[ 趙華棟 ]——(2005-6-20) / 已閱16825次
芻議煤礦的環(huán)境監(jiān)管
【作者簡(jiǎn)介】
趙華棟，山西民權(quán)律師事務(wù)所律師，法學(xué)碩士。聯(lián)系電話：13834136500 ，E-mail：btbuzhd@163.com。
煤炭是我國(guó)主要能源，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展具有重要的作用，是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的資源保證。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于我們對(duì)煤炭資源保護(hù)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)重視不夠，從而形成了煤炭工業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，這一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式在造成煤炭資源嚴(yán)重浪費(fèi)的同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的環(huán)境問(wèn)題，在一些地區(qū)已表現(xiàn)的十分嚴(yán)重。針對(duì)這一現(xiàn)狀，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，用法律的手段對(duì)煤礦進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管便顯的十分必要。
一、煤礦造成的環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)峻
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)煤炭開(kāi)發(fā)采取了“大、中、小型煤礦并舉，國(guó)家、集體、個(gè)人一起上”的方針，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個(gè)體煤礦迅猛發(fā)展，而這些小煤礦大多布局不合理，設(shè)備簡(jiǎn)陋陳舊，技術(shù)力量薄弱，環(huán)保措施不到位，其回采率僅10％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定，這種“掠奪式”的亂采、濫挖使寶貴的煤炭資源遭到嚴(yán)重浪費(fèi)，并且造成了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)破壞和環(huán)境污染，成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。煤礦造成的環(huán)境問(wèn)題大體包括這樣幾個(gè)方面：
（一）采空塌陷加劇生態(tài)惡化
多年來(lái)，由于煤炭開(kāi)采沉陷造成我國(guó)東部平原礦區(qū)土地大面積積水受淹或鹽漬化，使西部礦區(qū)水土流失和土地荒漠化加劇。據(jù)東方網(wǎng) 2005年 1月7日?qǐng)?bào)道，山西省社科院研究員李連濟(jì)在其已完成的國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)課題《我國(guó)煤炭城市采空塌陷災(zāi)害及防治對(duì)策研究》中統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)是截至2004年12月3日，全國(guó)煤礦累計(jì)采空塌陷面積超過(guò)70萬(wàn)公頃，造成的損失已經(jīng)超過(guò)500億元。我國(guó)重點(diǎn)煤礦，平均采空塌陷面積約占礦區(qū)含煤面積的十分之一。 其中，山西作為產(chǎn)煤大省，是采空塌陷災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)。全省共15萬(wàn)多平方公里的土地，采空區(qū)就達(dá)2萬(wàn)多平方公里，相當(dāng)于總面積的七分之一。目前，采空區(qū)中6000平方公里的地域已經(jīng)遭受了地質(zhì)災(zāi)害。 大面積的地質(zhì)災(zāi)害不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且在近10年來(lái)，山西省因地質(zhì)災(zāi)害已造成500多人傷亡。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，1980～1999年的20年間，山西生產(chǎn)原煤34.1億噸，相應(yīng)的采空塌陷面積達(dá)到8.18萬(wàn)公頃，由此而造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)22.51億元。由于采煤，山西省每年新增加塌陷區(qū)面積約９４平方公里。近二十年的能源基地建設(shè)，大規(guī)模開(kāi)采煤炭，造成礦區(qū)土地塌陷、地表擾動(dòng)等地質(zhì)災(zāi)害。截至目前，山西省礦區(qū)面積累計(jì)已達(dá)８０００平方公里，其中采空區(qū)面積約占５０００平方公里，引起嚴(yán)重地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域達(dá)２９４０平方公里以上。發(fā)生地質(zhì)次生災(zāi)害的范圍波及１９００個(gè)自然村，涉及９５萬(wàn)人。據(jù)調(diào)查，僅１９９３—２００３年全省因煤炭開(kāi)采就有４０余萬(wàn)畝水澆地變成旱地，平均每年４萬(wàn)余畝。 在黑龍江省，采煤業(yè)的發(fā)展致使其土地塌陷問(wèn)題也較為嚴(yán)重。七臺(tái)河礦區(qū)從1958年開(kāi)始開(kāi)發(fā)，在50年不到的時(shí)間里，全市下沉2.5米—6.5米；雞西礦區(qū)經(jīng)過(guò)80多年開(kāi)采，已形成地表采煤沉陷區(qū)193平方公里；鶴崗礦區(qū)有63.73平方公里的沉陷區(qū)，其中最深的地方下沉了30米，在地面上造成6米多的裂縫，而且現(xiàn)在仍在以每年1.3米的速度下沉。
（二）水位下降造成供水緊張
煤炭開(kāi)采除了造成采空塌陷外，還危及地下水資源，加劇缺水地區(qū)的供水緊張。煤炭開(kāi)采過(guò)程中的礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等未經(jīng)完善凈化就被直接排放，對(duì)周?chē)h(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，僅山西省水資源的破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)300個(gè)億。公開(kāi)資料顯示，山西省社科院從20世紀(jì)80年代起，曾經(jīng)多次對(duì)環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行過(guò)核算。核算表明，山西省每年的環(huán)境污染損失大約占到GDP的15％左右，而新增的GDP大約只有9％左右。據(jù)調(diào)查，全國(guó)96個(gè)國(guó)有重點(diǎn)礦區(qū)中，缺水礦區(qū)占71％，其中嚴(yán)重缺水礦區(qū)占40％。隨著煤炭開(kāi)采強(qiáng)度和延伸速度的不斷加大提高，礦區(qū)地下水位大面積下降，使缺水礦區(qū)供水更為緊張，以致影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活。另一方面，大量地下水資源因煤系地層破壞而滲漏礦井并被排出，這些礦井水被凈化利用的不足20％，對(duì)礦區(qū)周邊環(huán)境又造成了新的污染，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)煤礦每年產(chǎn)生的各種廢污水約占全國(guó)總廢污水量的25％。同時(shí)地下水位的嚴(yán)重下降，也使區(qū)域內(nèi)的作物大面積減產(chǎn)，抗御自然災(zāi)害能力下降，嚴(yán)重危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
（三）廢氣排放危害大氣環(huán)境
煤炭開(kāi)采導(dǎo)致廢氣排放，危害大氣環(huán)境。因煤炭開(kāi)采形成的廢氣主要指礦井瓦斯和地面矸石山自燃釋放的氣體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年從礦井開(kāi)采中排放甲烷70～90億立方米；礦區(qū)地面矸石山自燃釋放出大量含SO2、CO2、CO等有毒有害氣體，嚴(yán)重污染大氣環(huán)境并直接損害周?chē)用竦纳眢w健康。據(jù)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前國(guó)有煤礦共有矸石山1500余座，其中長(zhǎng)期自燃矸石山389座，嚴(yán)重污染了礦區(qū)和周邊地區(qū)的大氣環(huán)境，影響著周邊居民的身心健康。
二、對(duì)煤礦進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的必要性
在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，直接針對(duì)煤礦環(huán)境監(jiān)管的規(guī)定較少，更多的是在整個(gè)礦業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的法律制度。煤炭工業(yè)作為礦業(yè)的重要組成部分，顯然也應(yīng)適用這些規(guī)定。環(huán)境法經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，已逐步建立了一系列關(guān)于礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律制度。其中《礦產(chǎn)資源法》對(duì)此做了原則性規(guī)定：開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止環(huán)境污染。礦業(yè)環(huán)保遵循“污染者負(fù)擔(dān)”和預(yù)防為主綜合治理原則�，F(xiàn)行的主要制度有：1、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃制度�！兜V產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》規(guī)定為使開(kāi)發(fā)環(huán)保并重、提高利用率，設(shè)立礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃制度，對(duì)礦山開(kāi)發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦山開(kāi)發(fā)利用的“三廢”處理、礦山土地復(fù)墾與土地保護(hù)利用、礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)與防治進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實(shí)施。2、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)制度。建設(shè)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目首先應(yīng)進(jìn)行環(huán)評(píng)，在建過(guò)程中應(yīng)實(shí)行“三同時(shí)”。《水土保持法》規(guī)定開(kāi)辦礦山企業(yè)必須遵循水土保持方案三同時(shí)制度。3、土地復(fù)墾制度。礦業(yè)環(huán)保中很重要的就是土地復(fù)墾�！兜V產(chǎn)資源法》《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》及《黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定》中規(guī)定了“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”、“誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)受益”的土地復(fù)墾原則，并要求開(kāi)發(fā)者植樹(shù)種草，恢復(fù)表土層和地表植被。4、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)損害補(bǔ)償制度�！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定對(duì)他人造成損失的應(yīng)負(fù)責(zé)賠償并采取必要的補(bǔ)救措施�！端ā芬�(guī)定開(kāi)采礦藏導(dǎo)致地下水位下降、枯竭或地面塌陷，對(duì)他人造成損失的，采礦單位應(yīng)采取補(bǔ)救措施，負(fù)責(zé)賠償。另外其他法也有相關(guān)規(guī)定。5、 污染物集中處置及達(dá)標(biāo)排放制度制度。《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)企業(yè)污水達(dá)標(biāo)排放進(jìn)行了明確限制。對(duì)超標(biāo)排放罰款，達(dá)標(biāo)排放征收排污費(fèi)，嚴(yán)禁有毒廢水排放。除此之外，還包括基本農(nóng)田保護(hù)、重大事故緊急處理、限期治理等制度，構(gòu)成了我國(guó)較完善的礦業(yè)環(huán)保法律制度。
煤炭開(kāi)采而造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染已嚴(yán)重威脅著人類(lèi)的生存環(huán)境，加快礦山環(huán)境治理勢(shì)在必行。但是在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保政策法規(guī)中，缺乏針對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不利于礦山環(huán)境保護(hù)和治理工作向縱深發(fā)展。但是由于這些規(guī)定都是在整個(gè)礦業(yè)的角度來(lái)規(guī)定的，針對(duì)性不強(qiáng)，關(guān)于煤礦環(huán)境監(jiān)管的規(guī)定是空白或者即使有規(guī)定也很原則，不具有操作性。同時(shí)由于我國(guó)礦業(yè)環(huán)境保護(hù)法的部門(mén)規(guī)章過(guò)多，各部門(mén)法之間缺少協(xié)調(diào)配套，由于規(guī)章效力等級(jí)較低限制導(dǎo)致法律的可實(shí)施性不強(qiáng)，同時(shí)法律調(diào)控機(jī)制多采行政機(jī)制，沒(méi)有完全發(fā)揮市場(chǎng)作用。同時(shí)由于當(dāng)時(shí)的條件，原《煤炭法》比較重視煤炭的生產(chǎn)，對(duì)于采煤所造成的環(huán)境破壞和污染的治理，卻只是一筆帶過(guò)，從而使人們對(duì)煤炭開(kāi)采所造成的環(huán)境破壞和污染的治理重視不夠。近兩年雖然人們重視了，但由于無(wú)法可依，對(duì)采煤中的破壞環(huán)境行為仍難以有效遏制。在修改《煤炭法》的過(guò)程中要把煤炭開(kāi)采所造成的環(huán)境破壞和污染的治理放到重要位置。因此，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理必須納入法制化軌道，這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也是世界發(fā)展的潮流。
三、如何監(jiān)管
（一）建立采煤環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制
我們應(yīng)該在已有法律條款的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合礦區(qū)環(huán)境的特點(diǎn)，建立起符合我國(guó)國(guó)情的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，這一體系應(yīng)覆蓋礦區(qū)發(fā)展的全過(guò)程，對(duì)新上礦山項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、在采礦山的環(huán)境保護(hù)和報(bào)廢礦山的環(huán)境重建以及如何推進(jìn)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，都應(yīng)給出明確的法律規(guī)定，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)通過(guò)舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他形式，征求有關(guān)專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，盡快研究、制訂煤炭開(kāi)采對(duì)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償新辦法，加速改善礦山生態(tài)環(huán)境，做到在保護(hù)中開(kāi)發(fā)、在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）資金保障
環(huán)境治理和解決沉陷問(wèn)題需要資金的保障。山西最近開(kāi)征煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金（煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金是依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，專(zhuān)門(mén)針對(duì)煤炭而征收的基金政策，開(kāi)征煤炭?jī)r(jià)格基金是實(shí)現(xiàn)煤炭市場(chǎng)供求平衡、穩(wěn)定煤炭市場(chǎng)價(jià)格的手段），并將該項(xiàng)基金專(zhuān)項(xiàng)用于山西省資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，如保護(hù)資源、環(huán)境治理、提高安全水平、解決沉陷問(wèn)題和煤炭綜合利用等方面，這種做法至少在環(huán)境治理上提供了一定的資金保障。
（三）預(yù)防為主
長(zhǎng)期以來(lái)我們的做法是在造成環(huán)境破壞后才去治理，而不是預(yù)防環(huán)境侵害的發(fā)生。各個(gè)煤礦非要等到造成嚴(yán)重的環(huán)境后果才大量投入進(jìn)行彌補(bǔ)而不是預(yù)防。各個(gè)企業(yè)在給煤炭定價(jià)時(shí)就應(yīng)該把防范和治理環(huán)境的費(fèi)用計(jì)算在其中。中國(guó)不能延續(xù)過(guò)去“環(huán)境無(wú)價(jià)，礦產(chǎn)品低價(jià)，制成品高價(jià)”的傳統(tǒng)思路，否則這對(duì)中國(guó)將來(lái)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將帶來(lái)不可估量的損失。
以上這些在《煤炭法》的修改過(guò)程中應(yīng)該予以充分的考慮。對(duì)于采煤所造成的如此嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，而原《煤炭法》規(guī)定：“開(kāi)發(fā)利用煤炭資源，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境�！边@一規(guī)定太原則、太模糊，致使一些企業(yè)采完煤一走了之，根本不管對(duì)采煤區(qū)造成的塌陷、水和大氣造成污染。而我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保政策法規(guī)中，也缺乏針對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。新《煤炭法》對(duì)新上礦山項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、在采礦山的環(huán)境保護(hù)和報(bào)廢礦山的環(huán)境重建以及如何推進(jìn)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，都應(yīng)給出明確的法律規(guī)定。為解決礦山生態(tài)環(huán)保的難題，有關(guān)環(huán)保部門(mén)也應(yīng)該建立健全礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格礦山開(kāi)采準(zhǔn)入制度；完善礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)；進(jìn)一步明確礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任，建立多渠道投資機(jī)制；采取多種形式加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)全民資源憂(yōu)患意識(shí)，在全社會(huì)形成保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境的輿論氛圍。
