[ 翟峰 ]——(2022-7-7) / 已閱6620次
然而，該話題是否成立，則需經(jīng)如下思考和探析之后再酌定——
㈠是否設(shè)“立法官”制度，關(guān)鍵在于能否修憲增設(shè)相應(yīng)規(guī)定
而正是本著“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法” 這一宗旨，所以筆者認(rèn)為：無論提出“是否設(shè)立和如何設(shè)立‘立法官’制度”的話題，還是提出“制定《中華人民共和國立法官法》”的建議，皆應(yīng)有個(gè)可成立之前提，即皆應(yīng)有個(gè)“是否與現(xiàn)行憲法的規(guī)定相符”之前提。
若與之不相符，但又確有成立之必要，即應(yīng)先提出修憲建議——即提出或完善憲法相關(guān)規(guī)定、或增添憲法相關(guān)規(guī)定的建言。
例如，倘若我們提出“有必要設(shè)立‘立法官’制度”，并列出了有一定說服力的“設(shè)立‘立法官’制度”的種種理由，同時(shí)，還提出了與“制定《立法官法》”的相關(guān)議案或建議。然而，此時(shí)我們一定切莫忽視的是，由于“設(shè)立 ‘立法官’制度”和“制定《立法官法》”，與“設(shè)立‘法官’制度”、“制定《法官法》”和“設(shè)立‘檢察官’制度”、“制定《檢察官法》”的道理一樣，皆與國家機(jī)構(gòu)及其職位名稱的設(shè)置有關(guān)。故此，即先得國家的根本法——憲法作出相應(yīng)原則性的規(guī)定，爾后才可有相關(guān)法律的較為詳細(xì)、較有操作性和實(shí)用性的具體規(guī)定。
除此之外，我們不妨在此有必要再說具體一點(diǎn)吧——
例如，我們之所以要理直氣壯地說各級人大是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)、各級人民政府是國家的行政機(jī)關(guān)、人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)、人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是因?yàn)閲腋痉ā獞椃ㄗ髁诉@樣原則性的明規(guī)。
據(jù)此，我國爾后之所以能夠系列出臺國家和地方的組織法、法官法、檢察官法等相關(guān)法律，并于其中各自明確了相應(yīng)國家機(jī)關(guān)工作人員職位名稱的設(shè)置規(guī)定，此即與國家的根本法——憲法作出的相關(guān)原則性的明確規(guī)定有關(guān)。
正因如此，所以說，如果我們確實(shí)能夠列出有一定說服力的“設(shè)立‘立法官’制度”的種種理由，那么，我們首先要建議的，就不應(yīng)該是“制定《立法官法》”，而是首先應(yīng)建議有必要在現(xiàn)行憲法中增設(shè)“‘立法官’制度”，以及增設(shè)與“‘立法官’制度”相應(yīng)的有關(guān)國家機(jī)構(gòu)，還有與之相應(yīng)的增設(shè)名稱為“立法官”的這一職位等與之有關(guān)的規(guī)定。
也就是說，若這個(gè)修憲建議得到采納——即憲法明規(guī)增設(shè)“‘立法官’制度”及其相應(yīng)機(jī)構(gòu)和“立法官”這一職位，爾后我們較為深層地探析“如何健全完善‘立法官’制度”的這個(gè)話題，以及提出“制定《中華人民共和國立法官法》”的建議，即可謂是“有的放矢”了。
㈡修憲增設(shè)“立法官”制度，目前這種可能性“微乎其微”
筆者認(rèn)為，從目前修憲增設(shè)“立法官”制度的可能性來看，可謂“微乎其微”。為何這樣說呢？
該話題是否成立，則需經(jīng)如下思考和探析之后再酌定——
其一、因?yàn)榻陂]幕的十三屆全國人大一次會議才表決通過了《憲法修正案》，近年再次動(dòng)議修憲增設(shè)“立法官”制度即很難如愿。
眾所周知，2018年3月11日下午，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第三次全體會議時(shí)，才表決通過了《憲法修正案》，因而近幾年再次動(dòng)議憲法修改的可能性，確實(shí)“微乎其微”。
雖然，憲法修改并無具體時(shí)間年限規(guī)定，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要來決定是否需要“憲法修正”。其“修正”過程，即是憲法制定者，或是依照憲法規(guī)定享有憲法修改權(quán)的國家機(jī)關(guān)或其他特定的主體，對憲法規(guī)范中不符合憲法制定者利益或社會實(shí)際需要的內(nèi)容，而根據(jù)憲法所規(guī)定的特定修改程序，對其加以刪除、增加、變更部分內(nèi)容的憲法創(chuàng)制活動(dòng)。
然而，必須明確的是，由于憲法修改對憲法自身的穩(wěn)定性和政治的連續(xù)性都有一定消極作用。若頻繁的“憲法修正”，甚而會造成破壞憲政程序和社會秩序的較為嚴(yán)重的后果。
故此，為減輕“憲法修正”的負(fù)面影響，以期充分發(fā)揮其適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會的積極作用，“憲法修正”不僅應(yīng)該遵循“僅作部分內(nèi)容修改和不宜大改”之原則，而且一般至少五年左右時(shí)間方可小改一次。
如遇特殊情況，憲法十幾二十年才修改一次亦有可能。
所以說，近年修憲增設(shè)“立法官”制度的可能性“微乎其微”。
其二、因?yàn)樾迲椩鲈O(shè)“立法官”制度難免給人帶來有悖近期全國人大常委會辦公廳接連發(fā)布的關(guān)于立法工作的“兩個(gè)規(guī)范”精神之惑。
近年，根據(jù)中共中央的有關(guān)要求和立法法的有關(guān)規(guī)定，圍繞“提高立法質(zhì)量”這個(gè)關(guān)鍵，全國人大常委會辦公廳接連發(fā)布了《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》和《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》這“兩個(gè)規(guī)范” ⒂。
而這“兩個(gè)規(guī)范”的第一條皆明確規(guī)定，規(guī)范立法中涉及重大利益調(diào)整的論證咨詢工作和規(guī)范爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作，皆是為了“充分發(fā)揮社會力量在立法工作中的積極作用，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法”。
故此可見，要規(guī)范“立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作”，以及要規(guī)范“立法中爭議較大的重要事項(xiàng)引入第三方評估的工作”，不僅為的是更好地推進(jìn)“科學(xué)立法”，而且還為的是更好地推進(jìn)“民主立法、依法立法”。
顯然，由于設(shè)立“立法官”制度更多側(cè)重的是立法者的技術(shù)質(zhì)量及其個(gè)人素質(zhì)暨“只有取得立法官資格者才能從事立法工作”。
而推進(jìn)“民主立法”的意義則更多地傾斜于作為普通群眾的廣大公民，故在更好推進(jìn)“民主立法”上孰重孰輕，即可一目了然。
另則，因上述已基本闡明近年修憲增設(shè)“立法官”制度的可能性“微乎其微”，故而設(shè)立“立法官”制度系“依法立法”即無從說起。
正因如此，所以說修憲增設(shè)“立法官”制度確實(shí)難免給人帶來有悖近期全國人大常委會辦公廳接連發(fā)布的“兩個(gè)規(guī)范”精神之惑。
㈢因?yàn)椤傲⒎ü佟钡拿Q未在根本法中生“根”，因而即很難與“法官”和“檢察官”相提并論
憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”
憲法第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！�
而為了保障法官、檢察官的權(quán)利不受侵犯，國家還根據(jù)憲法原則精神專門制定了法官法和檢察官法，并在其中明確地予以規(guī)定：法官、檢察官“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”。
從憲法的上述規(guī)定可見，不僅“法官”和“檢察官”的名稱是在國家根本法中生了“根”的，而且法、檢兩院同樣也是在國家根本法中生了“根”的。
這，就是法檢兩院和“法官”、“檢察官”的憲法地位！
而法官、檢察官的權(quán)利對接憲法地位這一法定事實(shí)即已充分表明：任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人對其的權(quán)利皆不得侵犯！
顯然，通過本文前面的分析，由于“立法官”的名稱未在根本法——憲法中生“根”，因而即很難與“法官”和“檢察官”相提并論，因而不僅目前闡釋“立法官”制度及其“立法官”的合法性即顯得無從談起，而且目前闡釋其存在的合理性亦顯得多少有些蒼白無力。
㈣因?yàn)榧椿蛐迲棧欠裨鲈O(shè)“立法官”制度及其“立法官”名稱，也可能因諸多爭議而難以定奪
爭議之一：若修憲增設(shè)“立法官”制度及其“立法官”名稱，其相應(yīng)國家機(jī)構(gòu)及其工作人員職位名稱的設(shè)置是否具有重復(fù)性？
由于建議設(shè)置“立法官”制度及其“立法官”名稱，是在目前已有的國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)、國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)之外增設(shè)的，因而其設(shè)置難免要打個(gè)“是否屬重復(fù)設(shè)置”之問號。
再則，由于憲法和立法法已明規(guī)：全國和省級人大及其常委會分別具有立法權(quán)和地方立法權(quán)、全國各地設(shè)區(qū)的市具有在城市建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面的部分地方立法權(quán)，而民族區(qū)域自治州、自治縣的人大及其常委會還具有民族區(qū)域的地方立法權(quán)。
故此，如果再單列一個(gè)“立法官”制度及其“立法官”工作人員，確實(shí)難免有是否涉及立法資源重疊、浪費(fèi)之嫌的問題的存在。
爭議之二：倘若修憲增設(shè)“立法官”制度及其“立法官”名稱，其統(tǒng)一管理“立法官”的相應(yīng)機(jī)構(gòu)及其人員的名稱到底叫什么為好？
也就是說，若修憲增設(shè)“立法官”制度之后，“立法官”依然只能分散在各個(gè)具有立法權(quán)或法律起草權(quán)的全國人大常委會和國家“一府兩院”及其國務(wù)院的各部門、具有地方立法權(quán)或地方法規(guī)起草權(quán)的省級人大常委會和省級“一府兩院”及其省級政府的各部門、具有地方部分立法權(quán)或地方部分法規(guī)起草權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大常委會和設(shè)區(qū)的市政府及其各部門等機(jī)構(gòu)之中。
那么，即可能形成如下這樣兩個(gè)亟待解決好的相對來說較為重要的問題：
第一個(gè)問題，即若修憲增設(shè)“立法官”制度之后，“立法官”怎樣才能做到象“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”那樣統(tǒng)一管理“法官”，以及象“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”那樣統(tǒng)一管理“檢察官”？
第二個(gè)問題，即若修憲增設(shè)“立法官”制度之后，統(tǒng)一管理分散在各個(gè)相關(guān)國家機(jī)關(guān)中的“立法官”的國家機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)什么名稱的機(jī)構(gòu)？若其機(jī)構(gòu)的名稱叫“立法院”或“立法委員會”，那么，其工作人員是稱“立法委員”好還是稱“立法官”好？
爭議之三：若修憲增設(shè)“立法官”制度及其“立法官”名稱，其“立法官”之稱是否可能產(chǎn)生“立法官僚化”之歧義？
近年，即有學(xué)者在其《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》中論及該問題，并提出“為了保證立法權(quán)的民主性，對于立法官僚化的民主控制已成現(xiàn)實(shí)議題：應(yīng)當(dāng)逐步建立立法助理制度，提高人大代表的立法能力；限制立法官僚機(jī)構(gòu)的決策范圍，通過公眾參與稀釋立法官僚的權(quán)力” ⒃。
顯然，該觀點(diǎn)與“設(shè)立‘立法官’制度”暨建言“制定《中華人民共和國立法官法》”，以及建言通過修憲增設(shè)“立法官”制度及其“立法官”名稱的觀點(diǎn)是相悖的，故而值得商榷之。
結(jié) 語
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