[ 陳有西 ]——(2000-5-24) / 已閱10465次
訴權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)
——對(duì)一宗特殊反訴案的實(shí)證分析
陳有西
訴權(quán)是國(guó)家法律賦予涉訟當(dāng)事人的法定權(quán)利，其范疇屬于私權(quán)利。行政權(quán)和司法權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，屬于公權(quán)利。在一般情況下，訴權(quán)只同司法權(quán)發(fā)生聯(lián)系，產(chǎn)生沖突，同行政權(quán)一般不會(huì)產(chǎn)生直接的沖突。但在特殊情況下，訴權(quán)和行政權(quán)也會(huì)產(chǎn)生直接的聯(lián)系，如行政爭(zhēng)議中的行政終局管轄的案件和民事?tīng)?zhēng)議中被司法解釋排除法院管轄的特殊案件。有時(shí)候，訴權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三者還互相糾纏在一起，直接影響到法院程序?qū)彶楹蛯?shí)體權(quán)利判決，因此不但有理論探討上的必要，同時(shí)具有實(shí)踐指導(dǎo)上的意義。本文介紹的是一件十分罕見(jiàn)的涉及這三種權(quán)利的特殊的房產(chǎn)糾紛案，現(xiàn)采用實(shí)證分析的方法進(jìn)行一些探討。
案例背景
徐某解放前系舊政權(quán)縣田糧處的職員。1951年土地改革時(shí)，建德縣人民政府對(duì)徐家的地產(chǎn)和房產(chǎn)進(jìn)行了確權(quán)登記。其中對(duì)徐家座落在梅城鎮(zhèn)西門(mén)街南側(cè)的房屋，頒發(fā)了4540、4541、4542號(hào)土地房屋所有證。確認(rèn)這些房產(chǎn)為徐家的私產(chǎn)。由于階級(jí)成份劃分時(shí)徐被劃為“歷史反革命”，徐在土地改革和合作化改造的過(guò)程中次次受沖擊。1956年，徐寫(xiě)了《申請(qǐng)書(shū)》要求加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，將果園、山地、墳地作為生產(chǎn)資料入社。同時(shí)，在參加革命的大女兒的動(dòng)員下，為表示“靠攏政府”，在《申請(qǐng)書(shū)》中同時(shí)表示要將西門(mén)街的三樓三底共26335平方米房屋，贈(zèng)送給人民政府。原文說(shuō)：“另外，我為了得到政府的寬大處理，將座落在西門(mén)街新建樓屋一座，計(jì)三間，左首一間約六尺寬的人行道例外，贈(zèng)給政府，來(lái)擺脫剝削，從勞動(dòng)中來(lái)改造自己，爭(zhēng)取做一個(gè)自食其力者。是否?特具申請(qǐng)賜予批復(fù)。此上西湖農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社并請(qǐng)轉(zhuǎn)呈人民政府�！钡拔骱献魃纭�(相當(dāng)于現(xiàn)在的村委會(huì))將他的地和山作入社處理后，沒(méi)有將房產(chǎn)轉(zhuǎn)報(bào)上級(jí)政府，擅自占為社里使用，因此政府一直沒(méi)有批復(fù)同意接受捐贈(zèng)，也沒(méi)有辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)。徐某一直持有土改所得的“房屋土地權(quán)證”。
按1956年6月30日毛澤東主席令公布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第十三條和第十六條規(guī)定，入社的農(nóng)民必須把私有土地和耕畜、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料入社，墳地和房屋宅基地不必入社。房屋等生活資料則沒(méi)有要求入社。1因此，徐某的房產(chǎn)是不可能作為生產(chǎn)資料入社的。
徐某遲遲等不來(lái)政府的接收房產(chǎn)的手續(xù)，村合作社則從1956年開(kāi)始直接代收房租。徐不服，但礙于“四類(lèi)分子”的身份，他不敢多言。1957年，他心有不甘地叫女婿向省報(bào)寫(xiě)信反映，信被轉(zhuǎn)辦到梅城鎮(zhèn)公所。以后數(shù)年，徐被村里作為“反攻倒算”的典型。他和女婿一起連年被批斗。文化大革命期間，農(nóng)業(yè)社(生產(chǎn)隊(duì))將該房屋的六尺寬的人行道阻塞，徐一家出入都不便。1972年，徐的另外53513平米房屋又被社會(huì)主義改造，發(fā)給了一次性“固定租金”，喪失了所有權(quán)。一直到文革結(jié)束，徐不敢喊冤，房產(chǎn)也便被社里一直占用。
八十年代初，黨和政府平反了大量冤假錯(cuò)案。1983年，他寫(xiě)信給西湖村要求發(fā)還房產(chǎn)，村里不允。86年，徐長(zhǎng)子以華僑身份從國(guó)外致信中央政府要求落實(shí)政策。徐本人直接上訪(fǎng)和找各級(jí)政府不下百次。87年，縣委統(tǒng)戰(zhàn)部到梅城鎮(zhèn)、西湖村、縣公安局查檔和調(diào)查，查明了全部情況，形成了處理意見(jiàn)文件，認(rèn)為：“按華僑政策，將房子還給徐某�！钡珱](méi)有結(jié)果。1997年，徐的海外關(guān)系和頑強(qiáng)不息的上訪(fǎng)起了作用。建德市政府根據(jù)僑辦和市房地產(chǎn)管理處的《關(guān)于要求落實(shí)徐某房產(chǎn)政策的請(qǐng)示》，發(fā)出了“建政辦(97)4號(hào)”文件《關(guān)于落實(shí)僑眷徐某房產(chǎn)政策協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》。紀(jì)要決定：一、徐的房產(chǎn)，應(yīng)按中辦國(guó)辦44號(hào)《關(guān)于加快落實(shí)華僑私房政策的意見(jiàn)》、[87]7號(hào)《關(guān)于落實(shí)華僑私房政策的補(bǔ)充意見(jiàn)》、中央《關(guān)于處理黨團(tuán)員及其他社會(huì)人士捐獻(xiàn)財(cái)問(wèn)題的規(guī)定》，以及最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》精神，抓緊落實(shí)。二、1951年三份房產(chǎn)證記載的產(chǎn)權(quán)，仍歸徐仲寅所有。三、西湖村委會(huì)已經(jīng)收取的歷年租金，本著尊重歷史的原則，不退還給徐，1997年1月1日起，使用權(quán)由徐收回。四、做好雙方說(shuō)服工作平穩(wěn)解決。1997年3月4日，建德市房產(chǎn)處給徐仲寅重新頒發(fā)了029494號(hào)房產(chǎn)證，將全部房產(chǎn)再次確權(quán)為徐的私產(chǎn)。
西湖村的干部對(duì)此不服，一再向市里反映，市里又開(kāi)始復(fù)查這一問(wèn)題。1998年5月6日，建德市政府信訪(fǎng)辦、法制辦、統(tǒng)戰(zhàn)部等有關(guān)人士找徐某一家談話(huà)。告訴徐原先的處理決定要撤銷(xiāo)，房子他當(dāng)年已經(jīng)入社，必須歸村里集體所有。5月30日，92歲的徐某并發(fā)高血壓和心臟病去世。6月22日，建德市人民政府正式發(fā)出建政法131號(hào)《關(guān)于對(duì)徐某房產(chǎn)問(wèn)題重新處理的決定》，撤銷(xiāo)了市府辦公室的[97]4號(hào)文，其“現(xiàn)查明”中認(rèn)定的事實(shí)為：“1956年農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，徐某申請(qǐng)加入西湖高級(jí)社時(shí)，將座落在梅城西門(mén)街8號(hào)的出租房屋作為生產(chǎn)資料入社，徐入社以來(lái)，該房屋一直由西湖合作社經(jīng)租管理。1972年原建德縣進(jìn)行城鎮(zhèn)私有出租房屋社會(huì)主義改造時(shí)，徐的房屋被納入私房改造。1983年落實(shí)政策時(shí)，經(jīng)建德縣人民政府第000024落實(shí)城鎮(zhèn)私有出租房社會(huì)主義改造批準(zhǔn)書(shū)批準(zhǔn)，徐房出租房面積53513平米，應(yīng)納入改造53513平米，發(fā)給固定租金85032元。同時(shí)，確定留給自住房28075平方米。改造后，徐已領(lǐng)取全部固定租金�！睋�(jù)此，文件決定：“1997年1月對(duì)徐戶(hù)的房產(chǎn)處理在認(rèn)定事實(shí)和適用政策上有誤，應(yīng)予糾正。重新處理如下：一、撤銷(xiāo)029494號(hào)《房屋所有權(quán)證》；二、梅城鎮(zhèn)西門(mén)街8號(hào)計(jì)建筑面積26335平米房屋歸西湖村集體所有；維持原建德縣政府落字000024號(hào)批準(zhǔn)書(shū)�！边@份處理有一個(gè)重要的事實(shí)變化了，即沒(méi)有認(rèn)定徐的向政府贈(zèng)房行為，而是認(rèn)定其將房產(chǎn)也“作為生產(chǎn)資料入社”了。而認(rèn)定的證據(jù)，是一些村干部的證言，而沒(méi)有任何當(dāng)初將房產(chǎn)入社的原始資料和登記檔案。
徐某有繼承權(quán)的子女向杭州市人民政府依法提出了行政復(fù)議�！稄�(fù)議決定書(shū)》的“本機(jī)關(guān)認(rèn)為”中說(shuō)：徐的263平方米出租房是作為生產(chǎn)資料入社的。徐稱(chēng)該房系贈(zèng)給政府，后被西湖村占用，證據(jù)不足，不予認(rèn)定。因此，決定維持建德市人民政府的決定書(shū)。并按《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，在復(fù)議決定書(shū)中告知：“申請(qǐng)人如不服本復(fù)議決定，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴�！�
兩種訴訟
徐的直系親屬向杭州市中級(jí)法院提出行政訴訟，告建德市政府1998年的具體行政行為侵犯其已經(jīng)落實(shí)政策取回的合法房產(chǎn)權(quán)益。1998年10月6日，杭州市中級(jí)人民法院對(duì)此案裁定“不予受理”。《裁定書(shū)》說(shuō)：“本院認(rèn)為，建德市人民政府作出《關(guān)于對(duì)徐某房產(chǎn)問(wèn)題重新處理的決定》屬行政機(jī)關(guān)作出落實(shí)私房政策，它所解決的是行政訴訟法實(shí)施前歷史遺留問(wèn)題。徐某等對(duì)此處理決定不服，應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決�！毙炷骋患也环显V，其上訴狀認(rèn)為：一審法院的理解是錯(cuò)誤的。到1997年再次確權(quán)發(fā)到房產(chǎn)證，徐的落實(shí)政策的歷史遺留問(wèn)題已經(jīng)全部解決。縣政府的侵權(quán)行為即再次剝奪房產(chǎn)權(quán)的行為發(fā)生在1998年6月，完全是適用《行政訴訟法》的時(shí)期。市政府的復(fù)議書(shū)已經(jīng)指明了可以向法院提起行政訴訟。法院不予受理這樣的具體行政行為的侵權(quán)糾紛，是不妥的。但浙江省高級(jí)法院于12月裁定：維持一審不予受理的決定。
法院放棄對(duì)本案的司法審查權(quán)，依據(jù)的是一條司法解釋。最高法院1992年《關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問(wèn)題的通知》2第三條說(shuō)：“凡不符合民事訴訟法、行政訴訟法有關(guān)起訴條件的屬于歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，均不屬于人民法院主管工作的范圍，當(dāng)事人為此而提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法不予受理或駁回起訴，可告知其找有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)解決�！边@一司法解釋?zhuān)詺v史遺留問(wèn)題為由，將一些歷史糾紛摒棄于法院大門(mén)之外，由行政機(jī)關(guān)去解決，完全放棄了對(duì)這一時(shí)段行政行為合法性的司法審查權(quán)。
由于徐氏家人在1997年落實(shí)政策發(fā)到房產(chǎn)證后已經(jīng)搬入居住，重新處理后徐的子女仍住在該房中。訴訟發(fā)生后社會(huì)上了解了真相，普遍同情徐家而認(rèn)為政府行為不當(dāng)，徐家按法院判決仍在申訴“找政府申請(qǐng)解決”，因此，當(dāng)?shù)卣谛姓䦂?zhí)行中采取了比較慎重的態(tài)度。1999年4月，梅城鎮(zhèn)西湖村向建德市人民法院提出民事起訴，以行政確權(quán)為依據(jù)稱(chēng)徐氏家人侵占房產(chǎn)，要求判令搬出。5月建德法院審查后予以立案。徐家于公開(kāi)開(kāi)庭時(shí)當(dāng)場(chǎng)提出反訴，要求法院首先確認(rèn)房產(chǎn)權(quán)屬，保護(hù)自己合法房地產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)要求確認(rèn)開(kāi)庭前已經(jīng)申請(qǐng)的追加其他有繼承權(quán)的子女為必要共同訴訟第三人同時(shí)參加訴訟。合議庭當(dāng)即休庭合議后，作出口頭裁定，不受理反訴，也不同意追加第三人。徐的代理人當(dāng)即要求復(fù)議，并提出要書(shū)面裁定，以向上級(jí)法院上訴。法院當(dāng)即休庭，數(shù)天后作出書(shū)面《民事裁定書(shū)》送達(dá)反訴人，其“本院認(rèn)為”說(shuō)：“該房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛是歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院受理民事訴訟范圍，反訴人可以向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決”，因此，對(duì)反訴“本院不予受理�！�
徐的代理人即向杭州市中級(jí)法院提出程序性上訴。上訴理由為：一、反訴是被告的法定權(quán)利，剝奪是違法的�！睹袷略V訟法》第52條規(guī)定：“被告可以承認(rèn)或者反駁訴訟請(qǐng)求。有權(quán)提出反訴�！痹诜梢�(guī)定和最高法院的所有司法解釋中，都沒(méi)有同此法律規(guī)定相對(duì)立的不受理反訴的特別規(guī)定。二、本反訴同本訴之間，系同一法律事實(shí)、同一法律關(guān)系、同一當(dāng)事人之間的房產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議，完全符合反訴的條件。如果反訴屬于歷史遺留問(wèn)題“應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決”，那么本訴也是同樣性質(zhì)，應(yīng)該同樣對(duì)待；三、原告的房產(chǎn)侵權(quán)之訴，基礎(chǔ)是確權(quán)。這是無(wú)法回避的。沒(méi)有確權(quán)也就無(wú)所謂侵權(quán)。沒(méi)有一個(gè)侵權(quán)訴訟是可以不審理權(quán)利歸屬的。因此在本案中，確權(quán)是基礎(chǔ)，侵權(quán)是派生。只有確定了房產(chǎn)的歸屬，才可能查明到底是誰(shuí)在侵誰(shuí)的權(quán)。四、行政確權(quán)如果是終局的，不可訴的，那么本案法院不應(yīng)受理原告的起訴，應(yīng)要求其請(qǐng)行政直接強(qiáng)制執(zhí)行，連法院執(zhí)行庭都不應(yīng)該管。法院在行政審判中只進(jìn)行了程序?qū)徖�，即裁定不受理徐的行政起訴，意味著法院完全放棄了司法審查的權(quán)利�，F(xiàn)在民庭又受理了村委會(huì)的起訴，意味著法院對(duì)這一房產(chǎn)爭(zhēng)議又恢復(fù)了司法審判權(quán)，行政決定已經(jīng)是非終局的，那么徐理所當(dāng)然地恢復(fù)了要求司法救濟(jì)的權(quán)利，當(dāng)然可以提出反訴。五、訴權(quán)是一種程序性權(quán)利。反訴是否有理，只有在實(shí)體審理之后才能作出判斷，判決支持或者駁回訴訟請(qǐng)求。只要是同一法律事實(shí)同一訴訟標(biāo)的同樣的當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，形式審查符合法律規(guī)定，反訴就必須受理。現(xiàn)在民庭光受理原告的侵權(quán)之訴，不受理被告的確權(quán)反訴，等于在已經(jīng)確認(rèn)房產(chǎn)權(quán)是村里的這一基礎(chǔ)上進(jìn)行審理。這種訴權(quán)保護(hù)的不平等，將直接導(dǎo)致實(shí)體判決的不公平，等于還沒(méi)有審就判決被告輸了。六、行政判決中都明確告知：“可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決�！边@樣，被告申請(qǐng)行政救濟(jì)的權(quán)利總算還在。如果現(xiàn)在民庭受理以后作出侵權(quán)判決，那么司法權(quán)已經(jīng)確認(rèn)了行政決定的效力，被告連向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)重新解決的權(quán)利也將喪失，因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)可以推說(shuō)法院都判了，你們還申請(qǐng)什么?結(jié)果徐家要求行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的兩個(gè)權(quán)利都將完全喪失。在訴權(quán)上就使實(shí)體權(quán)利全部輸了。這是直接違背司法公正的原則的。七、從時(shí)間上看，1997年建德市政府已經(jīng)落實(shí)政策完畢，將房產(chǎn)還給了徐家。1998年作出的決定把房產(chǎn)裁定給村里，是行政訴訟法實(shí)施之后的新的行政侵權(quán)行為。徐告到法院，法院以落實(shí)政策問(wèn)題為名不管。1999年村委告到法院，法院就管了。這是自相矛盾又顯失公平的。因?yàn)榧热?998年的房產(chǎn)爭(zhēng)議要行政終局裁決，1999年的爭(zhēng)議行為也應(yīng)由行政去解決，法院都不要管；如果要管1999年的行為，那么對(duì)1998年的行為也要管，也應(yīng)該受理。因?yàn)樵缭?990年10月《行政訴訟法》就已實(shí)施了。要么都算落實(shí)政策行為，要么都不算，應(yīng)該一視同仁。
幾種觀點(diǎn)
相對(duì)于本案，從行政訴訟到民事訴訟，盡管法院作出的裁定基本上是一致的，但卻存在幾種不同觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要涉及歷史遺留的落實(shí)政策問(wèn)題，不管行政機(jī)關(guān)作出了多少次行政決定，甚至出而反爾“翻燒餅”，法院都可以一概不干預(yù)，即在這一領(lǐng)域完全放棄司法干預(yù)。不管是權(quán)利義務(wù)的確定(裁定)，還是權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)(執(zhí)行)，都由行政機(jī)關(guān)去負(fù)責(zé)。而且不受次數(shù)、時(shí)間的限制。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房產(chǎn)確權(quán)屬于落實(shí)政策問(wèn)題，應(yīng)由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。房產(chǎn)侵權(quán)屬于現(xiàn)在發(fā)生的民事糾紛，可以由法院管轄審理。建德法院即持這種認(rèn)識(shí)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房產(chǎn)確權(quán)是審理房產(chǎn)侵權(quán)的基礎(chǔ)，不審確權(quán)就無(wú)法審侵權(quán)。把確權(quán)交給行政權(quán)，把侵權(quán)交給司法權(quán)，這種分裂在法理上和實(shí)踐上都是行不通的，司法權(quán)成了行政權(quán)的依附，勢(shì)必?fù)p害司法公正和司法權(quán)威。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，本案解決歷史遺留問(wèn)題，在1997年的落實(shí)政策將房產(chǎn)再次發(fā)證給徐某一家，徐家從村委手中拿回房產(chǎn)并入住管理時(shí)，已經(jīng)完成。1998年市政府再次作出處理決定，是發(fā)生在《行政訴訟法》實(shí)施后的新的行政確權(quán)行為，應(yīng)該不屬于落實(shí)政策范圍，而是新的具體行政行為，法院應(yīng)該按行政訴訟的受案范圍受理。在民事反訴中，理所當(dāng)然地要受理進(jìn)行審理，由司法權(quán)來(lái)最終認(rèn)定房產(chǎn)權(quán)屬。就象公安交通事故賠償決定，當(dāng)事人一旦不服訴至法院，行政決定自然無(wú)效，可以由法院直接另行判決賠償額。
筆者認(rèn)為，最高法院的法發(fā)【1992】38號(hào)《關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問(wèn)題的通知》等相關(guān)司法解釋?zhuān)瑢⒎擅鞔_規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于法院管轄的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)益爭(zhēng)議，通過(guò)司法解釋推出不管，是不妥當(dāng)?shù)�。這是政策治國(guó)時(shí)代遺留下來(lái)的權(quán)宜之計(jì)，在當(dāng)時(shí)情況下是必要的，但在現(xiàn)在依法治國(guó)的環(huán)境下，這條司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)廢止�！奥鋵�(shí)政策”，是特定歷史條件下解決歷史舊帳的一種靈活的方法，有很強(qiáng)的適應(yīng)性和實(shí)用性；但其標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定，帶有濃重的政治色彩和人治色彩，程序上很不嚴(yán)密，沒(méi)有雙方抗辯，救濟(jì)方式封閉而沒(méi)有時(shí)效限制，已經(jīng)不適應(yīng)法制已經(jīng)基本健全的當(dāng)前的中國(guó)國(guó)情。今后應(yīng)該按統(tǒng)一的法制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處理，對(duì)任何公民的任何合法權(quán)益，不管是歷史遺留的還是現(xiàn)在發(fā)生的，都要實(shí)行平等的司法保護(hù)，經(jīng)過(guò)公正公開(kāi)的司法審判后確定。行政權(quán)在民事權(quán)益領(lǐng)域不應(yīng)再享有終裁權(quán)。
實(shí)證分析
在上述案例中，訴權(quán)受到了兩方的挑戰(zhàn)。行政權(quán)的程序性缺陷和依據(jù)政策的多變性缺陷，和司法權(quán)的立法性缺陷和執(zhí)法階段衰減，都有可能?chē)?yán)重威脅訴權(quán)的獨(dú)立性和完整性，進(jìn)而直接損害行政的公正性和司法的權(quán)威性。威廉.韋德說(shuō)：“權(quán)利依賴(lài)救濟(jì)。法律史上隨著某種救濟(jì)從一種判例推廣適用于另一類(lèi)判例，從救濟(jì)制度中提取的法律規(guī)則比比皆是”。3本案實(shí)例證明，如不能保護(hù)完整的訴權(quán)，就不可能有完整的行政權(quán)的公正和完整的司法權(quán)的公正。在司法實(shí)踐中，訴權(quán)這種私權(quán)利，相對(duì)于強(qiáng)大的行政權(quán)和司法權(quán)這種公權(quán)利，往往顯得蒼白無(wú)力，往往在發(fā)生對(duì)抗時(shí)，私權(quán)利先受損。其最終結(jié)果則是損害法制健全社會(huì)所要追求的自然公正的法治精義。
一、行政權(quán)司法權(quán)的分野對(duì)訴權(quán)的影響
行政權(quán)和司法權(quán)的分工，是人類(lèi)國(guó)家制度發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。兩種權(quán)力的各司其職和互相制衡，使行政的效能得以實(shí)現(xiàn)，使社會(huì)公正得以保障。為了控制行政權(quán)的膨脹和濫用，法制史現(xiàn)狀強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制和干預(yù)；為了不損害行政權(quán)的獨(dú)立性和效能，法制發(fā)展現(xiàn)狀同樣十分注意防范司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的直接侵越�！缎姓V訟法》規(guī)定的司法變更權(quán)有限原則就是這一精神的體現(xiàn)。訴權(quán)是依附于司法權(quán)的。沒(méi)有司法審判，就沒(méi)有訴；沒(méi)有審判權(quán)，就沒(méi)有訴權(quán)。在當(dāng)前我國(guó)法制現(xiàn)狀中，由于司法權(quán)和行政權(quán)的分野而影響訴權(quán)的，主要有三個(gè)領(lǐng)域：一是法律規(guī)定的行政終局行為，如專(zhuān)利復(fù)審和商標(biāo)評(píng)審。這是由其專(zhuān)業(yè)性特征和時(shí)效需要決定的。國(guó)際上也多采用這一方式。同時(shí)，這兩個(gè)委員會(huì)的組成和審理方式，已經(jīng)具備了準(zhǔn)司法程序，即有了雙方抗辯權(quán)和合議裁決制。還有就是《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政裁決終局行為。二是行政權(quán)的政策性規(guī)定被司法權(quán)接受，如落實(shí)政策行為和實(shí)踐中很難訴的計(jì)劃生育工作侵權(quán)。一般由司法權(quán)自己作出司法解釋和文件性規(guī)定，將這一部分民事糾紛讓權(quán)給行政權(quán)去最后決定。這是由于歷史遺留問(wèn)題是在法制極不健全或法制被嚴(yán)重破壞的時(shí)候造成的，無(wú)法按現(xiàn)在的法律規(guī)定恢復(fù)原狀，于是由行政權(quán)去靈活救濟(jì)。同時(shí)，也不可否認(rèn)的是司法權(quán)想推卸這部分繁雜的不好處理的工作。三是基層綜合治理措施中，片面強(qiáng)調(diào)“一般糾紛不出村、一般案件不出鄉(xiāng)”的限制訴權(quán)行為。從正面來(lái)評(píng)價(jià)，這是為了嚴(yán)密社會(huì)治安網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，把問(wèn)題解決在基層和始發(fā)階段，穩(wěn)定社會(huì)。但如果不注意訴權(quán)保護(hù)的重要意義，就會(huì)嚴(yán)重影響法律所要保護(hù)的私權(quán)，讓行政權(quán)作最終裁判，法制社會(huì)的由法律和司法來(lái)裁斷最后是非的重要原則，就會(huì)受到損害。
二、司法解釋缺陷對(duì)訴權(quán)的影響
我國(guó)已經(jīng)有了三部訴訟法。從法律制度上看，已經(jīng)有了十分完備的保護(hù)訴權(quán)的制度。從法律效力的適用規(guī)則和立法權(quán)限上看，司法解釋只能在立法權(quán)已經(jīng)確定的法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行一些操作性的規(guī)定，或闡釋法律本身中已有、但尚不明晰的具體內(nèi)容。不能對(duì)已有法律進(jìn)行變更性解釋?zhuān)鐢U(kuò)大解釋和限制解釋。但實(shí)際上，由于我國(guó)原先立法遵循的是“宜粗不宜細(xì)”的精神，以致司法解釋承擔(dān)了它本不應(yīng)該承擔(dān)的艱巨任務(wù)，否則有些法律根本無(wú)法操作。三部訴訟法是立得比較完備周詳?shù)姆�，但同樣有�?shù)倍于原法條的司法解釋相配套才能真正實(shí)施。《刑事訴訟法》有最高法院的246條，最高檢察院109條，后來(lái)又有六部委的48條�！睹袷略V訟法》最高法院解釋有320條；《行政訴訟法》解釋有98條。個(gè)別事項(xiàng)的解釋則更多了。最高法院1992年法發(fā)38號(hào)文件《關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問(wèn)題的通知》，是一個(gè)法院內(nèi)部的工作指導(dǎo)文件，主要講了三個(gè)問(wèn)題，一是解決了房地產(chǎn)案由訟爭(zhēng)房地產(chǎn)所在地法院民庭管轄，明確了同經(jīng)濟(jì)庭的分工；二是房地產(chǎn)行政確權(quán)和行政處罰，由行政庭審理，明確了行政庭的分工；三就是涉及本文案例的“房地產(chǎn)落實(shí)政策和歷史遺留問(wèn)題”“不受理或駁回”的規(guī)定，“可告知其找有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)解決”。這個(gè)文件的前兩點(diǎn)，都是法院權(quán)限范圍內(nèi)的分工，沒(méi)有超出法律規(guī)定。但第三點(diǎn)則以?xún)?nèi)部通知的形式，處理了一個(gè)重大的訴權(quán)問(wèn)題，同民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定是不一致的。當(dāng)時(shí)最高法院制定司法解釋的程序不嚴(yán)密，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的解釋公告，但這并不影響這個(gè)內(nèi)部通知性質(zhì)的文件在全國(guó)法院審判中對(duì)外適用的效力。全國(guó)法院實(shí)際上都照此執(zhí)行。這一文件中的一小點(diǎn)規(guī)定，對(duì)大量的歷史房地產(chǎn)糾紛產(chǎn)生了舉足輕重的影響。同時(shí)，也同最高法院另一個(gè)司法解釋“審理房產(chǎn)地案件一般以土改確權(quán)為準(zhǔn)”產(chǎn)生了沖突。因?yàn)橛械男姓䴔C(jī)關(guān)處理這一問(wèn)題并不遵循最高法院的這一規(guī)定(本文案例即是)，而最高法院規(guī)定司法權(quán)又不審查這類(lèi)案件，因此，這一解釋精神就無(wú)法得到最后的保障。司法解釋實(shí)際上限制和收回了法律已經(jīng)賦予公民的訴權(quán)。鑒于其有違法律原則和實(shí)踐上出現(xiàn)的問(wèn)題，這一《通知》實(shí)在有進(jìn)行清理、終止執(zhí)行或廢止的必要。
三、法官理解力判斷力對(duì)訴權(quán)的影響
針對(duì)本案，還有一個(gè)法官理解力的問(wèn)題。即如何劃定“歷史遺留問(wèn)題”和“新的民事權(quán)益糾紛”的界線(xiàn)。由于法院現(xiàn)在辦案嚴(yán)重超負(fù)荷，許多法院在收案中即想減負(fù)，能推則推，執(zhí)行最高法院解釋往往不是從法律本義出發(fā)，而是從工作出發(fā)，一些本該受理的案件于是出現(xiàn)了“告狀難”。本案中，建德縣政府的一次確權(quán)行為、一次變更所有權(quán)行為，都發(fā)生在《行政訴訟法》實(shí)施后的1997年和1998年。1997年的行政行為是授權(quán)性的，經(jīng)過(guò)復(fù)查確認(rèn)，把村里1956年以入社名義占據(jù)的、1972年以落實(shí)私房改造的名義占據(jù)的房產(chǎn)確權(quán)給了徐家，徐當(dāng)然不會(huì)有意見(jiàn)，這時(shí)“落實(shí)政策”問(wèn)題已經(jīng)解決。1998年的行政行為是限權(quán)性的，把徐家已經(jīng)獲得房產(chǎn)證的房產(chǎn)再次剝奪。這時(shí)的侵權(quán)行為完全不是“歷史遺留問(wèn)題”，是現(xiàn)時(shí)發(fā)生的直接侵權(quán)性的具體行政行為。不屬于最高法院司法解釋限定排除范圍。因?yàn)樵嬖V的是1998年這次的剝奪權(quán)利行為，而不是針對(duì)1956年的合作社侵權(quán)行為。因此，不是“不符合”，而是完全符合法定的起訴條件的。從訴權(quán)理論和民法侵權(quán)行為理論來(lái)說(shuō)，其針對(duì)這一侵權(quán)要求法律救濟(jì)，只能發(fā)生在侵權(quán)行為發(fā)生之后，而不可能在前。杭州市政府《復(fù)議決定書(shū)》給予向法院起訴權(quán)這一權(quán)利是對(duì)的，而法院剝奪其訴訟權(quán)利則是不妥當(dāng)?shù)�。從《民事訴訟法》第2條“被告有權(quán)提起反訴”的法律規(guī)定看，法院對(duì)本案的反訴是必須受理的。如果理解為行政訴訟不行，民事反訴也不行，那么將把最高法院的司法解釋置于直接對(duì)抗《民事訴訟法》明確法條的地位，這在理論上和實(shí)踐上都是十分有害的。我國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有抽象行為違憲違法的審查機(jī)制，但在實(shí)踐中必須主動(dòng)防止。
政府是代表國(guó)家的，法院也是代表國(guó)家的。行政權(quán)和司法權(quán)，既互相制約，又密切聯(lián)系。而訴權(quán)，由于其所處的地位相對(duì)低得多，需要司法權(quán)的主動(dòng)保護(hù)。通過(guò)這樣一個(gè)小案例詳細(xì)剖析，筆者期望引起大家的關(guān)注和重視。
(作者單位：浙江海浩律師事務(wù)所)
注釋?zhuān)?br>
11956年6月30日《中華人民共和國(guó)主席令》第13條、第16條。
21992年11月25日，《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問(wèn)題的通知》(法發(fā)[1992]第38號(hào))第三條。
3威廉·韋德(英)《行政法》，中國(guó)大百科出版社1997年版，第233頁(yè)。
