[ 谷遼海 ]——(2005-8-17) / 已閱9603次
政府采購邀請招標(biāo)謹(jǐn)防“黑箱操作”
作者：谷遼海
來源：中國經(jīng)濟(jì)時報
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發(fā)表時間：2005年08月16日 09:07
邀請招標(biāo)Selected Tendering Procedure又稱“選擇性招標(biāo)”，是WTO《政府采購協(xié)定》所規(guī)定的招標(biāo)方法之一，為國際公共采購的通行做法，是指采購人向特定的部分供應(yīng)商發(fā)出投標(biāo)邀請，收到邀請的供應(yīng)商可以參加政府采購活動進(jìn)行投標(biāo)競爭的一種采購方法。
其招標(biāo)程序的主要內(nèi)容有：發(fā)出投標(biāo)邀請和招標(biāo)文件、投標(biāo)預(yù)備和呈遞投標(biāo)文件、接標(biāo)和開標(biāo)、專家評標(biāo)、定標(biāo)和授標(biāo)，等等。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》均移植了國際上邀請招標(biāo)規(guī)則的一小部分內(nèi)容，也確定為非公開招標(biāo)采購方式之一。
根據(jù)我國財政部統(tǒng)計，2004年采用邀請招標(biāo)采購方式進(jìn)行采購的規(guī)模為234.3億元，占采購總規(guī)模的11%�？梢姡堈袠�(biāo)與其它采購方式一樣，在我國公共采購領(lǐng)域里得到了廣泛應(yīng)用。盡管如此，由于我國立法未能全面理解國際上邀請招標(biāo)采購方式，沒有全部采納這一采購方式的國際規(guī)則，導(dǎo)致我國公共采購領(lǐng)域在適用這一采購方式時普遍存在黑箱操作現(xiàn)象。其存在的主要問題如下：
其一，邀請招標(biāo)在兩部法律中存在主觀隨意性。邀請招標(biāo)為我國兩部公共采購法所規(guī)定的招標(biāo)方法之一，《招標(biāo)投標(biāo)法》未規(guī)定適用情形，從而為采購人提供了采購方式的任意選擇空間�！墩少彿ā冯m規(guī)定了貨物或者服務(wù)適用邀請招標(biāo)的前提條件，但同樣賦予采購主體較大的自由裁量權(quán)。根據(jù)后一部法律，可以適用邀請招標(biāo)的情形是：貨物或服務(wù)具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的；采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購項目總價值的比例過大的。雖然后一部法律對采購人的選擇權(quán)進(jìn)行了限制，但兩部法律畢竟都是屬于同一位階的，又都是規(guī)范公共采購行為的。采購人完全可以合法地避開后一部法律對邀請招標(biāo)的適用情形，從而也就不受任何條件的約束。即使選擇后一部法律，適用邀請招標(biāo)的條件同樣具有彈性。比如，我們怎么樣來界定采購對象有著“特殊性”？又如何去確定“比例過大”？等等。這些因素只能是采購人的主觀判斷。
國際上對邀請招標(biāo)有著非常嚴(yán)格的限制性規(guī)定，即：實(shí)施政府采購制度的國家指定一個審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，采購人如出于節(jié)省開銷和提高效率的理由認(rèn)為事出必要，可按照規(guī)定采用邀請招標(biāo)方法進(jìn)行采購，但以下列情況為限：所需貨物、工程或服務(wù)由于其高度復(fù)雜或?qū)ｉT性質(zhì)，只能從有限范圍的供應(yīng)商或承包商處獲得；研究和評審大量投標(biāo)書所需時間和費(fèi)用與擬采購貨物、工程或服務(wù)的價值不成比例。
二其，邀請招標(biāo)的決定權(quán)和審批標(biāo)準(zhǔn)不確定。首先，適用邀請招標(biāo)采購方式的審批機(jī)關(guān)，我國兩部法律所規(guī)定的內(nèi)容是沖突的。依照招標(biāo)投標(biāo)法，國家發(fā)改委確定的國家重點(diǎn)項目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國家發(fā)改委或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請招標(biāo)。而非重點(diǎn)項目是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)審批的。根據(jù)政府采購法，因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。其次，兩部法律都沒有明確審批的程序和標(biāo)準(zhǔn)。主管機(jī)關(guān)接到采購人選擇采購方式的申請后，許可或不許可邀請招標(biāo)、依據(jù)什么樣的法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批、依照什么樣的程序、在什么時間內(nèi)決定等內(nèi)容，在現(xiàn)行的法律中找不到確定的依據(jù)。實(shí)踐中，采購方式的審批幾乎不存在任何的難度，且許多采購機(jī)構(gòu)都是在完成采購任務(wù)后再去補(bǔ)辦一個手續(xù)，隨意性非常大。
其三，邀請招標(biāo)程序存在立法缺位。不論是我國《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《政府采購法》，邀請招標(biāo)如何在實(shí)踐中操作，兩部法律均無詳細(xì)的程序性規(guī)定。根據(jù)前一部法律，采購人采用邀請招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)向三個以上具備承擔(dān)招標(biāo)項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請書。投標(biāo)邀請書應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱和地址、招標(biāo)項目的性質(zhì)、數(shù)量、實(shí)施地點(diǎn)和時間以及獲取招標(biāo)文件的辦法等事項。后一部法律則更加言簡意賅，僅僅用一個條款規(guī)定邀請招標(biāo)的程序，即貨物或者服務(wù)項目采取邀請招標(biāo)方式采購的，采購人應(yīng)當(dāng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中，通過隨機(jī)方式選擇三家以上的供應(yīng)商，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請書�？梢�，兩部法律僅僅規(guī)定了發(fā)標(biāo)程序，后續(xù)的程序性內(nèi)容即接標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)、授標(biāo)等環(huán)節(jié)均無操作規(guī)程，也無相互銜接和前后照應(yīng)的內(nèi)容。這一方面為采、供雙方串標(biāo)、陪標(biāo)等違法行為創(chuàng)造了法定的機(jī)會；另一方面，也與國際上邀請招標(biāo)的采購規(guī)則大相徑庭。
根據(jù)上述，我國的邀請招標(biāo)不論是在立法還是實(shí)踐中均存在許多不容忽視的問題。近幾年，尤其是《政府采購法》頒布實(shí)施后，為了對公共采購市場實(shí)施有效管理，爭取各自的主管權(quán)力，國家發(fā)改委、財政部競相頒布系列有關(guān)貨物、工程、服務(wù)等方面的招標(biāo)投標(biāo)辦法。這些行政規(guī)章的內(nèi)容除了相互之間存在嚴(yán)重沖突之外，幾乎都側(cè)重于規(guī)范公開招標(biāo)的操作規(guī)程，對于邀請招標(biāo)的規(guī)定寥寥無幾。為此，我們的立法機(jī)關(guān)應(yīng)該全面、深入地了解和借鑒國際規(guī)則。(16）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級律師）
