[ 高軍 ]——(2005-9-3) / 已閱19297次
WTO語境中的綠色壁壘及我國的法律對策
高軍１ 羅錦祥２
摘要：環(huán)境保護是WTO所關(guān)注的焦點問題之一。隨著關(guān)稅的降低以及傳統(tǒng)的非關(guān)稅壁壘的取消，一些發(fā)達國家利用WTO環(huán)境議題的漏洞，將貿(mào)易與環(huán)境兩個問題聯(lián)系在一起，在國際貿(mào)易中大肆推行綠色壁壘這種新的貿(mào)易保護主義。文章分析了WTO語境中綠色壁壘的形成原因及其表現(xiàn)形式，從法律的角度提出了我國應(yīng)對發(fā)達國家綠色壁壘的對策。
關(guān)鍵詞：綠色壁壘 WTO 法律對策
綠色壁壘是指在國際貿(mào)易領(lǐng)域，一些發(fā)達國家憑借其科技優(yōu)勢，以保護環(huán)境和人類健康為目的，通過立法，制定繁雜的環(huán)保公約、法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志等形式對國外商品進行的準(zhǔn)入限制。它屬于一種新的非關(guān)稅壁壘形式，已經(jīng)逐步成為國際貿(mào)易政策措施的重要組成部分①。
綠色壁壘的誕生有深刻的歷史背景：工業(yè)革命以來，世界經(jīng)濟和科技得到了迅猛的發(fā)展,但與此同時,全球生態(tài)環(huán)境卻日益惡化,人類開始對自身行為方式進行了深刻的反思，關(guān)注環(huán)境、保護地球，尋求經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展成了人類的主題，它構(gòu)成了綠色壁壘誕生的間接原因。綠色壁壘誕生的直接原因是，二十世紀(jì)80年代后期到90年代初，隨著新一輪世界貿(mào)易自由化趨勢的推動，關(guān)稅之墻普遍變矮。在烏拉圭回合的談判所形成的協(xié)議中對關(guān)稅壁壘及傳統(tǒng)的非關(guān)稅壁壘的有關(guān)規(guī)定越來越嚴(yán)格，各國利用關(guān)稅和傳統(tǒng)的非關(guān)稅方式來限制進口的余地已經(jīng)很小，貿(mào)易保護主義不得不尋求新的貿(mào)易保護手段來實施其貿(mào)易保護戰(zhàn)略，這種背景下，貿(mào)易與環(huán)境兩個問題便被一條綠色的紐帶捆綁在了一起，綠色壁壘遂應(yīng)運而生。綠色壁壘往往以WTO有關(guān)協(xié)定及國內(nèi)公開立法為依據(jù)，并且在一定程度上體現(xiàn)了消費者保護環(huán)境、維護健康等正當(dāng)合理的要求，在形式上具有合法性，“將成為影響21世紀(jì)國際貿(mào)易發(fā)展的重要因素，成為逐步替代關(guān)稅和傳統(tǒng)的非關(guān)稅壁壘的貿(mào)易壁壘，成為發(fā)達國家實行貿(mào)易保護主義的主要手段和高級形式”②。因此，探討WTO語境中的“綠色壁壘”問題并尋求法律解決的途徑是不無意義的。
一、WTO與“綠色壁壘”
WTO作為以促進貿(mào)易自由化為主旨的規(guī)則體系，在本質(zhì)上是傾向于減少貿(mào)易障礙的。但如果不把環(huán)境因素納入貿(mào)易規(guī)則之中，隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，生產(chǎn)、市場及資本的國際化，污染循環(huán)的速度也將大大加快，單純強調(diào)貿(mào)易自由化會增加對環(huán)境的壓力。由于貿(mào)易過程對環(huán)境有較大的影響，貿(mào)易與環(huán)境的關(guān)系問題逐漸成為全球矚目的焦點。因此，眾多學(xué)者呼吁應(yīng)對GATT（關(guān)貿(mào)總協(xié)定）/WTO進行體制改革，修訂其法律原則，使得自由貿(mào)易與環(huán)境保護能共同、和諧地發(fā)展，從而達到可持續(xù)發(fā)展的最終目的。1971年在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國第一次環(huán)境與發(fā)展大會上， GATT起草了一項關(guān)于“工業(yè)污染控制與國際貿(mào)易”的研究報告，首次就環(huán)境與貿(mào)易問題作了探討，并于同年11月成立“環(huán)境措施與國際貿(mào)易工作組”。到1994年馬拉喀什部長級會議上，GATT締約方通過《關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境的決議》，明確指出了環(huán)境與貿(mào)易之間的關(guān)系，突出了為實現(xiàn)環(huán)境保護、自由貿(mào)易與持續(xù)增長三者之間的相互促進的宗旨，并于1995年成立了世界貿(mào)易組織屬下的“貿(mào)易與環(huán)境委員會”，該委員會定位是用GATT的觀點來解釋環(huán)境問題，強化對貿(mào)易與環(huán)境的管理，促進可持續(xù)發(fā)展。
綠色壁壘在法律上的依據(jù),可以追溯至1947年的GATT,后被GATT1994所代替。GATT1994第20 條“一般例外”在第2和第7款中規(guī)定，只要不對情況相同的成員國構(gòu)成武斷的或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制，任何成員國都有權(quán)采取為保障人類和動植物生命和健康所必需的措施,以及為有效保護可能用竭的天然資源的有關(guān)措施；《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條，也規(guī)定了“一般例外”條款，允許成員國采取“保護人類與動物健康和生命的措施”，“基于養(yǎng)護可用盡的天然資源保護”為目的，可以背離WTO的基本原則和承諾；《衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)議》規(guī)定，“不應(yīng)阻止各成員采取或?qū)嵤楸Ｗo人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”，只要這些措施的實施不違反非歧視原則和構(gòu)成變相的限制。締約方可以實施高于國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議的措施，只要這些措施有其科學(xué)的依據(jù)。同時還引入了“預(yù)防原則”，允許在找不到“科學(xué)依據(jù)”時，可以臨時性地采取更嚴(yán)格的衛(wèi)生檢疫措施；《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》允許成員國在制定環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)可實行自愿標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定各成員有權(quán)在其認(rèn)為適當(dāng)?shù)某潭葍?nèi)采取必要的措施，以保護人類、動植物的生命或健康以及保護環(huán)境，只要其對貿(mào)易的限制不超過為實現(xiàn)這一合理目標(biāo)所必需的程度。當(dāng)環(huán)境問題出現(xiàn)緊急情況時，成員可采取較為簡便的程序以公布或通知其技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。此外，《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》《補貼與反補貼協(xié)議》、《政府采購協(xié)議》以及烏拉圭回合談判中作出的《關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境的協(xié)議》等，都從不同的角度對貿(mào)易與環(huán)境問題作了規(guī)定。
由于環(huán)保問題在WTO中處于發(fā)展階段，“環(huán)保例外條款”尚存在諸多缺陷。例如，規(guī)定十分強調(diào)各成員方的權(quán)利享有，但對于行使此權(quán)利缺乏明確有效的約束性規(guī)范；同時，規(guī)范內(nèi)容本身過于抽象，關(guān)鍵性概念的內(nèi)涵和外延難以界定，給條款留有極大的解釋空間，使得這些條款在實際作中具有非常大的彈性，結(jié)果很容易被濫用，這就使得所有的綠色壁壘均能披上合法的“外衣”，而不論其真正目的何在。從一定意義上講，WTO中的這些“環(huán)保例外條款”為貿(mào)易保護主義者設(shè)置綠色壁壘提供了法律依據(jù)。
二、綠色壁壘的類型及對我國外貿(mào)出口的影響
目前，綠色壁壘主要有以下幾種類型：1、綠色衛(wèi)生檢疫制度。是指國家有關(guān)部門為了確保人類及動植物免受污染物、毒素、微生物、添加劑等的影響，對產(chǎn)品實行全面的嚴(yán)格檢查，以防止超標(biāo)產(chǎn)品進入國內(nèi)市場，一些發(fā)達國家往往設(shè)置過高的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為控制發(fā)展中國家產(chǎn)品進入其市場的重要工具。2、單方設(shè)置綠色環(huán)境標(biāo)志。綠色標(biāo)志是指認(rèn)證機構(gòu)依據(jù)一定的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)或規(guī)定，向有關(guān)自愿的申請者頒發(fā)以表明其產(chǎn)品或者服務(wù)符合要求的一種特定標(biāo)志，獲得綠色環(huán)境標(biāo)志的產(chǎn)品表明該產(chǎn)品比其他在功能和競爭上類似的產(chǎn)品將產(chǎn)生較小的危害。各國的實踐表明，無環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的進出口將受到數(shù)量和價格上的限制，對發(fā)展中國家產(chǎn)品進入發(fā)達國家市場形成了巨大的障礙。3、“綠色包裝制度”。綠色包裝是指能節(jié)約資源，減少廢棄物，用后易于回收再用或再生，易于自然分解，又不污染環(huán)境的包裝。許多發(fā)達國家制定了較高且比較完善的包裝材料標(biāo)準(zhǔn)、包括廢棄物的回收、復(fù)用和再生等制度。發(fā)展中國家要想將自己的產(chǎn)品打入國際市場或發(fā)達國家的國內(nèi)市場，必須滿足綠色包裝的要求，否則，其產(chǎn)品就不可能進入發(fā)達國家的市場。4、綠色關(guān)稅制度。發(fā)達國家根據(jù)GATT1994第2條規(guī)定對一些污染環(huán)境和影響生態(tài)，可能對環(huán)境造成威脅及破壞的產(chǎn)品征收進口附加稅，或者限制和禁止商品進口，甚至對其實行貿(mào)易制裁。但是，在標(biāo)準(zhǔn)的實行上常常內(nèi)外有別，明顯帶有歧視性的規(guī)定，可以說是以綠色之名行貿(mào)易保護之實。
除上述幾種形式外，綠色壁壘的表現(xiàn)形式還有“綠色反補貼”、“綠色反傾銷”、環(huán)境貿(mào)易制裁、強制ISO14000認(rèn)證、繁瑣的進口檢驗程序和檢驗制度，以及要求回收利用、政府采購、押金制度等。
“綠色壁壘”一經(jīng)出現(xiàn)便在全球范圍迅速蔓延，到1992年底已有152個國際環(huán)保條約出臺，某些國家和地區(qū)也各自訂立了名目繁多的環(huán)�！盎h笆”。 我國是世界上最大的發(fā)展中國家和貿(mào)易大國，我國農(nóng)產(chǎn)品、食品、機電產(chǎn)品、紡織品、服裝、化工產(chǎn)品、玩具、中藥等產(chǎn)品的出口均不同程度地受到發(fā)達國家綠色壁壘的阻礙，遭受巨大的經(jīng)濟損失。③有資料顯示，1998年，上海對德國出口的單裝內(nèi)衣，因含偶氮染料而被迫中止出口，減少外銷額達500萬美元。同年歐盟以保兒童的身體健康為名，開始啟用新的玩具衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定兒童玩具中不得含有聚氯乙烯等成份，僅這一項規(guī)定就給我國玩具出口企業(yè)造成15億美元的經(jīng)濟損失。據(jù)聯(lián)合國的一項統(tǒng)計，由于不符合國外日益嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，我國2002年約有74億美元的出口商品受阻。中國加入WTO以后，中國的出口商們卻發(fā)現(xiàn)，與以前相比，“關(guān)稅壁壘”雖然低了，但是以“綠色壁壘”為主體的“非關(guān)稅壁壘”卻越來越高，越來越森嚴(yán)。中國商品要進入發(fā)達國家市場，并不一定比加入WTO之前更容易,在一定程度上講，“綠色壁壘將成為21世紀(jì)較長一段時期內(nèi)我國出口貿(mào)易發(fā)展面臨的最多也是較難突破的壁壘”④。如何沖破這些發(fā)達國家設(shè)置的“綠色壁壘”，將產(chǎn)品成功打入國際市場，對我國企業(yè)來說是一個嚴(yán)肅的考驗。
三、我國應(yīng)對綠色壁壘的法律對策
綠色壁壘是一把“雙刃劍”，它一方面體現(xiàn)了消費者保護環(huán)境、維護健康等合理的要求。另一方面，又可以成為貿(mào)易保護主義者阻止外國商品進口的“擋箭牌”。因此，綠色壁壘有正當(dāng)與不正當(dāng)之分，區(qū)分正當(dāng)與不正當(dāng)?shù)木G色壁壘主要應(yīng)“從進口國實施綠色壁壘的動機來分析”，“如果進口國假借環(huán)境保護之名,行貿(mào)易保護主義之實,其抬高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)實際上是為了構(gòu)筑阻擋外國產(chǎn)品進入本國市場的屏障,那么這種綠色壁壘無疑就是不正當(dāng)?shù)摹�。⑤具體而言，主要看綠色壁壘的設(shè)置是否符合以下兩個條件：第一，具體行為是否有本國已頒布的、全國統(tǒng)一規(guī)定的法律法規(guī)條款作為依據(jù)；第二，是否符合WTO／GATT規(guī)定的最惠國待遇原則、國民待遇原則、發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇原則、透明度原則。不符合這兩個條件，則可以認(rèn)定為是以環(huán)境保護為借口的貿(mào)易保護主義行為。筆者認(rèn)為，在正確區(qū)分綠色壁壘設(shè)置目的的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)對綠色壁壘總的原則是：對合理的綠色壁壘，應(yīng)當(dāng)“苦練內(nèi)功”，提高貿(mào)易領(lǐng)域的環(huán)保水平以適應(yīng)它，但對以環(huán)境保護為名行貿(mào)易保護主義之實的行為應(yīng)當(dāng)依法堅決斗爭。具體而言，可以采取以下法律對策。
第一、在國內(nèi)立法方面，應(yīng)加快我國環(huán)境保護法律與國際接軌的步伐，縮小與發(fā)達國環(huán)境保護水平的距離。其中，值得注意的是，國際社會在處理貿(mào)易與環(huán)境爭端案件時，與貿(mào)易有關(guān)的國際環(huán)境法和國內(nèi)環(huán)境法往往倍受重視，所引用過的幾百個國際環(huán)境協(xié)議，都沒有受到質(zhì)疑和責(zé)難。從已處理的貿(mào)易與環(huán)境爭端的一些案例的裁決來看，只要引用的國內(nèi)環(huán)保法律規(guī)定準(zhǔn)確、有權(quán)威性，維護環(huán)境利益的一方往往勝訴，而對環(huán)境保護不利的一方則往往敗訴。因此，必須加速與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境立法。同時，在立法時需根據(jù)WTO透明度原則的要求，及時、全面地公布立法內(nèi)容，對審批與檢驗的程序、項目、標(biāo)準(zhǔn)和期限要盡量明確、具體，以增加政策法規(guī)體系透明度，避免引起其他WTO成員方的質(zhì)疑。此外，為切實提高我國產(chǎn)品的質(zhì)量，增強產(chǎn)品的國際競爭力，可以采取三種途徑：１、出臺相應(yīng)的政策，鼓勵或激勵企業(yè)實施IS0 14000獲取進入國際市場的“綠色通行證”；２、通過采取排污收費、排污權(quán)交易、環(huán)境稅收等手段，利用財政、稅收、信貸等多種政策導(dǎo)向促進企業(yè)推行清潔生產(chǎn)；３、進一步完善我國的環(huán)境標(biāo)志制度，積極參與雙邊或多邊的環(huán)境標(biāo)志互認(rèn)，健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，加快與國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)接軌的步伐。
第二、建立綠色壁壘的預(yù)警監(jiān)測和快速反應(yīng)機制。政府應(yīng)盡快建立國外技術(shù)性壁壘的預(yù)警機制，加強對國外環(huán)保認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的研究，收集國外的綠色壁壘措施，建立綠色壁壘信息中心和數(shù)據(jù)庫，對“綠色壁壘”給我國出口商品和市場帶來的現(xiàn)實和潛在影響進行全面、深入的分析，同時深入地研究WTO有關(guān)環(huán)保爭端的案例及貿(mào)易伙伴國的環(huán)境立法和貿(mào)易政策，以期“知己知彼”，并及時地將信息反饋給有關(guān)部門和企業(yè)，做好防范工作，采取積極措施，突破國外的綠色壁壘。
第三、構(gòu)筑本國合理的綠色壁壘。為了保衛(wèi)國家安全，保護人民健康和環(huán)境，合理有效地保護國內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和幼稚產(chǎn)業(yè)，我國在應(yīng)對發(fā)達國家的綠色壁壘的同時，可以從他國的經(jīng)驗中，找出我國可資借鑒的內(nèi)容，制定相應(yīng)的綠色認(rèn)證制度和技術(shù)指標(biāo)體系，具體的說就是制訂一套嚴(yán)格的、符合WTO規(guī)則的控制進口的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)，逐步建構(gòu)適應(yīng)我國市場經(jīng)濟要求的綠色壁壘，堅決禁止嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品，包括危險廢棄物、國外淘汰的嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品、技術(shù)和設(shè)備的進口，加強進口商品檢驗和檢疫力度，防止危害人民安全的產(chǎn)品進入中國市場，以切實維護我國的環(huán)境利益。另外，針對那些對我國產(chǎn)品采取貿(mào)易保護措施的國家和地區(qū)，還可以起到以其人之道還治其人之身的作用。
第四、充分利用WTO有關(guān)協(xié)議發(fā)展中國家特殊待遇條款。對發(fā)展中國家給予差別和優(yōu)惠待遇是GATT/WTO處理發(fā)達國家成員與發(fā)展中國家成員之間貿(mào)易關(guān)系的一項基本原則。作為最大的發(fā)展中國家，我國應(yīng)充分利用發(fā)展中國家特殊待遇條款，爭取在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面享有差別待遇，如果遇到國外不合理的技術(shù)貿(mào)易壁壘應(yīng)主動與對方協(xié)商，達不成協(xié)議，可提交技術(shù)貿(mào)易壁壘委員會仲裁。此外，隨著 WTO的運行逐步從“實力導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為“規(guī)則導(dǎo)向”，我國應(yīng)與其他發(fā)展中國家保持密切聯(lián)系，加強團結(jié)與合作，一起積極參與國際社會有關(guān)環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系的講座和談判。在談判制定貿(mào)易與環(huán)境協(xié)議時，要充分利用 WTO 對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則、“利益均享”原則、“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則，強調(diào)發(fā)展中國家應(yīng)享有差別與更優(yōu)惠的待遇，在多邊談判的基礎(chǔ)上糾正現(xiàn)有環(huán)保條款的缺陷，與發(fā)達國家成員共同制定能夠真正顧及發(fā)展中國家的發(fā)展現(xiàn)狀與要求的公正合理的環(huán)保條款，維護自身的合法權(quán)益，同時，根據(jù)“誰污染，誰治理”的原則，力爭讓發(fā)達國家承擔(dān)歷史責(zé)任，向發(fā)展中國家提供治理環(huán)境污染的技術(shù)和資金援助。
第五、利用 WTO的爭端解決機制解決沖突。爭端解決機制是 WTO的重要法律制度之一，被WTO前任總干事魯杰羅譽為WTO的“最獨特的貢獻”。⑥利用這一機制對突破發(fā)達國家的綠色貿(mào)易壁壘，保護發(fā)展中國家的對外貿(mào)易具有建設(shè)性作用，自生效以來，由發(fā)展中國家提交裁決的雙邊貿(mào)易爭端占總數(shù)的80%以上，表明發(fā)展中國家在發(fā)達國家的壓力之下，迫切希望通過WTO的爭端解決機制來解決爭端。特別是巴西和委內(nèi)瑞拉申訴美國汽油管制案勝訴且美國接受了WTO的裁決，增強了發(fā)展中國家對WTO的信心。因此，對于那些違反WTO規(guī)則，以環(huán)境保護為名實施的貿(mào)易保護主義的行為，我國政府及企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)對，充分利用WTO中的談判機制、合法對抗機制、報復(fù)機制、非歧視原則、國民待遇原則、透明度原則，以及雙邊或多邊環(huán)境協(xié)定所認(rèn)可的最惠國待遇提出抗辯，通過貿(mào)易與環(huán)境委員會等機構(gòu)來堅決予以抵制，以保護自己的合法權(quán)益。在談判無法解決問題的情況下，依據(jù)WTO規(guī)定的原則和程序，可以將爭端提交WTO爭端解決機構(gòu)解決，在國際法治背景下使用法律手段避免綠色壁壘對我國的濫用。
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本文發(fā)表在《特區(qū)經(jīng)濟》05年第7期
