[ 秦志旗 ]——(2005-10-6) / 已閱43033次
《道路交通安全法》立法疏失之探究
郫縣交通局 秦志旗
摘 要：本文著重探究《道路交通安全法》立法中縱容違法的
舉證制度、違法的記分制度、設(shè)置全民“違法陷阱”
等疏失，剖析其成因，并作出否定性評價(jià)
關(guān)鍵詞：立法 交通 疏失 評價(jià)
中圖分類號(hào)：DF34 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B
Abstract: This article mainly probes into the oversights committed by the quoting system, which connives the violation of a law, the illegal marking system, and the installation of traps of illegal acts for the whole people, according to the legislation of the safety laws of road traffic. It attempts to analyse the cause of formation and try to appeal for the revision and perfection of the law.
Key words: legislation transportation oversight evaluate
沒有哪部法律象《中華人民共和國道路交通安全法》（2004年5月1日起施行，以下簡稱《道法》）的發(fā)布和施行那樣引起如此廣泛的爭議�！兜婪ā返谄呤鶙l更是前所未有地在全國各界掀起軒然大波，幾乎引發(fā)一場全民的大討論，這在中國法制史都是十分罕見的。究其原因，《道法》在引入“以人為本”、“保護(hù)弱者”、“行人優(yōu)先通行權(quán)”、“生命權(quán)大于路權(quán)”等法治新觀念和賠償歸責(zé)的機(jī)動(dòng)車無過錯(cuò)責(zé)任原則的同時(shí)，在整體上并未摒棄“以管為本”的過時(shí)理念，立法上存在著幾個(gè)明顯的疏失，以致不以人的意志為轉(zhuǎn)移地在執(zhí)法、司法、守法諸方面引發(fā)了較大范圍內(nèi)的混亂。
本文著重探究《道法》立法中縱容違法的舉證制度、違法的記分制度、設(shè)置全民“違法陷阱”等疏失，剖析其成因，并作出否定性評價(jià)。
一、對縱容違法的舉證制度的評價(jià)
《道法》第七十六條在社會(huì)各界引起了極大爭議，焦點(diǎn)主要集中于賠償歸責(zé)原則及其是否公平上。筆者更愿意探討此條涉及的舉證制度與縱容違法問題。
《道法》第七十六條規(guī)定：“ 機(jī)動(dòng)車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的，由保險(xiǎn)公司在機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償。超過責(zé)任限額的部分，按照下列方式承擔(dān)賠償責(zé)任：
（一）機(jī)動(dòng)車之間發(fā)生交通事故的，由有過錯(cuò)的一方承擔(dān)責(zé)任；雙方都有過錯(cuò)的，按照各自過錯(cuò)的比例分擔(dān)責(zé)任。
（二）機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)�、行人之間發(fā)生交通事故的，由機(jī)動(dòng)車一方承擔(dān)責(zé)任；但是，有證據(jù)證明非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)�、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)艘呀?jīng)采取必要處置措施的，減輕機(jī)動(dòng)車一方的責(zé)任。
交通事故的損失是由非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)�、行人故意造成的，機(jī)動(dòng)車一方不承擔(dān)責(zé)任�！�
按本條規(guī)定的舉證制度，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藢Ψ截?fù)有兩種舉證義務(wù)：一種是對對方的過錯(cuò)、違法違規(guī)事實(shí)舉證，這類證據(jù)還可以從物證、證人證言、視聽資料、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄等方面獲取，相對比較客觀，可稱為“舉證客觀”；另一種是對對方過錯(cuò)或違法行為的“故意”舉證，相當(dāng)于對對方的主觀方面舉證，可稱為“舉證主觀”。
按照法理學(xué)的理論，違法一般必須有行為人的故意或過失�！肮室馐侵感袨槿嗣髦约旱男袨闀�(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生的心理態(tài)度。過失是指行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠鉀]有預(yù)見，或者已經(jīng)預(yù)見但輕信能夠避免，以致發(fā)生這種結(jié)果的心理態(tài)度”（孫國華主編《法理學(xué)》，中央廣播電視大學(xué)出版社1999年版，第269頁）。對照《道法》第七十六條的規(guī)定，顯然，在交通事故損失賠償責(zé)任的確定上，非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)�、行人的“違法過失”不承擔(dān)責(zé)任，只有“違法故意”才承擔(dān)責(zé)任。也就是說，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)巳缬庳?zé)，則不僅要對行為人的具體交通違法“行為”舉證，更要對行為人的交通違法“故意”舉證。
問題是，誰來舉證、怎樣舉證行為人的“故意”?這種舉證能否完成？
“故意”在絕大多數(shù)情況下是一種內(nèi)在的主觀心理態(tài)度，具有強(qiáng)烈的主觀色彩。在這種心理態(tài)度不外化的情況下（絕大多數(shù)情況下都是如此），本身無跡可循，幾乎無法取證，也不能靠推理、推定來證明。換言之，“故意”實(shí)際上就是“自己主動(dòng)承認(rèn)”。在現(xiàn)實(shí)生活中，“趨利避害”是人的本性，假設(shè)某交通事故確系“非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)�、行人”“故意”造成，但要靠“行為人”主�?dòng)承認(rèn)這種“故意”是不現(xiàn)實(shí)的。這樣一來，依照《道法》，舉證責(zé)任就主要落在機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)松砩�，須由機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)讼蚺c自己發(fā)生沖突的行為人取得“自己主動(dòng)承認(rèn)”的證明。由于利益的對立和承擔(dān)違法法律后果的嚴(yán)重性，這對行為人無異于“與虎謀皮”，幾乎就是無法完成的。
例如，2004年3月，來自江蘇省阜寧縣的孫為祥、江蘇省泗洪縣的劉彩萍、安徽省五河縣的蔡樹正等人討論“如何快速致富”，蔡樹正說：“撞汽車倒是一條發(fā)財(cái)?shù)穆纷�，新的《道路交通安全法》�?shí)施后，規(guī)定機(jī)動(dòng)車撞到行人，駕駛員負(fù)全責(zé)”，并和徐輝組成“撞車小團(tuán)體”。2004年11月10日，孫為祥闖紅燈過斑馬線朝一輛別克車撞去，車主李娟束手無策。警方帶孫為祥至派出所調(diào)查，孫為祥“態(tài)度非常惡劣，威脅民警說：‘我被撞了，我是受害人，你們憑什么審查我？我要去法院告你們！’”警方調(diào)出了事故路口的監(jiān)控錄像，這才真相大白。（《檢察風(fēng)云》2005年第4期，載《文摘周報(bào)》2005年2月25日第16版）
實(shí)際上，這起案件并未完結(jié)。監(jiān)控錄像能提供的，只是孫為祥撞上了車的畫面，只能證明是人撞車而不是車撞人，僅此而已。對于孫為祥是否存在撞車“故意”這一關(guān)鍵情節(jié)，卻起不了任何作用。孫為祥等人的撞車“故意”（如何結(jié)伙、如何商量、如何安排行動(dòng)等）是因?yàn)榫降慕槿耄ǘ街饕且员O(jiān)控錄像為線索）而暴露，絕大多數(shù)交通事故卻是沒有這樣的條件的�？梢栽O(shè)想，上述這一切依靠駕駛員能辦得到嗎？須知，“人撞車”并不等于“故意”撞車，如果孫為祥真正領(lǐng)悟《道法》的“立法意圖”，他可以說“我是撞了你的車，但我不是故意的（原因多樣，諸如沒注意、想問題心不在焉、沒想到、沒站穩(wěn)、腿有毛病摔倒了、路面不平、路滑甚至心情不好等等等等，反正我不是故意撞車）；而因?yàn)槟悴荒茏C明我是故意的，所以按《道法》你必須承擔(dān)賠償責(zé)任”，并堅(jiān)持要司機(jī)或警方或路人舉證其撞車“故意”而不是“自己主動(dòng)承認(rèn)”，這個(gè)案子如何結(jié)案還是未知之?dāng)?shù)，最大的可能還是司機(jī)承擔(dān)賠償責(zé)任。
類似的案例不難找到�！冻啥既請�(bào)》2005年4月14日B3版以《庭審焦點(diǎn)：是不是故意跳車》為題披露，“２００４年８月２２日７時(shí)１０分，成都運(yùn)興公交公司川Ａ３７０３１公交大客車行至太升路南口處，乘車人陳家尚摔出車外，倒地受傷……法庭上，死者為啥會(huì)飛出車外成了雙方爭議的焦點(diǎn)。運(yùn)興公司認(rèn)為，死者是自己掉下去的，是故意造成，而非公交車將其摔出車外。而原告則堅(jiān)持認(rèn)為，死者是被公交車摔出車外的，死者準(zhǔn)備前往一個(gè)建筑工地打工。工地上有老鄉(xiāng)在等他，‘他就坐在司機(jī)的后面，他是到工地打工，沒有到站，不可能提前下車，更不會(huì)跳車！’雙方雖然各執(zhí)一詞，但都提供不出證據(jù)，當(dāng)時(shí)的乘客中可能會(huì)有目擊者，但事情已過去幾個(gè)月，當(dāng)時(shí)的乘客都已分散，因此很難說清當(dāng)時(shí)陳家尚為何會(huì)從車中一頭栽下。這分歧交管部門也難斷定誰是誰非，最后的認(rèn)定是：此事故因不能認(rèn)定當(dāng)事雙方的違法行為及過錯(cuò)，故不能認(rèn)定當(dāng)事雙方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任事故。最后，法院判決：公交公司為乘客摔死承擔(dān)全部賠償責(zé)任，賠償其家屬喪葬費(fèi)、死亡賠償金、被扶養(yǎng)人生活費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)、住宿費(fèi)共計(jì)６萬余元，并賠償精神撫慰金４萬元�！北景钢�，公交公司欲舉證乘車人的跳車“故意”，不論其是否死亡，因無從取得乘車人的證實(shí)顯然不可能成功；而原告的一句“不可能提前下車，更不會(huì)跳車！”雖然同樣系推論且無旁證，但卻“因不能認(rèn)定當(dāng)事雙方的違法行為及過錯(cuò)”獲得訴訟的勝利，這就表明，舉證行為人的“故意”確是難事，極不現(xiàn)實(shí)，將使舉證人處于極其不利的地位。
（最能說明問題的，是《成都日報(bào)》2005年9月16日B3版《我市首次判處人撞車詐騙者有期徒刑》的報(bào)道：“胡穎，雙橋路南三街人，今年42歲。據(jù)她交待，自去年7月開始，她就開始撞車詐騙。第一次詐騙，因?yàn)榘盐詹缓米曹嚨牧α�，在十二橋路撞擊司機(jī)趙某的車時(shí)，腳輕微扭傷，但也因?yàn)檠b得像，趙某被敲詐了5800元。此后，她伙同陶某，連連撞車。撞車高峰時(shí)，有一個(gè)月竟發(fā)生了四起。撞車十次，共詐得14550元。”“審查中，該婦女的經(jīng)歷讓民警大吃一驚：原來，這名婦女在不到一年的時(shí)間內(nèi)．居然連遭‘不幸’，被十輛車撞擊，而且，‘奇跡’也連連降臨到她身上，十次‘車禍’后，她竟完好無損�！� “為懲戒猖獗的撞車詐騙行為，法院決定依法對其予以重懲，以敲詐勒索罪，判處其有期徒刑三年，并強(qiáng)令其退回l0名駕駛員被騙的全部資金�！北景钢�，案犯是以“敲詐勒索罪”獲刑，而根本沒有觸及案犯的撞車“故意”，且其“撞車詐騙”即“撞車故意”的敗露，僅僅是因?yàn)椤白曹囀巍鼻业怯浽诎浮Q言之，如果依據(jù)《道法》第七十六條，案犯獲得十次乃至更多次數(shù)的“賠償”都是完全合法的，車輛駕駛?cè)酥挥凶哉J(rèn)倒霉的份�！兜婪ā诽幚聿涣说缆方煌ㄖ惺欠瘛肮室庾曹嚒钡膯栴}，不能保護(hù)守法駕駛車輛的公民，反而客觀上縱容了案犯的“十次撞車”并“敲詐勒索”得逞，難道還不發(fā)人深省嗎？以《刑法》的“敲詐勒索罪”而不是以《道法》來處理本案，正好從另一個(gè)側(cè)面證明了《道法》第七十六條的疏失和面對現(xiàn)實(shí)的無力和無奈。――2005年9月16日補(bǔ)記。）
《中華人民共和國道路交通安全法釋義》（國務(wù)院法制辦政法司編著，人民交通出版社2003年11月第一版，以下簡稱《釋義》；該書由“國務(wù)院法制辦公室政法司負(fù)責(zé)道路交通安全法起草工作的同志”參加編寫，旨在“幫助社會(huì)各界更好地了解這部法律的立法背景、精神實(shí)質(zhì)、具體內(nèi)容和相關(guān)規(guī)定”，引自該書序第2頁）舉“行人利用機(jī)動(dòng)車自殺”為例，認(rèn)為可以“引用受害人自殺的故意主張免責(zé)”（第217頁），未免過于理想化。在實(shí)際生活中，自殺者如果不是喊著口號(hào)、揣著遺書沖向機(jī)動(dòng)車，死無對證之時(shí)，其“自殺故意”如何舉證？
因此，舉證“故意”，對機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藖碚f過于苛刻、顯失公平且無力完成（即法律上的舉證不能）。這項(xiàng)義務(wù)即便是交給刑警，在缺乏必要條件的情況下，也未必能夠完成。而這種無法舉證的“故意”，卻極有可能成為一些人逃避責(zé)任的避風(fēng)港，成為實(shí)現(xiàn)法律公平的死角，也使《道法》中的相關(guān)規(guī)定形同虛設(shè)。在這種情形下，人們普遍擔(dān)心的《道法》縱容違法就絕不是危言聳聽了。
實(shí)施《道法》規(guī)定的的舉證制度，將使機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嗽谂e證上將陷于非常尷尬的境地：對行為人的違法“行為”舉證，但無用；對行為人的違法“故意”舉證，但不能。這就實(shí)際上剝奪了他們的舉證權(quán)利，也即剝奪了他們本來享有的法律保護(hù)的權(quán)利。與此相對應(yīng)，由于《道法》對舉證制度的設(shè)置極不合理，它可能導(dǎo)致以下后果：一是舉證“故意”無法操作，舉證制度形同虛設(shè)，將使一部分人的合法權(quán)益受到損害，同時(shí)也使法律的權(quán)威和公平受到損害；二是一方面強(qiáng)調(diào)公民遵守《道法》，一方面又縱容行為人因違法“故意” 無法舉證而違法并不受追究，使《道法》成為一部自相矛盾、縱容違法的法律。因此，《道法》中關(guān)于舉證制度的規(guī)定應(yīng)予修改，或者取消這項(xiàng)不切實(shí)際、無法執(zhí)行、縱容違法的規(guī)定。
在舉證“故意”失敗的情況下，為了獲得保險(xiǎn)公司的賠付（特別是在當(dāng)前機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度遲遲未能出臺(tái)的情況下），機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)酥荒苓x擇自證其“錯(cuò)”——拼命往自己身上攬責(zé)任。在法庭上，和其它案件審理中的唇槍舌劍爭勝訴不同，交通事故案件審理卻是機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)巳σ愿氨≡V，這樣下去，民事訴訟將走向何方？這難道是正常的法治精神嗎？
著名的米蘭達(dá)規(guī)則的精髓是：任何人不得被迫自證其罪�！兜婪ā穮s驅(qū)使人們自證其“錯(cuò)”，這種導(dǎo)向無論如何不能說是體現(xiàn)了法律的本質(zhì)。
二：對違法的“記分制度”的評價(jià)
《道法》第二十四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門對機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。公安機(jī)關(guān)交通管理部門對累積記分達(dá)到規(guī)定分值的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耍哿魴C(jī)動(dòng)車駕駛證，對其進(jìn)行道路交通安全法律、法規(guī)教育，重新考試；考試合格的，發(fā)還其機(jī)動(dòng)車駕駛證。對遵守道路交通安全法律、法規(guī)，在一年內(nèi)無累積記分的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耍梢匝娱L機(jī)動(dòng)車駕駛證的審驗(yàn)期�！�
這項(xiàng)“記分制度”屬于什么性質(zhì)？從《道法》的結(jié)構(gòu)看，它不屬于處罰。因?yàn)椤兜婪ā返诎耸藯l規(guī)定：“對道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留”，其中沒有“記分制度”，而且“記分制度”是安排在第二章《車輛和駕駛?cè)恕范皇堑谄哒隆斗韶?zé)任》中，似乎與行政處罰毫無關(guān)聯(lián)。但“記分制度”具有“罰”的本質(zhì)屬性卻是毫無疑義的：
1、《道法》第二十四條規(guī)定“對累積記分達(dá)到規(guī)定分值的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)�，扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證”，這和第八十八條中“暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證”的處罰有何本質(zhì)區(qū)別？甚至可以說，“扣留”是比“暫扣”更嚴(yán)厲的行政處罰。
2、這項(xiàng)“記分制度”系從《機(jī)動(dòng)車駕駛員交通違章記分辦法》（1999年12月9日中華人民共和國公安部令第45號(hào)發(fā)布，自2000年3月1日起施行）演變而來，《記分辦法》第三條規(guī)定“對違反交通法規(guī)的機(jī)動(dòng)車駕駛員予以記分和考試；對模范遵守交通法規(guī)的機(jī)動(dòng)車駕駛員予以獎(jiǎng)勵(lì)”，第五章《獎(jiǎng)勵(lì)》第二十二條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)交通管理部門對無交通違章記分的機(jī)動(dòng)車駕駛員按下列規(guī)定予以獎(jiǎng)勵(lì)”,無記分則“獎(jiǎng)”，有記分為“罰”，其邏輯對應(yīng)關(guān)系十分明確；且《記分辦法》第十三條規(guī)定“交通違章記分與對機(jī)動(dòng)車駕駛員違章行為進(jìn)行糾正、處罰或者追究其交通事故行政責(zé)任同步執(zhí)行”，記分的“罰”的特征是顯而易見、不容置疑的。
3、《釋義》第104～109頁肯定了《道法》和《機(jī)動(dòng)車駕駛員交通違章記分辦法》的法源關(guān)系和“獎(jiǎng)”、“罰”性質(zhì)，明確肯定記分制度是“專門設(shè)計(jì)的一項(xiàng)兼有警示、預(yù)防、教育和處罰功能的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)斯芾砗偷缆方煌ㄖ刃蚓S持的制度”（《釋義》第105頁）�！夺屃x》還進(jìn)一步指出：“根據(jù)本條（注：即《道法》第二十四條）第二款的規(guī)定，累積記分制度不但是作為警示、懲戒交通違章機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说闹贫龋瑫r(shí)也是鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藝?yán)格、自覺遵守道路交通安全法律、法規(guī)的一項(xiàng)鼓勵(lì)制度”，“對于這方面的制度，還要通過國務(wù)院行政法規(guī)（即后來發(fā)布的《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》）的形式進(jìn)一步進(jìn)行加強(qiáng)，做到懲處和獎(jiǎng)勵(lì)并舉，使得累積記分制度真正成為一項(xiàng)有效引導(dǎo)和規(guī)范機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诵袨榈闹匾贫取�。《釋義》評價(jià)記分制度使用了“處罰”、“懲戒”、“懲處”等用語，作為“負(fù)責(zé)道路交通安全法起草工作的同志”所言，不正是表露出所謂“立法意圖”嗎？
特別是，權(quán)威的《全國人大法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國道路交通安全法（草案）>審議結(jié)果的報(bào)告》(2003年10月23日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上，全國人大法律委員會(huì)副主任委員胡光寶)指出：“根據(jù)公安部的意見，借鑒國外對機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说囊环N有效的獎(jiǎng)懲做法，總結(jié)我國在一些城市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，法律委員會(huì)建議在草案三次審議稿第二十三條中增加一款，規(guī)定：‘對遵守道路交通安全法律、法規(guī)，在一年內(nèi)無累積記分的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)�，可以延長機(jī)動(dòng)車駕駛證的審驗(yàn)期。具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定’”，也從“無累積記分”即“獎(jiǎng)”反證了“有累積記分”即“懲（罰）”。
4、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》（自2004年5月1日起施行）第二十四條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嗽谝粋�(gè)記分周期內(nèi)記分未達(dá)到12分，所處罰款已經(jīng)繳納的，記分予以清除；記分雖未達(dá)到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉(zhuǎn)入下一記分周期”，已經(jīng)直接將罰款和記分捆在一起。
第二十六條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嗽跈C(jī)動(dòng)車駕駛證的6年有效期內(nèi)，每個(gè)記分周期均未達(dá)到12分的，換發(fā)10年有效期的機(jī)動(dòng)車駕駛證；在機(jī)動(dòng)車駕駛證的10年有效期內(nèi)，每個(gè)記分周期均未達(dá)到12分的，換發(fā)長期有效的機(jī)動(dòng)車駕駛證”，無記分“獎(jiǎng)”有記分“罰”的邏輯對應(yīng)關(guān)系同樣十分明確。
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