[ 王小衛(wèi) ]——(2005-10-26) / 已閱17682次
關于農(nóng)村土地承包糾紛案件的調(diào)研報告
作者：王小衛(wèi)
根據(jù)對某基層人民法院2003年和2004年度的受理的農(nóng)村土地承包糾紛案件的統(tǒng)計，2004年較之2003年總收案數(shù)增長1.2倍，其中承包者相互之間發(fā)生糾紛的案件增長1倍，而承包方與發(fā)包方之間發(fā)生糾紛的案件則激增6倍之多。由此可見，隨著我國政府對農(nóng)業(yè)補貼力度的加大，在廣大農(nóng)民獲得實惠的同時，也使一些以前被掩蓋起來的農(nóng)村土地承包中存在的深層次的矛盾逐漸暴露出來。從而也使人民法院受理的涉及農(nóng)村土地承包糾紛的案件呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。對從這些案件中體現(xiàn)出的農(nóng)村土地承包中所存在的法律性、制度性、政策性等深層次的問題，應當引起我們的重視。通過調(diào)查研究，采取相應措施，以最大程度地保持農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，切實維護廣大農(nóng)民的根本利益。
一、農(nóng)村土地承包糾紛案件中體現(xiàn)出來的目前我國農(nóng)村土地承包中所存在的問題。
1．發(fā)包方與農(nóng)村土地承包糾紛案件中被告的關系問題。
《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地……已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理……”�！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）第十二條第一款規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地……已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體多有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的或者村民小組發(fā)包”。由此可知村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組對屬具管理的土地享有發(fā)包權。同時根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十八條，第十九條，第二十七條等條款的規(guī)定，村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組還享有確定承包方案，組織實施承包活動和調(diào)整承包地的權力。而根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條的規(guī)定，農(nóng)村基層的群眾性自治組織則是村民委員會。也就是說若承包方起訴發(fā)包方，坐上被告席的將是村委會。如此就導致產(chǎn)生這樣一個問題：在農(nóng)村土地承包中，村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組作為發(fā)包方，其在農(nóng)村土地承包合同中處于主導地位而在起與農(nóng)戶簽訂土地承包合同產(chǎn)生糾紛被承包方起訴的卻是村委會。而根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關規(guī)定，村委會對村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組發(fā)包土地與農(nóng)戶簽訂承包合同的行為無權干涉。即作為發(fā)包方的村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組在承包合同中只享有權利，卻不能作為訴訟主體在訴訟程序中承擔其應負的法律責任。相反村委會沒有參與村內(nèi)兩個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組發(fā)包土地與農(nóng)戶簽訂承包合同的活動卻依據(jù)有關法律規(guī)定不得不坐上被告席。如此，在農(nóng)村土地承包中權責不統(tǒng)一或者說權利與義務相分離，則必然導致此類由村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組作為發(fā)包方的農(nóng)村土地承包糾紛案件中，若承包方勝訴，其實際被侵害的合法權益仍難得到應有的救濟。
2．對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”成員的認定問題。
1999年憲法修正案第十五條規(guī)定“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”。除此之外，憲法及其它法律對什么是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”均未作出明確的定義，故“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的成員也不易確認。在多數(shù)案件的法庭審理中，作為被告的發(fā)包方一般都主張：農(nóng)戶是否屬于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的成員主要是看其在人民公社及生產(chǎn)隊解散時，農(nóng)戶有無參與分割生產(chǎn)隊的財產(chǎn)和承擔生產(chǎn)隊的債務。若有，則其屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，無權承包土地。對這種答辯觀點能否成立，因沒有相應法律依據(jù)而難以認定。而人民法院在審理這類案件時就更難以作出判決了。
3．關于承包主體問題。
《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式”。即在農(nóng)村土地承包中承包方應以家庭為單位。而據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第六條，第七條，第三十條等條款的規(guī)定，村民個人亦享有土地承包權。也就是說農(nóng)戶的家庭成員都有土地承包權，但若要簽訂承包合同則必須以農(nóng)戶家庭的形式才行。這就存在一個承包合同中作為承包方的家庭的權利義務與家庭成員的承包權的協(xié)調(diào)問題。例如農(nóng)戶甲，共有A、B、C三位家庭成員，甲與發(fā)包方丙簽訂合同共承包了兩畝地。而農(nóng)戶乙也有a、b、c三位家庭成員，乙與發(fā)包方丙簽訂合同共承包了三畝耕地。比較農(nóng)戶甲、乙的家庭成員及承包土地的數(shù)量，明顯農(nóng)戶甲中有一位家庭成員的土地承包權被剝奪。那么若甲起訴丙要求變更（增加）承包合同中的土地數(shù)量應不應該得到法院的支持？A、B、C三人能否以個人的土地承包權被侵害為由提起訴訟？筆者以為根據(jù)我國現(xiàn)行法律的有關規(guī)定，甲起訴丙不能勝訴。因為甲、丙是在自愿的情況下簽訂承包合同的，且在訂立合同時不存在欺詐、脅迫等可變更合同內(nèi)容的理由。另外，若給甲增加承包地，勢必要丙部分調(diào)整承包地。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十七條之規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地”，故丙不能變更合同給甲增加承包地。A、B、C三人亦不能向法院提起訴訟。因為根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，與丙簽訂承包合同的只能是甲而不能是A、B、C當中的一人，合同中約定的權利義務應由甲來享有和承擔。A、B、C不屬合同的一方當事人，故無權起訴合同另一方違約。甲的訴訟不能獲得支持，A、B、C又沒有訴權，在這種情形下，其土地承包權被剝奪的村民的合法權益就難以通過訴訟途徑獲得救濟，從而不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。筆者分析導致這種情況的發(fā)生是由于從法律層面而言承包方是“家庭”這一社會單元，而從目的上講農(nóng)村土地分配采取農(nóng)戶承包的方式是為了更好地保護廣大農(nóng)民的根本利益，其中前者注重形式而后者強調(diào)本質(zhì)。由于形式與內(nèi)在本質(zhì)不相協(xié)調(diào)，則問題的出現(xiàn)就是不可避免的了。
4．農(nóng)村土地承包合同中存在的問題.
通過對多起農(nóng)村土地承包合同糾紛案件的分析，筆者有發(fā)現(xiàn)，作為發(fā)包方的村委會或村民小組在發(fā)包土地的過程中存在的許多不規(guī)范的行為是導致農(nóng)村土地承包糾紛不斷擴大的原因之一。其主要表現(xiàn)在以下四個方面。其一，把土地撥付農(nóng)戶耕種卻不與農(nóng)戶簽訂農(nóng)村土地承包合同，使農(nóng)戶的承包權利和承包利益的不到有效的保障。其二，與農(nóng)戶簽訂農(nóng)村土地承包合同，實際上卻無法撥付農(nóng)戶土地，原因是全部土地已被其他農(nóng)戶承包完畢，而此無地農(nóng)戶依法律規(guī)定又享有相應的承包權，發(fā)包方不得不在沒有土地可供發(fā)包的情況下與農(nóng)戶簽訂承包合同。其三，既不與農(nóng)戶簽訂承包合同又不撥付其土地，發(fā)包方認為這類農(nóng)戶不屬于按其自行定義的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”成員的范圍，故不享有土地承包權。其四，由村內(nèi)的兩個以上的村民小組發(fā)包土地，而由村委會出面與農(nóng)戶簽訂土地承包合同。若出現(xiàn)糾紛，則村民小組把責任推向村委會，村委會又把責任推向村民小組，形成扯皮推諉的狀況。以上歸納的這些發(fā)包方不規(guī)范的行為，嚴重侵害了部分農(nóng)戶的土地承包權。對此，負有監(jiān)管職責的各級人民政府及其職能部門應更多地深入實際，加強對村組發(fā)包土地行為的監(jiān)管力度，以保護廣大農(nóng)民的切身利益。
5．農(nóng)村土地承包合同中發(fā)包方的權利與義務存在失衡現(xiàn)象。
《農(nóng)村土地承包法》第十三條，第十四條，第十六條，第十七條分別規(guī)定了發(fā)包方和承包方在承包合同中各自所享有的權利和應承擔的義務。從表面上看，農(nóng)村土地承包合同中的甲乙雙方權利義務平等，其實則不然。由于作為發(fā)包方的村委會或村民小組多數(shù)在現(xiàn)實社會中并不是一個真實的經(jīng)濟實體（僅僅是種存在于觀念中的集體經(jīng)濟組織），其所唯一擁有的有較高經(jīng)濟價值利益的生產(chǎn)資料只有土地，而土地又被以承包的方式移交給農(nóng)戶使用。故對大多數(shù)的發(fā)包方來說，它并沒有違約責任的承擔能力。比如發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地的，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五十四條規(guī)定，其應承擔返還原物、恢復原狀、排除妨害、賠償損失等民事責任。但若其收回或調(diào)整的承包地被以后合同形式承包給其他農(nóng)戶，而發(fā)包方手中又沒有其它土地可供其發(fā)包，那么即使人民法院判令發(fā)包方承擔賠償責任，因其缺少經(jīng)濟能力而終仍無法救濟被侵權的農(nóng)戶。
二、解決以上問題的辦法與策略
綜觀上文所述的存在于農(nóng)村土地承包中的諸多問題，筆者以為產(chǎn)生上述問題的最根本的原因在于《農(nóng)村土地承包法》法理性、制度性條款的設置和表述中所存在的缺陷和漏洞。要解決這些法律層面的問題，我們當然應首先從健全和完善相關法律規(guī)定入手。故筆者建議及時啟動法律的修改程序時，對《農(nóng)村土地承包法》作出相應的修改或對其中的部分規(guī)定作出司法解釋。具體如對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”成員的構成。對發(fā)包方為村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組的承包合同中的發(fā)包方在訴訟程序中的法律地位作出明確的規(guī)定，使發(fā)包方不論是誰都能在訴訟中承擔其應當承擔的法律責任。另外，應作出規(guī)定，要求把村民個人的承包權寫入承包合同，作為農(nóng)村土地承包合同中的必要條款，以確保每個家庭成員的土地承包權都能實現(xiàn)。在《農(nóng)村土地承包法》中應增加發(fā)包方的承擔行政責任的內(nèi)容，以確保在發(fā)包方違法或違約導致承包方的合法權益被侵害而無法得到救濟時能受到行政處罰的制度，以加強政府對發(fā)包方的監(jiān)督力度，制約發(fā)包方過于強大的權力，等等。
其次從農(nóng)村土地承包的制度層面進行更徹底的改革，在解決前問諸多難題的同時提高農(nóng)村土地的利用效益，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。1.改變承包主體的單一化實現(xiàn)承包者的多樣化。把土地承包的形式由以農(nóng)戶家庭為單位的單一制，革新為更具靈活性和多樣性的自由選擇制。即由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)民自由組合，以個人、家庭、不同家庭的成員相互組成的聯(lián)合體或者兩個以上的家庭間組成的聯(lián)合體作為承包主體與發(fā)包方簽訂農(nóng)村土地承包合同。如此則可以為我國農(nóng)業(yè)的條約化發(fā)展創(chuàng)造法律上的依據(jù)和條件，使農(nóng)村的各種經(jīng)濟力量在經(jīng)過自愿、調(diào)整、搭配后形成合力和規(guī)模，促使農(nóng)戶間的強強聯(lián)后，實現(xiàn)農(nóng)村資金、人力、物力、土地等有限資源的合理配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化、現(xiàn)代化和市場競爭力，向規(guī)模要效益，向現(xiàn)代化要效益，更向市場要效益。使耕田種地不再是農(nóng)民的生存需要，而成為發(fā)展致富的一條捷徑。2.把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導的發(fā)包制革新為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的公開招標制。結合前文中提到的農(nóng)民根據(jù)各自的條件，選擇最有利的組合，以最合理的條件承包到最合理的土地。對部分無力或不愿承包土地的農(nóng)民還可以通過集體經(jīng)濟組織所獲得的承包收益給予其相應的經(jīng)濟補償（公開招標可有效增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟收益），把部分農(nóng)民從土地中徹底解放出來，而從事商業(yè)、服務等其它行業(yè)，從而使各種不同情形的農(nóng)民各盡其能各得其所，為農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展繁榮作出各自的貢獻。
