在行使職權(quán)過程中所發(fā)生的，與行使行政職權(quán)中所發(fā)生的紛爭有關(guān)，或者是該執(zhí)法者個人濫用職權(quán)導(dǎo)致沖突等，都應(yīng)當認定為與行使行政職權(quán)有關(guān)。不能簡單地以合法與否作為認定公務(wù)行為的界限。第五，在綜合考慮識別因素時，應(yīng)主要將公務(wù)標志因素和職責要素結(jié)合起來確定。公務(wù)標志因素是向外界表明自己的身份，亮明執(zhí)法資格。公務(wù)標志多種多樣，可以是相關(guān)執(zhí)法證件，穿戴執(zhí)法制服，也可以佩戴相關(guān)的袖章、胸章以及其他標志。在表明身份的基礎(chǔ)上，只要其行使了與其身份相適應(yīng)的行政權(quán)，不論時間、地點、有無命令、合法與否，一般都應(yīng)認定為公務(wù)行為。
綜上所述，認定公務(wù)行為是行政司法實踐的要求，只有綜合借鑒相關(guān)要素，結(jié)合每一行為的具體情況，輔之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正確地認定公務(wù)行為。
主要參考資料：
1王連昌主編《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1994年3月版。
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