[ 卞軍民 ]——(2005-6-20) / 已閱24243次
深化城市管理體制改革 構(gòu)建和諧管理執(zhí)法環(huán)境
構(gòu)建和諧社會(huì)是當(dāng)前我國(guó)政治生活最重要的主題。提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力，必須加強(qiáng)社會(huì)管理和建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，這是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心。我市在深入研究城市管理規(guī)律的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新城市管理方式，完善城市管理體系和政策法規(guī)，整合城市管理資源，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，形成城市管理和社會(huì)服務(wù)合力，有效促進(jìn)了我市“和諧杭州”建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
一、構(gòu)建與“和諧杭州”相適應(yīng)的城市管理體制
近年來(lái)，我市各級(jí)黨委和政府牢固樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，始終把堅(jiān)持以人為本，按照“發(fā)展、創(chuàng)新、穩(wěn)定、為民”的要求，始終建立和健全城市管理體制作為高起點(diǎn)推進(jìn)城市化的重要工作和促進(jìn)構(gòu)建“和諧杭州”的戰(zhàn)略舉措來(lái)抓，基本實(shí)現(xiàn)了從小城管到大城管、從重突擊到重長(zhǎng)效、從重單一到重綜合、從重載體到重機(jī)制、從單兵作戰(zhàn)到“市區(qū)聯(lián)動(dòng)、塊抓條�！钡霓D(zhuǎn)變，城市長(zhǎng)效管理水平和綜合管理能力有了明顯提高，引領(lǐng)“和諧創(chuàng)業(yè)”取得了很大進(jìn)展。
我市在探索和建立新的城市管理體制方面，以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理內(nèi)部結(jié)構(gòu)，明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，努力解決以往城市中普遍存在的“輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象。在市委、市政府的高度重視下，率先在全國(guó)范圍內(nèi)建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的城市管理體制�！皟杉�(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”城市管理體制集中反映出如下特點(diǎn)：（1）突出綜合管理，實(shí)行在綜合管理下的專業(yè)部門分工責(zé)任制；（2）突出層級(jí)管理，實(shí)行市、區(qū)、街、居分層管理，調(diào)動(dòng)各級(jí)積極性；（3）突出屬地管理，將管理重心下移，突出塊塊作用；（4）突出群眾參與，動(dòng)員居民、單位參與管理。為了明確三級(jí)城市管理層級(jí)的管理職能，我市對(duì)各層級(jí)進(jìn)行了明確定位：市—規(guī)劃、決策，督查調(diào)控；區(qū)—監(jiān)督、協(xié)調(diào)，轄區(qū)管理；街鎮(zhèn)—執(zhí)行、實(shí)施，檢查落實(shí)。市、區(qū)兩級(jí)通過(guò)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，充實(shí)街道管理職能，發(fā)揮街道管理作用，進(jìn)一步理順市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)之間的關(guān)系，明確各自在城市管理中的職責(zé)和作用，建立街面管理新型運(yùn)作機(jī)制，形成“條塊結(jié)合、以塊為主，職責(zé)明確、協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)分結(jié)合、高效運(yùn)行”的城市管理體制。2002年市委、市政府制定實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理工作的若干意見(jiàn)》，按照重心下移、屬地管理原則，明確市、區(qū)、街道、社區(qū)在城市管理中的職責(zé)分工，強(qiáng)化城區(qū)在城市管理中的責(zé)任主體地位，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的城市管理體系和“城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、城區(qū)政府全面負(fù)責(zé)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）具體實(shí)施、社區(qū)居民共同參與”的城市管理格局基本形成。為廣大市民營(yíng)造便利、安全、舒適、文明的城市環(huán)境氛圍和把我市建設(shè)成為生活居住、旅游購(gòu)物、學(xué)習(xí)創(chuàng)業(yè)的新天堂這一“和諧杭州”的目標(biāo)得到了逐步實(shí)現(xiàn)，城市管理水平得到了很大提高。
二、建立與“和諧杭州”相適應(yīng)的城市管理機(jī)構(gòu)
城市管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性、動(dòng)態(tài)性、反復(fù)性很強(qiáng)的工作，需要政府有一個(gè)專門的部門，對(duì)城市管理進(jìn)行綜合性地指揮、協(xié)調(diào)，保證城市管理這一龐大的系統(tǒng)科學(xué)、高效、有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的城市綜合管理體制要求，2003年7月，我市將原市建委和原市政市容管理局直接承擔(dān)的有關(guān)城市管理職能剝離出來(lái)，成立城市管理辦公室，作為代表市政府行使城市綜合管理職能的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)全市的城市管理。為進(jìn)一步加快城市化進(jìn)程，提高城市品位和城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，按照大都市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理工作的若干意見(jiàn)》（市委〔2002〕9號(hào)）和《關(guān)于高起點(diǎn)推進(jìn)城市化的若干意見(jiàn)》（市委〔2003〕16號(hào)）精神，市委、市政府決定，2004年7月，我市設(shè)置了區(qū)人民政府城市管理辦公室。
市區(qū)城市管理辦公室成立后，努力發(fā)揮牽頭、協(xié)調(diào)、整合作用，城市管理齊抓共管格局初步形成。市城管辦認(rèn)真梳理了城市“四化”管理33個(gè)方面內(nèi)容，確立了“四化”管理目標(biāo)。為確保目標(biāo)任務(wù)的實(shí)施，一是建立落實(shí)城市管理目標(biāo)責(zé)任制。按照市委、市政府城市管理領(lǐng)導(dǎo)小組要求，將城市管理目標(biāo)進(jìn)行分解、細(xì)化，根據(jù)城區(qū)和部門職責(zé)，提出目標(biāo)，明確任務(wù)，并與各城區(qū)、各部門簽訂了城市管理目標(biāo)責(zé)任書，納入了城區(qū)和相關(guān)部門年度工作目標(biāo)考核；二是會(huì)同市編辦、市法制辦等界定了各部門在城市“四化”長(zhǎng)效管理中的職責(zé)。印發(fā)了《進(jìn)一步明確市“三化”管理中市相關(guān)部門和單位工作職責(zé)的通知》；三是加強(qiáng)跟蹤督查和監(jiān)管考核。建立了塊驗(yàn)收條、市驗(yàn)收區(qū)相結(jié)合的“塊抓條�！遍L(zhǎng)效管理考核機(jī)制，強(qiáng)化了“屬地管理”，增強(qiáng)了管理合力，促進(jìn)了城市管理各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。四是建立并落實(shí)城市管理“以獎(jiǎng)代撥” 考核制度。將“四化”長(zhǎng)效管理績(jī)效與區(qū)財(cái)政投入掛鉤，根據(jù)考評(píng)確定等級(jí)和獎(jiǎng)勵(lì)額度，鼓勵(lì)城區(qū)和各部門加大城市管理投入，發(fā)揮了市級(jí)財(cái)政“四兩撥千斤”作用。五是整合資源、推進(jìn)管理無(wú)縫鏈接。建立了市、區(qū)兩級(jí)城市管理綜合協(xié)調(diào)工作網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)制定落實(shí)全市城市管理聯(lián)席會(huì)議、城區(qū)城管辦工作例會(huì)、“四化”長(zhǎng)效管理例會(huì)等制度，為市、區(qū)及部門間的聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)搭建了工作平臺(tái)，增強(qiáng)管理合力。同時(shí)，按屬地管理和責(zé)任主體唯一的原則，建立由街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）牽頭的城市管理聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究和動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)城市管理的突出問(wèn)題，加強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與部門之間的聯(lián)系與溝通，形成管理合力。針對(duì)城市管理結(jié)合部管理中存在的問(wèn)題，及時(shí)梳理、解決了60多個(gè)城市管理邊界盲區(qū)的劃分，管理職責(zé)的界定，管理要求的明確等問(wèn)題。市、區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法及相關(guān)部門密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)，初步形成了城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、城區(qū)政府具體實(shí)施、各級(jí)部門齊抓共管、社會(huì)各界和市民群眾積極參與城市管理的良好氛圍。
三、推進(jìn)與“和諧杭州”相適應(yīng)的執(zhí)法體制改革
1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的出臺(tái)，為城市管理執(zhí)法體制的改革提供了契機(jī)，為改革我國(guó)的行政執(zhí)法體制提供了法律依據(jù)，也為在城市管理領(lǐng)域確立新的行政執(zhí)法體制奠定了法律基礎(chǔ)。開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)，對(duì)于有效克服多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等給社會(huì)帶來(lái)極不和諧因素的重要舉措。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦和省政府的批復(fù)，我市于2001年在城市管理領(lǐng)域正式開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，并于同年9月組建了市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，全面履行七項(xiàng)職能（市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護(hù)方面的社會(huì)生活噪聲污染和建筑施工噪聲污染及城市飲食服務(wù)業(yè)排污行為、工商管理方面的無(wú)照商販、公安交通管理方面的侵占道路行為），加大城市管理行政執(zhí)法力度。為了進(jìn)一步推進(jìn)我市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]63號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2002]56號(hào)）確定的原則和要求，2003年、2004，我市相繼先后在蕭山區(qū)、余杭區(qū)和富陽(yáng)市成立了城市管理綜合行政執(zhí)法局，開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。根據(jù)中辦發(fā)[2004]24號(hào)文件精神和省關(guān)于文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的要求，積極開(kāi)展文化市場(chǎng)領(lǐng)域里的相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，成立了市、區(qū)（縣、市）文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，著力解決文化市場(chǎng)管理職能交叉、政出多門、多頭執(zhí)法、管理缺失、力量分散等問(wèn)題。
我市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，行政執(zhí)法部門以“為人民執(zhí)法，讓人民滿意”為中心，堅(jiān)持“依法、理性、科學(xué)、親民”的和諧執(zhí)法理念，緊緊構(gòu)建“和諧杭州”這一主題，有力地發(fā)揮城管執(zhí)法在城市管理工作的保障作用。我市城市管理行政執(zhí)法在以下幾個(gè)方面積極的開(kāi)展工作：一是以機(jī)制創(chuàng)新為手段，落實(shí)層級(jí)執(zhí)法機(jī)制，優(yōu)化日常巡查機(jī)制，探索長(zhǎng)效管理執(zhí)法支撐機(jī)，積極走科學(xué)執(zhí)法之路；二是以專項(xiàng)整治為抓手，積極開(kāi)展非法涂寫廣告、運(yùn)輸車拋灑滴漏、“門前三包”、非法養(yǎng)犬、國(guó)有土地違法建筑、破壞綠化、環(huán)�！皟稍肼曇晃廴尽钡倪`章查處，有效地解決了當(dāng)前城市管理中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；三是以督查考核為動(dòng)力，全面履行七項(xiàng)職能。2003年查處案件56875件，2004年查處案件133267件，同比增長(zhǎng)134.32%。
四、健全與“和諧杭州”相適應(yīng)的城市管理制度體系
制度建設(shè)是適應(yīng)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”城市管理體制和依法管理、規(guī)范管理的前提和保障。目前我市已初步建立了與城市管理體制相配套的一系列法規(guī)和規(guī)章制度。為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，先后對(duì)《杭州市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《杭州市城市供水管理?xiàng)l例》、《杭州市城市公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等管理?xiàng)l例進(jìn)行了修改。為加強(qiáng)制度建設(shè)，先后出臺(tái)了《杭州市“門前三包”責(zé)任制管理辦法》、《杭州市建設(shè)工程渣土管理辦法》、《杭州市無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)和管理辦法》、《杭州市機(jī)動(dòng)車輛清洗站管理辦法》、《杭州市城市生活垃圾管理辦法》、《杭州市城市排水管理辦法》、《杭州市地下管線蓋板管理辦法》、《杭州市地下水管理規(guī)定》、《杭州市城市供熱管理辦法》等一系列的政府規(guī)章。為彌補(bǔ)制度上的不足，市委、市政府還制訂了《杭州市城市潔化綠化亮化長(zhǎng)效管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)窗口地區(qū)市容管理的實(shí)施意見(jiàn)》、《杭州市街景市貌長(zhǎng)效管理辦法》、《關(guān)于認(rèn)真做好燃?xì)夤⿷?yīng)單位和液化氣站點(diǎn)審批工作的通知》等20余個(gè)城市管理的規(guī)范性文件。為保證城市管理法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，在作業(yè)管理方面，制定了《推行市政、環(huán)衛(wèi)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化管理的實(shí)施意見(jiàn)》等配套方案和措施。在監(jiān)督管理方面，建立了市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三大監(jiān)管工作機(jī)制及日常巡查制度。在公共安全管理方面，制定了城市燃?xì)狻⒐┧�、防汛、防臺(tái)、隧道、橋梁等處置突發(fā)性事件的預(yù)案。這些政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)、方案的出臺(tái)和實(shí)施，從各個(gè)層面和角度保證了城市管理的統(tǒng)一、有序，使各項(xiàng)管理工作的開(kāi)展做到有法可依，有章可循。
我市城市管理工作通過(guò)深化管理體制改革和建立健全制度體系，城市面貌得到了進(jìn)一步改善，據(jù)我市統(tǒng)計(jì)局和市城市管理辦公室對(duì)全市5000名市民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果有10.2%的人認(rèn)為市區(qū)城市管理整體情況“好”，有59.7%的人認(rèn)為“較好”，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)69.9%。在獲得了“國(guó)家衛(wèi)生城市”、“全國(guó)創(chuàng)建文明城市工作先進(jìn)城市”、“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”、“全國(guó)環(huán)境綜合整治優(yōu)秀城市”、“國(guó)家園林城市”、“全國(guó)綠化先進(jìn)單位”、聯(lián)合國(guó)“人居獎(jiǎng)”、“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”等榮譽(yù)稱號(hào)的同時(shí)，市民對(duì)城市管理的滿意度也在逐年提高。（卞軍民）
