[ 谷遼海 ]——(2005-9-1) / 已閱9805次
政府采購招標(biāo)方式的沖突
作者：谷遼海
來源：中國經(jīng)濟時報
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發(fā)表時間：2005年08月09日 09:48
法治下的政府采購
ＷＴＯ《政府采購協(xié)定》將公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、限制性招標(biāo)規(guī)定為公共采購的招標(biāo)方法。前兩種方法為我國《招標(biāo)投標(biāo)法》所采用，其余均被排除。然而兩年后，我國出臺的《政府采購法》第三章的內(nèi)容全部吸收了ＷＴＯ《政府采購協(xié)定》中的所有采購方法，包括招標(biāo)和非招標(biāo)方式。但卻沒有全部兼并我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)容。從此，我國就有了兩部在同一位階、具有同樣法律效力的公共采購法。各權(quán)力部門之間的沖突也隨之增多。
爭先恐后出臺招投標(biāo)行政規(guī)章
2003年1月1日實施的《政府采購法》將財政部門確定為我國政府采購貨物、工程和服務(wù)的主管機關(guān)。自此，筆者注意到，凡是由國家發(fā)改委牽頭聯(lián)合頒發(fā)的招標(biāo)投標(biāo)方面的行政規(guī)章，均避開了國家財政部。例如：同年3月8日，國家發(fā)改委與建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民航總局共同頒布了《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》。根據(jù)該辦法，招標(biāo)范圍包括能源項目、交通運輸項目、水利項目、城市設(shè)施項目、生態(tài)環(huán)境保護項目、市政工程項目、科技教育文化等項目；使用各級財政預(yù)算資金的項目；使用納入財政管理的各種政府專項建設(shè)基金的項目；等等。根據(jù)我國《政府采購法》，排除工程適用的只是建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等，其他的工程采購均應(yīng)該適用《政府采購法》。此外，《政府采購法》所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品；所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。從《政府采購法》適用對象來看，法律已經(jīng)大部分覆蓋了前述行政規(guī)章的內(nèi)容。繼財政部出臺《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》后，2005年2月，國家發(fā)改委又一次與建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民航總局攜手，聯(lián)合頒發(fā)了《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》。根據(jù)聯(lián)合規(guī)章，凡涉及前述工程建設(shè)項目有關(guān)的貨物，其招投標(biāo)活動分別由各主管部門負責(zé)。依照我國立法法和相關(guān)司法解釋，幾個部門聯(lián)合頒發(fā)的行政規(guī)章，其法律效力顯然要強于一個部門制定的行政規(guī)章。由此可見，在強勢權(quán)力群體的壓力下，我國推行統(tǒng)一的政府采購制度步履維艱。
公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突
依據(jù)《政府采購法》，每年中央和地方的貨物、工程和服務(wù)的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)分別由國家財政部和省級財政部門擬定，分別報經(jīng)國務(wù)院和省級政府批準(zhǔn)。由此可見，每年中央和各省市公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)可以有所不同。然而，早在《政府采購法》出臺之前，國家發(fā)改委就制定了適用于全國的《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)不僅規(guī)定各類工程建設(shè)項目，還包括服務(wù)和貨物的采購，規(guī)定達到以下標(biāo)準(zhǔn)必須進行招標(biāo)：（1）施工單價合同估算價在200萬元人民幣以上的；（2）重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上；（3）勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；等等。國家發(fā)改委的這部行政規(guī)章至今仍然有效。
非公開招標(biāo)的審批機關(guān)發(fā)生沖突
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，貨物、工程和服務(wù)除了公開招標(biāo)，還有邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價等非公開招標(biāo)方式。依據(jù)我國《政府采購法》第二十七條規(guī)定，采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。我們從法律規(guī)定的內(nèi)容來看，非公開招標(biāo)的審批機關(guān)是財政部門。然而，另一部法律所規(guī)定的審批機關(guān)卻非財政機關(guān)。根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第十一條規(guī)定，國務(wù)院發(fā)展計劃部門確定的國家重點項目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展計劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進行邀請招標(biāo)。正是基于此規(guī)定，國家發(fā)改委出臺的系列招標(biāo)投標(biāo)辦法均排除了財政部門對非公開招標(biāo)方式的審批權(quán)，也基本上排除了財政部門對政府采購活動的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)力。
妥協(xié)制定的部際規(guī)章有悖于《政府采購法》
2005年7月14日，國家發(fā)改委再一次牽頭，與建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、商務(wù)部、民航總局等11個部委聯(lián)合頒發(fā)了《招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機制暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。這是我國政府采購權(quán)力之爭的妥協(xié)結(jié)果。令人驚喜的是，規(guī)章的聯(lián)合發(fā)布單位名錄中，第一次看到了財政部也被名列其中�！掇k法》規(guī)定，國家發(fā)改委為招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機制牽頭單位。其言外之意就是招標(biāo)投標(biāo)的主管單位。從今以后，政府采購活動的主管機關(guān)除了財政部，還有國家發(fā)改委，還有各行政主體。因為眾所周知，招標(biāo)投標(biāo)是《政府采購法》的核心內(nèi)容，確定招標(biāo)投標(biāo)的主管機關(guān)也就為各行政主體爭取到了政府采購活動的主管權(quán)力。
從《辦法》的主要內(nèi)容來看，協(xié)調(diào)機制的主要職責(zé)范圍有：協(xié)調(diào)各有關(guān)部門和地方政府實施招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督過程中發(fā)生的矛盾和分歧；加強部門之間在制定招標(biāo)投標(biāo)行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及范本文件時的協(xié)調(diào)和銜接；加強部門之間以及部門和地方政府之間在招標(biāo)投標(biāo)投訴處理、執(zhí)法活動方面的溝通；等等。我們細細分析國家發(fā)改委制定的系列招標(biāo)投標(biāo)辦法的內(nèi)容，都屬于強制招標(biāo)范圍，也就是政府采購范圍。雖然國家發(fā)改委在規(guī)章中強調(diào)對工程招標(biāo)采購的監(jiān)管，但我國《政府采購法》排除適用的只是建筑工程，其他工程仍然適用《政府采購法》。由此可見，《辦法》顯然與《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定發(fā)生了沖突。由于公共采購領(lǐng)域的爭權(quán)奪利，引發(fā)了政府采購主管權(quán)的重新瓜分。
綜上所述，部門之間、規(guī)章之間、法律之間的沖突已愈演愈烈。為了建立有效的、統(tǒng)一的公共采購制度，避免部門之間的沖突，應(yīng)盡快將我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》納入到《政府采購法》中。（15）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級律師）
