[ 何旺翔 ]——(2005-6-30) / 已閱14852次
治安行政行為？司法偵察行為？到底是什么行為？
——淺談公安機(jī)關(guān)的雙重身份造成其行為的難以區(qū)分性
(何旺翔 南京大學(xué)法學(xué)院 210093)
筆者曾在報(bào)刊上讀到這樣一則新聞：一公司對(duì)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)凍結(jié)其買賣貨款一事向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟，可當(dāng)?shù)胤ㄔ阂怨矙C(jī)關(guān)所實(shí)施的行為非具體行政行為而為司法偵察行為為由拒絕受理。而該公司律師卻堅(jiān)稱公安機(jī)關(guān)所實(shí)施行為應(yīng)為具體行政行為，并準(zhǔn)備就此案向上一級(jí)人民法院提起訴訟。那么公安機(jī)關(guān)所實(shí)施的行為到底是治安行政行為呢，還是司法偵察行為？
也許很多人還會(huì)產(chǎn)生這樣的疑問：“公安機(jī)關(guān)不就是抓罪犯的嗎，哪還有什么治安行政行為、司法偵察行為之分？”其實(shí)我在學(xué)法律之前也認(rèn)為與公安機(jī)關(guān)扯上關(guān)系的，也必然和犯罪扯上關(guān)系，公安機(jī)關(guān)就是處理刑事案件的。其實(shí)不然，公安機(jī)關(guān)在我國(guó)具有著雙重的身份，一方面它既是治安行政機(jī)關(guān)，另一方面它又是刑事案件偵察機(jī)關(guān)，行使相應(yīng)的司法職能。公安機(jī)關(guān)行政權(quán)和司法偵察權(quán)集于一身的特性，也決定了它所實(shí)施的行為有治安行政行為和司法偵察行為之分。治安行政行為中為大家所熟知的是戶籍管理，而司法偵察行為中的偵破案件的行為相信大家也并不陌生。至此也許有人會(huì)說：“公安機(jī)關(guān)的治安行政行為和司法偵察行為不是很好區(qū)分嗎？”其實(shí)不然，公安機(jī)關(guān)的治安行政行為和司法偵察行為之間存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系，這就導(dǎo)致了兩種行為的難以區(qū)分性。
首先，公安機(jī)關(guān)的治安行政行為和司法偵察行為的行為主體都是公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)即可以以自己的名義實(shí)施司法偵察行為，也可以以自己的名義實(shí)施治安行政行為。這是由于其行為主體同為公安機(jī)關(guān)，因此很難從主體上去判定該行為的性質(zhì)，去判定公安機(jī)關(guān)在實(shí)施該行為時(shí)的具體身份是人民政府的一個(gè)職能部門，還是刑事訴訟法律關(guān)系的主體。
其次，公安機(jī)關(guān)的治安行政行為與司法偵察行為對(duì)當(dāng)事人都會(huì)產(chǎn)生限制其人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的影響。公安機(jī)關(guān)由于其身份的雙重性和職能的特殊性，使其行為無(wú)論是治安行政行為，還是司法偵察行為都具有強(qiáng)制性。如治安行政行為中有行政拘留等對(duì)人身自由的限制，也有罰款等對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響，同樣的，司法偵察行為中也有相應(yīng)的對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。由于其行為在具體的實(shí)施過程中，產(chǎn)生的影響和結(jié)果是相似的甚至是相同的，因此很難從其對(duì)當(dāng)事人造成的影響上去區(qū)分兩種行為。這又導(dǎo)致了兩種行為的難以區(qū)分性。
再次，公安機(jī)關(guān)的治安行政行為和司法偵察行為其外在表現(xiàn)形式具有部分的交叉點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)在行政管理中可實(shí)施冠名為拘留、查封、扣押、凍結(jié)、追繳等行為，同樣在偵察過程中也可以實(shí)施同樣名稱的行為。再由于公安機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施的行為具有很大范圍的解釋權(quán)限，因此外界或當(dāng)事人很難從其行為的表現(xiàn)形式上去弄清公安機(jī)關(guān)相關(guān)行為的性質(zhì)。即使當(dāng)事人自己弄清了公安機(jī)關(guān)行為是治安行政行為或是司法偵察行為，但由于其行為本身的解釋權(quán)主要掌握在公安機(jī)關(guān)的手中，因此在第三方（法院）進(jìn)行仲裁時(shí)，其仲裁的天平也就不可避免的傾向于公安機(jī)關(guān)，可以說，公安機(jī)關(guān)在仲裁結(jié)果產(chǎn)生之前，自己已經(jīng)為自己買好了保險(xiǎn)。
最后，由于公安機(jī)關(guān)少數(shù)人員對(duì)偵察權(quán)的濫用，使得人們對(duì)公安機(jī)關(guān)行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)復(fù)雜化，把該是行政行為的當(dāng)作偵察行為，把真正的偵察行為當(dāng)作行政行為。如在詐騙案件的偵破過程中，公安機(jī)關(guān)凍結(jié)與犯罪嫌疑人有生意往來的非嫌疑對(duì)象的帳戶，就是一種偵察權(quán)濫用的行為。其結(jié)果很可能是將公安機(jī)關(guān)卷入經(jīng)濟(jì)糾紛之中，導(dǎo)致由公安機(jī)關(guān)這一不具有調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛職能的機(jī)關(guān)來調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛，調(diào)解不成的最終結(jié)果也只會(huì)是：雙方為損失賠償而產(chǎn)生的該行為性質(zhì)之爭(zhēng)。
此時(shí)，也許又有人會(huì)問：“既然如此復(fù)雜，兩種行為如此難以區(qū)分，為何不將兩種行為都設(shè)定為法院管轄的范圍？”其實(shí)辨明兩種行為性質(zhì)的意義不僅僅在于辨明行為性質(zhì)本身，更是為了決定以后是由人民法院行使司法審查監(jiān)督權(quán)來解決問題，還是由人民檢察院行使司法檢查監(jiān)督權(quán)來解決問題。從而使問題由正確的部門去解決，由正確的部門引用正確的相關(guān)法律來解決糾紛，從而維護(hù)法律的公正性和相關(guān)法律的有用性。眾所周知，行政案件是由法院進(jìn)行審理，由法院去裁定其行為的合法性。而對(duì)于公安機(jī)關(guān)的司法偵察行為，只能由人民檢察院來裁定，人民法院是萬(wàn)萬(wàn)不能越俎代庖的。因?yàn)橐环矫鎸?duì)刑事案件進(jìn)行偵察的公安機(jī)關(guān)與對(duì)刑事案件提起訴訟的檢查機(jī)關(guān)兩者是緊密相連的，它們所實(shí)施的行為是處理刑事案件過程中的不同環(huán)節(jié)。而人民檢察院作為最后提起訴訟的機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)在偵察過程中的不適當(dāng)行為進(jìn)行檢查監(jiān)督。另一方面，公安機(jī)關(guān)實(shí)施司法偵察行為時(shí)約束它的法律法規(guī)是刑事訴訟法及相關(guān)規(guī)定和司法解釋，而非行政法規(guī)。因此如果用行政法規(guī)去處理該類問題，不僅會(huì)造成處理問題的不適當(dāng)，更會(huì)造成刑事訴訟法等法規(guī)成了一紙空文，毫無(wú)用處。因此綜上所述，區(qū)分兩種行為具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。
其實(shí)兩種行為還是有著本質(zhì)上的區(qū)別的，這就為區(qū)分兩種行為創(chuàng)造了很好的基礎(chǔ)。其一，兩者性質(zhì)不同。公安司法偵察行為是行使司法權(quán)的行為；公安行政行為是行使行政權(quán)的行為。其二，兩者目的不同。公安司法偵察行為目的是為了查明犯罪事實(shí)，查獲犯罪嫌疑人；公安行政行為是為了維護(hù)社會(huì)治安秩序。其三，兩者法律依據(jù)不同。公安偵察行為依據(jù)的是刑法、刑訴法及相關(guān)內(nèi)部規(guī)定和司法解釋；而公安行政行為依據(jù)的主要是行政法律法規(guī)。其四，兩者程序不同。公安司法偵察行為按造相應(yīng)刑訴法規(guī)定辦案；而公安行政行為則遵循行政法律法規(guī)的程序。我個(gè)人認(rèn)為在這些區(qū)別之中，兩種行為的目的不同性、法律依據(jù)的不同性及程序的不同性對(duì)于判定公安機(jī)關(guān)行為是司法偵察行為還是治安行政行為具有很大的現(xiàn)實(shí)功效。當(dāng)事人及法院可通過公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行為時(shí)的目的、主觀心態(tài)，其具體運(yùn)用何種法律以及在執(zhí)行過程中遵循何種程序辦事來綜合判明該行為的具體性質(zhì)。在司法實(shí)踐和理論研究過程中，一些審判員及學(xué)者也早已對(duì)判明兩種行為性質(zhì)形成了不同的觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)有：立案說、授權(quán)說、名義說、錯(cuò)誤說以及犯罪說等。我個(gè)人比較欣賞犯罪說，即判明公安機(jī)關(guān)行為是偵察行為還是行政行為，關(guān)鍵看當(dāng)事人的行為是否構(gòu)成犯罪。如果不構(gòu)成犯罪，即為行政行為，否則則為司法偵察行為。我認(rèn)為該學(xué)說優(yōu)點(diǎn)在于：公安機(jī)關(guān)在實(shí)際辦案過程中不會(huì)因?yàn)榫唧w行為性質(zhì)之爭(zhēng)，妨礙正常的辦案工作。而在實(shí)際實(shí)施行政行為時(shí)也有效的防止了假借辦案之名實(shí)施行政管理的行為，有效的制約了權(quán)利的濫用和亂用。但有些學(xué)者認(rèn)為這一觀點(diǎn)不科學(xué)，不現(xiàn)實(shí)，只不過是一種理想化的觀點(diǎn)。最近又有人提出了本質(zhì)說的觀點(diǎn)，即從偵察的本質(zhì)屬性角度去劃分公安的行政行為和偵察行為，只要符合偵察本質(zhì)屬性的即為偵察行為，否則為行政行為。這種觀點(diǎn)對(duì)于解決公安機(jī)關(guān)行為性質(zhì)之爭(zhēng)的確具有很大功效。但我認(rèn)為其過程過于繁瑣，實(shí)施起來也有一定的難度，而且正像前面所說的，對(duì)于行為性質(zhì)的解釋權(quán)很大一部分掌握在公安機(jī)關(guān)，實(shí)施起來很難做到真正的客觀公正。
總之，對(duì)于公安機(jī)關(guān)實(shí)施的某些行為到底是治案行政行為，還是司法偵察行為的爭(zhēng)論，可以說是司法實(shí)踐中的一大難題。盡管提出的解決辦法很多，有些辦法在有些案件中也確實(shí)有效，但我個(gè)人認(rèn)為仍無(wú)法從根本上解決問題。我想是否可以把公安機(jī)關(guān)的行政權(quán)一塊從其中分離出來，單獨(dú)由一機(jī)關(guān)來行使。一方面，可以解決上述問題；另一方面，我想也可以避免公安機(jī)關(guān)把一些刑事案件截留下來轉(zhuǎn)為治安管理來處理的不合法現(xiàn)象的產(chǎn)生。當(dāng)然，這一觀點(diǎn)也許有一些盲目，有些不切實(shí)際，但也許由此可以引發(fā)更深層次的思考，從而真正探尋出解決這些問題的辦法。
