[ 洪碧華 ]——(2005-9-1) / 已閱33478次
進(jìn)一步健全完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度
洪碧華
在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)下，因社會(huì)分配關(guān)系和利益格局調(diào)整而引起的人民內(nèi)部矛盾日益突出，不穩(wěn)定因素增多，影響治安秩序、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，建設(shè)一個(gè)完善的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，及時(shí)、有效地化解矛盾，防微杜漸，這對(duì)創(chuàng)建平安家園，構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。
一、矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制的現(xiàn)狀
（一）隊(duì)伍建設(shè)狀況�；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府、村居自治組織已普遍建立調(diào)委會(huì)，每個(gè)調(diào)委會(huì)均配有主任和調(diào)解員1-3名，人員一般為兼職，初步形成了縱向包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)—-村（居）調(diào)委會(huì)—-片區(qū)（組）調(diào)解員的三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，橫向包括綜治、法院、公安、司法、民政等有關(guān)部門(mén)和工青婦群團(tuán)組織齊抓共管、社會(huì)各界共同參與的矛盾糾紛大排查、大調(diào)解工作格局。
（二）工作機(jī)制狀況。現(xiàn)行的人民調(diào)解組織是在司法行政機(jī)關(guān)和人民法院管理與指導(dǎo)下進(jìn)行工作的自治性組織，主要是調(diào)解公民之間有關(guān)人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的爭(zhēng)執(zhí)。普通民間糾紛由專(zhuān)門(mén)的基層調(diào)解組織分級(jí)進(jìn)行調(diào)解，具體有鄉(xiāng)、村（居）、組的調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員，即對(duì)簡(jiǎn)易糾紛能直接調(diào)處的，由片區(qū)（組）調(diào)解員調(diào)處，對(duì)較大的糾紛由村（居）調(diào)委會(huì)調(diào)處，疑難糾紛則交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)委會(huì)調(diào)處。在調(diào)解制度方面，各級(jí)調(diào)委會(huì)普遍建立了調(diào)委會(huì)及調(diào)解員崗位責(zé)任、糾紛登記、糾紛排查、糾紛信息報(bào)告反饋、社情報(bào)告、聯(lián)防聯(lián)調(diào)、協(xié)調(diào)配合等制度。
�。ㄈ┍Ｕ蠙C(jī)制狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）調(diào)委會(huì)比較正規(guī)，條件又好，大都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的調(diào)解室，工作經(jīng)費(fèi)基本能得到保障，而村（居）調(diào)解會(huì)條件較差，一套人馬幾個(gè)牌子，主任身兼數(shù)職。在農(nóng)村，由于取消村提留、取消農(nóng)業(yè)稅，村財(cái)較少，大部分調(diào)解委員每月只有幾十元工資；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)待遇就高，還有電話(huà)費(fèi)補(bǔ)貼。
二、當(dāng)前矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制存在的主要問(wèn)題
（一）辦公條件簡(jiǎn)陋。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)缺乏交通通訊工具，有的調(diào)委會(huì)還沒(méi)有辦公室或調(diào)解室。同時(shí)約有30%的村（居）調(diào)解組織不夠健全，片區(qū)或村民小組調(diào)解員網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有待加強(qiáng)，有的村尚未建立調(diào)解員或信息員，有的村沒(méi)有辦公場(chǎng)所，日常工作不能很好開(kāi)展，形同虛設(shè)，群眾很難找到人，以致矛盾糾紛不能及時(shí)解決。
（二）經(jīng)費(fèi)保障不足。由于地方財(cái)政困難，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)無(wú)法及時(shí)落實(shí)到位。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是村（居）調(diào)解組織的辦公費(fèi)用及調(diào)解員的誤工補(bǔ)貼（或工資）經(jīng)常被拖欠，待遇很低，每人每月只有30—50元的工資，一定程度的影響人民調(diào)解員的工作積極性。當(dāng)然大部分調(diào)解員不計(jì)較個(gè)人得失，講服務(wù)、講奉獻(xiàn)。
（三）運(yùn)作不夠規(guī)范。有些調(diào)解員在調(diào)處矛盾糾紛過(guò)程中，存在調(diào)解程序和調(diào)解文書(shū)的制作上不夠規(guī)范的現(xiàn)象。存在重結(jié)果、重口頭、輕程序、輕文書(shū)等問(wèn)題，有的口頭調(diào)解，根本就沒(méi)有詢(xún)問(wèn)筆錄，也沒(méi)有制作調(diào)解協(xié)議書(shū)或登記造冊(cè)，口說(shuō)無(wú)憑，難以作為時(shí)效中斷的依據(jù)。存在一次性調(diào)解成功率不高，反悔多，上法庭多的現(xiàn)象。
（四）調(diào)解機(jī)制亟待完善。人民調(diào)解是調(diào)處民間矛盾糾紛的法定活動(dòng)形式，是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律制度。它不僅在國(guó)內(nèi)被譽(yù)為“政法工作的第一防線(xiàn)”，還在國(guó)際上被譽(yù)為解決矛盾糾紛的“美好制度”、“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方一枝花”。尤其是隨著我國(guó)實(shí)行“法德并舉，法治與德治相結(jié)合”后，人民調(diào)解制度更加迸發(fā)出無(wú)限生機(jī)。然而，這一制度亟待完善，它適應(yīng)不了新形勢(shì)的發(fā)展需要，近幾年來(lái)，調(diào)解數(shù)量大幅度下降，80年代，人民調(diào)解糾紛的數(shù)量與全國(guó)法院一審民事案件受理數(shù)量相比是17：1。而2001年的比例是1.7：1。原因是多方面的，主要是調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力，當(dāng)事人可以隨時(shí)反悔，挫傷了人民調(diào)解員的工作積極性；調(diào)解工作不規(guī)范，調(diào)解員理論水平有待提高；調(diào)解制度有待進(jìn)一步完善。
三、加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制建設(shè)的具體對(duì)策
矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新機(jī)制，堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有力、職責(zé)明確、運(yùn)作規(guī)范、工作高效”原則，全民動(dòng)手，齊抓共管，具體做好如下工作：
（一） 健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推行一級(jí)抓一級(jí)，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，是成功預(yù)防和化解矛盾糾紛的重要保證。搞好矛盾糾紛排查調(diào)處工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是全黨全社會(huì)的共同任務(wù)。一是各地區(qū)各部門(mén)要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，把這項(xiàng)工作擺上重要議程，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，形成黨政一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，綜治委牽頭協(xié)調(diào)，職能部門(mén)各負(fù)其責(zé)，狠抓落實(shí)的工作格局。對(duì)可能由民事小糾紛轉(zhuǎn)化成刑事惡性案件或大規(guī)模群體性事件的矛盾糾紛或苗頭，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要靠前工作、親自調(diào)處、親自督辦、親自疏導(dǎo)化解。要舍得花費(fèi)精力想平安，要舍得組織人力保平安，要舍得擠出財(cái)力買(mǎi)平安，真正落實(shí)“守土有責(zé)、保一方平安”的政治責(zé)任。同時(shí)要落實(shí)社會(huì)治安綜治責(zé)任制，解決好群眾關(guān)心和反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，密切注意掌握社情民情，有效防止和避免出現(xiàn)群體性事件。在調(diào)解過(guò)程中，必須堅(jiān)持屬地管理的原則，強(qiáng)化矛盾糾紛發(fā)生地的責(zé)任，并相應(yīng)明確各單位“一把手”為第一責(zé)任人，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）調(diào)委會(huì)對(duì)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）矛盾糾紛的排查調(diào)處負(fù)責(zé)，村（居）調(diào)委會(huì)對(duì)本地的矛盾糾紛排查調(diào)處工作負(fù)責(zé)，二是把基層黨組織這個(gè)戰(zhàn)斗堡壘建設(shè)好。要緊緊圍繞調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、增加群眾收入、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定來(lái)搞好基層組織建設(shè)。保持黨的先進(jìn)性，協(xié)調(diào)好基層兩委的關(guān)系，提高其凝聚力和戰(zhàn)斗力。三是穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)民主政治建設(shè)，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)和民主管理。凡是群眾關(guān)心的問(wèn)題都要盡量及時(shí)公開(kāi)，提高群眾對(duì)重大決策的民主參與程度、必要時(shí)，舉行民主聽(tīng)證會(huì)；落實(shí)好稅費(fèi)改革、征地拆遷各種補(bǔ)償款發(fā)放，真正做到給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白。四是大力提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)。耐心做好群眾工作，幫助群眾解決實(shí)際困難，密切黨群干群關(guān)系。廣大干部要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)。及時(shí)分析和研究的新情況、新問(wèn)題，增強(qiáng)新形勢(shì)下下處理突發(fā)性事件能力。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更要樹(shù)立“以人為本”、“管理就是服務(wù)”的意識(shí)，以人民滿(mǎn)意為最高標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)思想作風(fēng)轉(zhuǎn)變。
（二）健全層級(jí)管理機(jī)制。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，由于矛盾糾紛原因多方面，因此，必須采取不同方法方式加以解決。對(duì)于鄰里、贍養(yǎng)、婚姻、繼承等一般民間糾紛，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)、矛盾糾紛排查調(diào)處中心，尤其是司法所要滿(mǎn)腔熱情地接待調(diào)處；對(duì)重大復(fù)雜的矛盾糾紛由公安派出所和法庭認(rèn)真依法調(diào)處；對(duì)時(shí)間長(zhǎng)久、一時(shí)難以查明原因，且工作量大，涉及到多方面的矛盾糾紛，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）綜治委牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，形成整體合力，及時(shí)解決矛盾糾紛。二是村級(jí)層面，村調(diào)委會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)處本村較大的糾紛，片區(qū)或小組調(diào)解員或信息員負(fù)責(zé)調(diào)處本片區(qū)或小組內(nèi)的一般性糾紛并提供社情信息�？傊浞职l(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的作用，形成全方位的點(diǎn)、線(xiàn)、面三級(jí)防范調(diào)解機(jī)制。防止矛盾糾紛激化，把矛盾糾紛化解在基層。同時(shí)堅(jiān)持“屬地管理”、“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口調(diào)處，各部門(mén)任務(wù)明確、職責(zé)分明，堅(jiān)持一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的負(fù)責(zé)機(jī)制，把矛盾糾紛排查調(diào)處工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在預(yù)防上，建立信息、排查、回訪(fǎng)等預(yù)防機(jī)制，變事后處理為事前化解，變被動(dòng)調(diào)處為主動(dòng)預(yù)防。工作中，各級(jí)調(diào)解組織要深入群眾調(diào)查研究，及時(shí)掌握矛盾糾紛發(fā)生情況、特點(diǎn)和規(guī)律，積極預(yù)測(cè)，超前防范，堅(jiān)持抓早、抓小、抓苗頭，做到預(yù)防與化解糾紛相結(jié)合。
（三）健全綜合治理機(jī)制。人民調(diào)解委員會(huì)是的調(diào)解民間矛盾糾紛的法定組織。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）都必須依法設(shè)立建立調(diào)解委員會(huì)，同時(shí)在片區(qū)或村民小組配備調(diào)解員或信息員。為加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，可在縣一級(jí)成立矛盾糾紛排查調(diào)處工作協(xié)調(diào)小組或人民調(diào)解工作協(xié)調(diào)小組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）一級(jí)成立人民調(diào)解委員會(huì)。同時(shí)在鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間、縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村之間，建立上下貫通、縱橫交織的調(diào)解聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）一級(jí)可確定國(guó)土、村建、林業(yè)、民政、計(jì)生、婦聯(lián)、團(tuán)委、老齡委等部門(mén)為矛盾糾紛排查調(diào)處聯(lián)動(dòng)單位，通過(guò)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理與協(xié)調(diào)，積極促進(jìn)各調(diào)解組織規(guī)范運(yùn)作。這樣當(dāng)發(fā)生比如土地、林權(quán)等等糾紛時(shí)，由國(guó)土、村建、林業(yè)等有關(guān)部門(mén)共同參與，有利于更好地解決糾紛。與此同時(shí)，可以開(kāi)展聯(lián)片調(diào)解，即組織法官和人民調(diào)解員巡回辦案，依法調(diào)解，以案釋法，調(diào)解一案，教育一片。
（四）健全法制教育機(jī)制。使公民知法、懂法、守法是減少矛盾糾紛的前提。按照“防重于治”的原則，結(jié)合普法宣傳，深入開(kāi)展“法律進(jìn)農(nóng)家、矛盾化基層”活動(dòng)，把群眾的普法教育與化解矛盾糾紛結(jié)合起來(lái)，使大家學(xué)會(huì)用法律手段解決矛盾糾紛，真正把化解矛盾糾紛納入法制軌道，從根本上加以解決。
（五）健全制度運(yùn)作機(jī)制。一要建立矛盾糾紛月排查分析例會(huì)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）綜治委要每半月召開(kāi)一次分析例會(huì)，主要聽(tīng)取本轄區(qū)前半月的治安狀況、糾紛調(diào)處情況報(bào)告；排查近期各轄區(qū)可能出現(xiàn)的各種不穩(wěn)定因素，分析糾紛的新情況、新特點(diǎn)、新動(dòng)向；研究重大復(fù)雜疑難糾紛或跨鎮(zhèn)（村）糾紛案件的調(diào)處方案和防激化措施；交流糾紛調(diào)處工作經(jīng)驗(yàn)，安排下一步糾紛調(diào)處工作。二要建立工作責(zé)任制度。村調(diào)委會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)生的糾紛情況和可能發(fā)生糾紛的苗頭、隱患，要深入進(jìn)行排查，及時(shí)調(diào)解，并定時(shí)上報(bào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)對(duì)本轄區(qū)各村發(fā)生的糾紛和可能發(fā)生糾紛的苗頭、隱患進(jìn)行匯總分類(lèi)：對(duì)重大疑難糾紛及時(shí)報(bào)告；對(duì)依法屬于某個(gè)部門(mén)調(diào)處的，移送某個(gè)部門(mén)并配合調(diào)處。三要實(shí)行包案調(diào)處制度。將每起糾紛具體落實(shí)到每個(gè)調(diào)委會(huì)和調(diào)解員身上，做到“四定”、“三包”，即定牽頭領(lǐng)導(dǎo)、定責(zé)任單位、定責(zé)任人、定辦結(jié)時(shí)限，包調(diào)處、包跟蹤、包反饋。四要建立調(diào)處工作報(bào)告制度。村、鄉(xiāng)之間每半月報(bào)一次，鄉(xiāng)向縣每月報(bào)一次，如有重大糾紛調(diào)處情況應(yīng)隨時(shí)報(bào)送。上報(bào)的材料包括調(diào)解數(shù)量、主要類(lèi)型、糾紛的特點(diǎn)、動(dòng)向和規(guī)律；解決辦法，預(yù)防措施等。
(六)健全后勤保障機(jī)制。一要強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級(jí)調(diào)解組織要做到有辦公室或調(diào)解室、有牌子、有印章、有調(diào)解工作臺(tái)帳，有調(diào)解例會(huì)和調(diào)解記錄，有糾紛登記薄。各級(jí)各部門(mén)要確實(shí)重視這項(xiàng)工作，對(duì)于調(diào)解員要給予一定的工資或補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)其工作積極性。二要抓好基層調(diào)解員的培訓(xùn)。由于人民調(diào)解員來(lái)自村（居）民委員會(huì)成員或選舉產(chǎn)生的群眾。大多數(shù)沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的訓(xùn)練，法律素質(zhì)不高，因此，搞好調(diào)解員的培訓(xùn)，做好調(diào)解工作的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，各級(jí)綜治委、司法行政機(jī)關(guān)、人民法院肩負(fù)著管理或指導(dǎo)人民調(diào)解工作的職責(zé)，必須抓好這項(xiàng)工作，可以采取集中培訓(xùn)、個(gè)別咨詢(xún)的方式進(jìn)行，不斷提高調(diào)解員的素質(zhì)。三要抓好經(jīng)費(fèi)保障。貫徹落實(shí)最高人民法院、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》和省委、省政府《進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期規(guī)范化調(diào)委會(huì)建設(shè)》決定，建議通過(guò)法定程序，將調(diào)解經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，也可以設(shè)立矛盾糾紛排查調(diào)處基金，倡導(dǎo)社會(huì)各界捐資，確保調(diào)解、獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)充足、穩(wěn)定，為搞好人民調(diào)解工作提供堅(jiān)強(qiáng)的后勤保障。
