[ 卞軍民 ]——(2005-6-20) / 已閱32935次
2、分解執(zhí)法權(quán)限
各級(jí)行政執(zhí)法部門要將其執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的職權(quán)，按照?qǐng)?zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的配置，分解到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位。
要按照職權(quán)法定的原則，逐項(xiàng)列出行政執(zhí)法部門現(xiàn)有各項(xiàng)執(zhí)法職權(quán)相對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)。各部門不得在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定之外，擅自增加或者擴(kuò)大本部門的權(quán)限。要科學(xué)合理地分解同一行政執(zhí)法部門內(nèi)部不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)，既要防止平行執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)交叉重復(fù)，又要有利于增進(jìn)相互之間的協(xié)調(diào)配合。不同層次的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位之間的職權(quán)要相互銜接，作到執(zhí)法流程清楚，要求具體，期限明確。要通過分解法定職權(quán)，層層落實(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的職責(zé)。對(duì)各行政執(zhí)法部門所屬執(zhí)法人員，要結(jié)合其任職崗位的具體職權(quán)的內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行上崗培訓(xùn)，經(jīng)考試合格具備行政執(zhí)法資格的，方可按照有關(guān)規(guī)定發(fā)放行政執(zhí)法證件。
3、確定執(zhí)法責(zé)任
要根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解法定職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門和不同崗位上執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任。法律、法規(guī)和規(guī)章賦予行政執(zhí)法部門的每一項(xiàng)職責(zé)，既是行政執(zhí)法部門的法定權(quán)力，也是行政執(zhí)法部門必須履行的法定義務(wù)。行政執(zhí)法部門任何違反法定義務(wù)的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，才能防止行政執(zhí)法不作為和亂作為，確保行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政。行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任必須具體明確，要根據(jù)違反義務(wù)的不同情形，依法確定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的種類和內(nèi)容。
各級(jí)人民政府可以采取與下級(jí)人民政府和所屬行政執(zhí)法部門簽訂責(zé)任書、責(zé)任狀等形式，進(jìn)一步明確各部門的行政執(zhí)法責(zé)任。行政執(zhí)法部門也可以以適當(dāng)形式明確各執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的執(zhí)法責(zé)任。
（三）建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核機(jī)制
評(píng)議考核是關(guān)于行政執(zhí)法工作狀況、水平和績(jī)效的重要評(píng)價(jià)機(jī)制，是檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員是否正確行使法定職權(quán)、是否全面履行法定義務(wù)的有效措施。行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核是推行行政執(zhí)法責(zé)任制承上啟下的重要環(huán)節(jié)，法律、法規(guī)和規(guī)章的各項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)要通過評(píng)議考核進(jìn)行檢驗(yàn)，評(píng)議考核的結(jié)果又是下一步追究執(zhí)法責(zé)任的基礎(chǔ)。因此，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制扎實(shí)開展有著至關(guān)重要的作用。
1、評(píng)議考核的主體和基本原則
地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)對(duì)所屬行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法責(zé)任制進(jìn)行評(píng)議考核。由國務(wù)院部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的，由上級(jí)部門進(jìn)行評(píng)議考核，并充分聽取地方人民政府的評(píng)議意見。行政執(zhí)法部門對(duì)其所屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員進(jìn)行評(píng)議考核。各級(jí)人民政府和政府工作部門的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)人民政府和本部門評(píng)議考核的具體工作。
開展行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核工作應(yīng)該遵循以下原則：客觀公正原則、民主公開原則、依序考評(píng)原則、定性考評(píng)與定量考評(píng)相結(jié)合原則、專項(xiàng)考評(píng)與綜合考評(píng)相結(jié)合原則、靜態(tài)考評(píng)與動(dòng)態(tài)考評(píng)相結(jié)合原則、自我考評(píng)與集體考評(píng)相結(jié)合原則。只有堅(jiān)持評(píng)議考核制的基本原則，才能使評(píng)議考核制真正發(fā)揮效力，才能切實(shí)推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制。
2、構(gòu)建科學(xué)地行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核體系
行政執(zhí)法責(zé)任制直接體現(xiàn)依法行政的要求，以我國現(xiàn)行法律規(guī)定的法定執(zhí)法職責(zé)、法律職責(zé)為執(zhí)法基礎(chǔ)，通過法定職責(zé)分解細(xì)化，使行為規(guī)范，責(zé)任評(píng)價(jià)、考核獎(jiǎng)懲等環(huán)節(jié)，具體清楚，標(biāo)準(zhǔn)明確，以建立起“職責(zé)—履行—責(zé)任—獎(jiǎng)懲”的一整套執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。評(píng)議考核制度作為行政執(zhí)法責(zé)任制度的核心制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其評(píng)議考核體系完善與否，評(píng)議考核的范圍大小、內(nèi)容多少，直接關(guān)系到評(píng)議考核制度整體功能的實(shí)現(xiàn)。因此，要通過評(píng)議考核，實(shí)現(xiàn)全面、客觀、公正評(píng)價(jià)行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的全過程，以達(dá)到激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)、懲處違法違紀(jì)行為、監(jiān)督執(zhí)法人員更好地履行職責(zé)、嚴(yán)格依法行政、提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平的目的，就必須根據(jù)實(shí)際情況，科學(xué)地構(gòu)建行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核體系。
如何構(gòu)建科學(xué)地行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核體系呢？我們認(rèn)為，評(píng)議考核體系內(nèi)容的設(shè)定，主要取決于其考核對(duì)象的內(nèi)容，即行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)容。凡是行政執(zhí)法責(zé)任制的主要內(nèi)容都應(yīng)納入評(píng)議考核體系的范圍，以此來構(gòu)建和完善我國目前正在推行的行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核體系。根據(jù)我市行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核工作具體實(shí)踐和借鑒國內(nèi)其他城市的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)構(gòu)建行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核體系提出如下設(shè)計(jì)。
（1）一級(jí)責(zé)任目標(biāo)（見下圖）
行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核體系由基礎(chǔ)工作開展情況、行政執(zhí)法行為規(guī)范、建立和執(zhí)行行政執(zhí)法監(jiān)督制度情況、行政救濟(jì)制度執(zhí)行情況、責(zé)任追究制度執(zhí)行情況五大部分組成，評(píng)議考核分值比例如下圖所示：
（2）二級(jí)責(zé)任目標(biāo)（見下圖）
通過基礎(chǔ)工作的開展，主要解決行政執(zhí)法主體是否具有法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法權(quán)限，是否以落實(shí)、分解其法定責(zé)任，各執(zhí)法機(jī)關(guān)是否已有目標(biāo)責(zé)任負(fù)責(zé)人，各執(zhí)法人員是否已具備執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法所具有的法律專業(yè)知識(shí)。
行政行為規(guī)范是評(píng)議考核體系中比重最大的一部分。通過對(duì)所設(shè)項(xiàng)目的評(píng)議考核，依法對(duì)行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法的程序逐一加以規(guī)范，對(duì)行政不作為行為加以扼制，按照“建立健全有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度”的要求對(duì)各種行政執(zhí)法行為的文書格式做出統(tǒng)一規(guī)范和嚴(yán)格評(píng)查，確保所做出的具體行政行為符合法治原則、合理性原則、公平原則和效率原則的要求。
建立執(zhí)行行政執(zhí)法監(jiān)督制度情況是完善層級(jí)監(jiān)督機(jī)制的具體化，同時(shí)把行政執(zhí)法公示制度執(zhí)行情況列入評(píng)議考核，把行政執(zhí)法責(zé)任制這一行政機(jī)關(guān)自律性監(jiān)督進(jìn)行拓展，讓廣大群眾參與對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。
行政救濟(jì)，是有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)受損害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行恢復(fù)和補(bǔ)救的法律制度。同時(shí)也是監(jiān)督政府落實(shí)責(zé)任的重要法律制度。因此，對(duì)所設(shè)定的三種情況進(jìn)行評(píng)議考核，目的在于始終把行政執(zhí)法行為置于法律監(jiān)督之中。
設(shè)定責(zé)任追究制度執(zhí)行情況的評(píng)議考核，就是監(jiān)督行政執(zhí)法主體對(duì)錯(cuò)案和行政違法行為依法予以認(rèn)定，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定追究執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員責(zé)任。其目的是為了在行政執(zhí)法中引入責(zé)任機(jī)制，使行政執(zhí)法主體的權(quán)利和義務(wù)相一致，從而強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法行為。
總之，構(gòu)建科學(xué)地行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核體系，目的是為了建立評(píng)議的具體內(nèi)容和考核的量化標(biāo)準(zhǔn)，使評(píng)議考核更加符合行政執(zhí)法工作的實(shí)際。建立評(píng)議的具體內(nèi)容和考核的量化標(biāo)準(zhǔn)還有大量艱苦細(xì)致的工作要做，如按照原則性和穩(wěn)定性的要求來建立定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)內(nèi)容的目標(biāo)，使其有利于增加評(píng)議考核的靈活性；如何按照具體性和可操作性的要求來建立量化指標(biāo)的評(píng)價(jià)內(nèi)容和分值，使其有利于增強(qiáng)評(píng)議考核的準(zhǔn)確性；如何將兩者有機(jī)的結(jié)合起來，使評(píng)議考核更具有效性。具體做法本文不再贅述。
3、積極創(chuàng)新行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核方法
有了科學(xué)地行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核體系和與之相配套的評(píng)議具體內(nèi)容和考核的量化標(biāo)準(zhǔn)，還必須有科學(xué)的考核方法，評(píng)議考核工作能否起到應(yīng)有的作用，在很大程度上取決于評(píng)議考核的方法是否科學(xué)合理。因此，行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核除了堅(jiān)持做到其應(yīng)該遵循的原則外，還應(yīng)積極探索和開拓新思路和新方法。本文重點(diǎn)闡述電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核中的運(yùn)用思路，為以后我市建立行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核電子化平臺(tái)提供決策依據(jù)。
隨著信息和通信技術(shù)的發(fā)展，政府進(jìn)入電子化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，通過信息和通信技術(shù)轉(zhuǎn)換政府職能，從而建立起一個(gè)全方位開放式、有回應(yīng)力和負(fù)責(zé)任的高效化政府。電子化政府的建立，提高了政府決策理性和公共政策的品質(zhì)，促進(jìn)了政府信息的流通利用和資源的平等共享，提高了政府的反應(yīng)能力和社會(huì)的回應(yīng)能力，擴(kuò)大公民的政治參與，促進(jìn)了政府結(jié)構(gòu)重組，節(jié)約行政成本，提高政府效率，推動(dòng)了政府信息的公開和開放式政府建設(shè)。目前，我國政府正朝著面向社會(huì)、面向企業(yè)、面向公眾的電子化政府目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)，“政府上網(wǎng)工程”的建設(shè)，使政府管理更具科學(xué)化、信息化和公開化。我們認(rèn)為，如果使行政執(zhí)法責(zé)任制具有合法化、公開化和信息化的特點(diǎn)，將有利于進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，并使之更具公正、公開和公平的性質(zhì)。不難看出，電子化政府工程建設(shè)對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制產(chǎn)生了積極地影響：有效避免行政執(zhí)法的合法性危機(jī)，使行政執(zhí)法的決策和執(zhí)行更趨于科學(xué)、合法、正當(dāng)與合理；促使行政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)信息化和執(zhí)法信息公開化；清晰地、直接快速地對(duì)行政執(zhí)法行為過程及其結(jié)果進(jìn)行反饋，排除人情事故使監(jiān)督更加有力。綜上所述，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在行政執(zhí)法領(lǐng)域中的應(yīng)用，電子化政府工程的實(shí)施具有非常積極的意義，它與行政執(zhí)法責(zé)任制的要求內(nèi)在地契合與完全地一致，殊途同歸，有助于政府職能的轉(zhuǎn)變和行政執(zhí)法主體良好形象的樹立。
那么，如何借助電子化政府工程平臺(tái)將信息化技術(shù)應(yīng)用到行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核呢？
行政機(jī)關(guān)作為行政主體，其核心工作之一就是依法行政。而保障依法行政，最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的是建立以行政執(zhí)法責(zé)任制為核心的評(píng)議考核機(jī)制。依托電子化政府工程平臺(tái)，推行行政執(zhí)法責(zé)任制與應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)緊密結(jié)合，才是當(dāng)今探索和開拓推進(jìn)依法行政的新路子有效途徑。
（1）確立責(zé)任本位的評(píng)議考核體系。牢牢抓住權(quán)力責(zé)任化這一命題，引入行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究機(jī)制，解決了行政管理內(nèi)部權(quán)責(zé)脫鉤等弊端，是確立責(zé)任本位的評(píng)議考核體系的基礎(chǔ)。在確立責(zé)任本位的新型評(píng)議考核體系中，要明確行政執(zhí)法責(zé)任制的三個(gè)基本要素，以分解崗位職責(zé)為基礎(chǔ)，解決“做什么”的問題；以明確工作規(guī)程為重點(diǎn)，解決“怎么做”的問題；以開展評(píng)議考核為關(guān)鍵，解決“做得不好怎么辦”的問題。這三個(gè)要素相互銜接，共同形成以法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的職責(zé)與權(quán)力為依據(jù)，以嚴(yán)密科學(xué)的崗位責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以量化細(xì)致的工作規(guī)程為基點(diǎn)，以評(píng)議考核為手段，以過錯(cuò)責(zé)任追究為保障，以信息化手段為依托的行政執(zhí)法行為監(jiān)督機(jī)制。
（2）構(gòu)筑“人機(jī)結(jié)合”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。各行政機(jī)關(guān)要按照科學(xué)化、精細(xì)化管理的思路，把行政執(zhí)法的實(shí)體法規(guī)則細(xì)化為崗位工作標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限、責(zé)任，并依據(jù)程序法的要求制定工作流程，使每一項(xiàng)執(zhí)法工作都必須按程序、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限進(jìn)行，從而建立起一種“齒輪傳動(dòng)式”的工作機(jī)制，使行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行始終處于公開、透明的良性循環(huán)中，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，降低了個(gè)人自由裁量權(quán)對(duì)行政執(zhí)法行為的影響。要根據(jù)行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革“三定規(guī)定”制定全市統(tǒng)一的《行政執(zhí)法責(zé)任制崗位設(shè)置及職責(zé)》，分別明確個(gè)執(zhí)法崗位、工作職責(zé)，并通過各崗位間工作關(guān)系圖，劃清了崗位間工作聯(lián)系與界限，實(shí)現(xiàn)了制度、機(jī)構(gòu)、崗位、人員的有機(jī)結(jié)合，為后續(xù)的考核、追究工作確立了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，要注重通過實(shí)施信息化管理將所有執(zhí)法業(yè)務(wù)單元化、規(guī)范化、模塊化，將傳統(tǒng)的行政執(zhí)法管理改造成行政執(zhí)法專業(yè)化、流程化管理，促使崗位職責(zé)“人機(jī)結(jié)合”。同時(shí)，充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的自動(dòng)控制和遠(yuǎn)程傳送的特點(diǎn)進(jìn)行行政執(zhí)法流程再造，全面實(shí)施行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等行政執(zhí)法計(jì)算機(jī)信息化處理，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)整合和信息資源共享。使行政執(zhí)法責(zé)任制從單一的結(jié)果控制轉(zhuǎn)向過程與結(jié)果并重控制。
（3）形成實(shí)時(shí)自動(dòng)的執(zhí)法監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。行政機(jī)關(guān)各行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法責(zé)任制信息系統(tǒng)，將執(zhí)法人員及其主要執(zhí)法行為納入信息化管理，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息的網(wǎng)絡(luò)傳輸和集中共享，使行政執(zhí)法行為在網(wǎng)絡(luò)中留下活動(dòng)的記錄，為實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控奠定了較好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。從宏觀上縱覽行政執(zhí)法工作中形成的各種信息，而且還能從微觀上深入核查每一個(gè)具體執(zhí)法行為的明細(xì)信息。使行政執(zhí)法工作各個(gè)環(huán)節(jié)置于嚴(yán)密監(jiān)控之下，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法行為的全面監(jiān)控。
（4）實(shí)施高效公正的執(zhí)法過錯(cuò)追究。行政執(zhí)法中發(fā)生過錯(cuò)后，責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)受到行政處理，因此，行政執(zhí)法責(zé)任制信息系統(tǒng)還應(yīng)重點(diǎn)建立違法行政、錯(cuò)案處理追究的警示分系統(tǒng)，按照具體制定出《行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，明確追究范圍、確定追究形式、明確責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定追究程序，由信息管理系統(tǒng)自動(dòng)完成個(gè)案的不間斷監(jiān)督與追究。（卞軍民）
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