[ 牛振宇 ]——(2000-5-24) / 已閱16106次
注銷房產(chǎn)證案件若干法律問題研究
牛振宇
【案情】
1994年，因房屋開發(fā)，洛陽市三自實業(yè)公司(以下稱三自公司)與洛陽市藥材供應(yīng)站新特藥公司(以下稱新特藥公司)達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，后三自公司對新特藥公司提供的“洛市房管字(1994)第09856號房屋所有權(quán)證”的效力產(chǎn)生異議，要求洛陽市房管局(以下稱市房管局)確認(rèn)。1998年6月25日，洛陽市人民政府(以下稱市政府)針對市房管局“洛市房(1997)85號關(guān)于撤銷市發(fā)證辦洛房字(1994)第09856號房屋所有權(quán)證”的請示，作出了“撤銷房屋所有權(quán)證通知書(第1號)”。新特藥公司不服，以市政府實施的撤證行為沒有法律根據(jù)超越職權(quán)；其所作撤證通知書未適用法律、法規(guī)，沒有法律依據(jù)，且被告在給原告下發(fā)撤證通知書之前未告知該公司陳述、申辯等權(quán)利，違反行政處罰程序為由，向洛陽市老城區(qū)法院提起行政訴訟。被告辯稱：原告新特藥公司所持有的洛房字(1994)第09856號房屋所有權(quán)證系錯發(fā)，政府發(fā)現(xiàn)該房權(quán)證錯發(fā)后下通知將其撤銷并無不當(dāng)。案件受理后，三自公司被追加為第三人。
【審判】
洛陽市老城區(qū)法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告市政府以通知書的形式作出撤銷房屋所有權(quán)證的行政行為不符合法律規(guī)定，該通知既沒有適用相應(yīng)的法律法規(guī)，又沒有告知房屋所有權(quán)人的權(quán)利，違反法定程序。據(jù)此判令撤銷被告作出的撤銷房屋所有權(quán)證通知書。
宣判后，市政府不服提起上訴。洛陽市中級法院審理后認(rèn)為：新特藥公司在洛陽市老城區(qū)北大街原201—203號院內(nèi)自建的五間庫房，沒有土地使用證和建筑許可證，系違章建筑，且該庫房己于1994年2月被拆除。原市發(fā)證辦在對該庫房之合法性未進(jìn)行審查的情況下，于1995年11月以新特藥公司提交的與該五間庫房沒有關(guān)系的其購買市房管局的十二間公房的產(chǎn)權(quán)證明為主要依據(jù)，對此庫房進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，不符合國家和地方關(guān)于房產(chǎn)確權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定。被告洛陽市政府在接到市房管部門關(guān)于撤銷該房權(quán)證的請求后，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為該房權(quán)證確系錯發(fā)，遂下通知將其撤銷是政府的一種職權(quán)行為，不違背行政合法性原則；該行為不是行政處罰，不應(yīng)受行政處罰法規(guī)定的程序制約。新特藥公司的訴訟請求缺乏事實和法律根據(jù)。判令撤銷老城區(qū)人民法院的判決，并駁回了新特藥公司的訴訟請求。
【評析】
本案是一宗經(jīng)濟(jì)糾紛與行政糾紛緊密相關(guān)的案件，審理過程中，爭議焦點(diǎn)主要涉及以下三個法律問題。
一、行政行為于法無據(jù)是否必然違法
本案原告起訴的理由之一，就是市政府在作出撤銷房權(quán)證的通知時，沒有適用相應(yīng)的法律法規(guī)，屬行政行為于法無據(jù)，而一審法院也據(jù)此作出了撤銷市政府具體行政行為的判決。這里就涉及到一個基本的法律問題，即具體行政行為于法無據(jù)是否必然違法?
行政機(jī)關(guān)依法行政是法治的基本要求，但只有在法治健全的社會，立法節(jié)奏與社會生活各領(lǐng)域的發(fā)展相吻合，才能真正作到有法可依，行政管理才能保證有序進(jìn)行。換言之，每個具體行政行為都明確地于法有據(jù)，只有法治社會理想狀態(tài)下才能實現(xiàn)。而現(xiàn)階段，即便是今天法治較為發(fā)達(dá)的國家，其立法也不可能完全觸及社會生活的每個角落，許多領(lǐng)域難免存在立法空白。行政管理活動涉及社會生活的多個方面，我國的立法現(xiàn)狀決定了目前一些具體行政行為尚缺乏明確具體的法律法規(guī)等規(guī)范性文件來調(diào)整，因此絕不能把有無法律依據(jù)作為評判行政行為超越職權(quán)與否的絕對標(biāo)準(zhǔn)，特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)所實施的行為是為了維護(hù)正常的社會行政管理秩序，為了維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的時候，我們應(yīng)從法律基本原則和辦案的社會效果出發(fā)，而不能僅僅因為行政機(jī)關(guān)所為的具體行政行為沒有適用法律規(guī)范而判決將其撤銷。正如一位學(xué)者所言：“對目前尚無法律規(guī)范調(diào)整或規(guī)制的行政行為，人民法院不僅可以而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。當(dāng)然，在對這類行政行為進(jìn)行審查的時候，應(yīng)當(dāng)考慮到我國行政法制不完備，尚有諸多領(lǐng)域無法可依的情況，既注意保護(hù)相對人的合法權(quán)益，又注意行政管理的大局，全面地、歷史地評價具體行政行為的合法性1�！绷硗�，依法行政的本質(zhì)，是任何行政主體都不能為自己設(shè)定行政職權(quán)，也不能無法律根據(jù)地為相對人創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)。因此，現(xiàn)行的行政訴訟法規(guī)定行政行為如果適用法律錯誤，或超越、濫用職權(quán)，可將其撤銷，并沒有把未適用法律法規(guī)也作為人民法院可以撤銷行政行為的情形之一。
當(dāng)然，從嚴(yán)格意義上講，本案中市政府的具體行政行為并不屬于法無據(jù)，僅僅是未寫明所適用的法律規(guī)范。因為由建設(shè)部發(fā)布于1998年1月1日起實行的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》(以下稱《辦法》)明確規(guī)定：房屋權(quán)屬登記應(yīng)當(dāng)遵循房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則(第6條)；屬于違章建筑的登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出不予登記的決定(第23條)。從本案二審認(rèn)定的事實和證據(jù)看，新特藥公司在老城區(qū)北大街原201—203號院內(nèi)自建的五間房屋，沒有土地使用證和建筑許可證，應(yīng)屬違章建筑，而且該庫房己于1994年2月被拆除。原市發(fā)證辦在對該庫房之合法性未進(jìn)行審查的情況下，于1995年11月以新特藥公司提交的與該五間庫房沒有任何關(guān)系的其購買市房管局的十二間公房的產(chǎn)權(quán)證明為主要依據(jù)，對此五間庫進(jìn)行確權(quán)，并代表市政府給新特藥公司頒發(fā)了洛房字(1994)第09856號房權(quán)證，顯然錯誤。市政府在發(fā)現(xiàn)新特藥公司所持的房產(chǎn)證確屬錯發(fā)后予以糾正，理所應(yīng)當(dāng)，這也是行政執(zhí)法中實事求是、有錯必糾原則的本質(zhì)要求。另外，《辦法》第25條指出，申報不實或因登記機(jī)關(guān)的工作人員工作失誤造成房屋權(quán)屬登記不實的，登記機(jī)關(guān)有權(quán)注銷房屋權(quán)屬證書。可見，市政府在作出撤銷房權(quán)證的通知時盡管未明確所援引的法律，其仍然于法有據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以支持。
二、撤證行為是否屬行政處罰
《行政處罰法》第3條和第31條分別規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”；“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利�！北景钢校姓趹�(yīng)市房管局的請求作出撤銷房權(quán)證的決定前，并未告知當(dāng)事人新特藥公司任何權(quán)利，也未聽取其陳述、申辯。而撤證行為又是《辦法》明確規(guī)定的以非法手段獲得房權(quán)證的法律責(zé)任之一2。據(jù)此，新特藥公司提出市政府的不作為系未履行法定告知義務(wù)，它剝奪了其陳述、申辯的機(jī)會，屬行政處罰程序違法，應(yīng)予撤銷。筆者認(rèn)為，市政府在撤銷房權(quán)證前未將相關(guān)事項告知新特藥公司，確屬工作方法不當(dāng)，但不能由此將之認(rèn)定為程序違法而撤銷。
所謂行政處罰指的是行政機(jī)關(guān)或者其他行政主體依法對違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行政管理相對人實施的一種制裁3。它具有如下特征：第一，行政處罰是行政主體實施適用的；第二，行政處罰是適用于行政管理相對人的；第三，行政處罰針對的是行政管理相對人違反行政法律規(guī)范的行為；第四，行政處罰以懲戒違法行為為目的。那么，行政處罰的懲罰性質(zhì)如何體現(xiàn)呢?目前主要有兩種觀點(diǎn)。一種認(rèn)為行政處罰“使被處罰人承受不利的法律后果，就是要對其權(quán)利和利益作出限制和剝奪，或科處懲罰性義務(wù)4�！绷硪环N認(rèn)為，行政處罰有兩種基本形式：一是相對性懲罰，一是絕對性懲罰。所謂相對性懲罰，是指行政處罰未使違法者承擔(dān)新的義務(wù)，而是促使其在能夠履行義務(wù)時，繼續(xù)履行應(yīng)履行的義務(wù)，不再重新違法，或者以其他方式達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。所謂絕對性處罰，是指行政處罰主管機(jī)構(gòu)對違法者科以額外義務(wù)，使其承擔(dān)原法律關(guān)系以外的義務(wù)5。這兩種不同的認(rèn)識，焦點(diǎn)在于何者為“罰”。如果違法者的“違法”是應(yīng)作為而不作為，責(zé)令其作為即履行原來應(yīng)予履行的義務(wù)，是否為“罰”?如果違法者的“違法”是違反了禁止性規(guī)范，作了不應(yīng)該作的事，責(zé)令其恢復(fù)到未違法的狀態(tài)，是否為“罰”?筆者同意第一種認(rèn)識的觀點(diǎn)：“行政處罰的直接目的并不是促使行政法上義務(wù)的實現(xiàn)，而是要造成違法者精神、自由和經(jīng)濟(jì)利益受到限制或損害的后果，懲罰違法者的違法�！比绻皇鞘惯`法者糾正了違法行為，達(dá)到與守法者守法所達(dá)到的狀態(tài)，是不能稱之為“處罰”的，它僅是違法者承擔(dān)違法后果的一種行政法律責(zé)任。行政處罰也是一種行政法律責(zé)任，但那是另一種行政法律責(zé)任。行政處罰既不能涵蓋所有行政法律責(zé)任，也不能代替其它行政法律責(zé)任。所以那種相對性處罰是不成立的�！跋鄬π詰土P，并未使違法者承擔(dān)新的義務(wù)，而僅僅使其履行原應(yīng)履行的義務(wù)，或以其他方式達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。這是其他行政法律責(zé)任，而不是行政處罰責(zé)任6�！庇纱丝梢�，僅僅因為注銷房屋權(quán)屬證書是行政違法的法律責(zé)任而將之當(dāng)然認(rèn)定為行政處罰并不成立。這一點(diǎn)從《辦法》第4章“法律責(zé)任”第39條的表述中就可得到印證。“當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以依照《行政復(fù)議條例》、《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，申請行政復(fù)議或者向人民法院起訴。逾期不申請復(fù)議或者不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行�！焙茱@然，注銷房屋權(quán)屬證書是不需要申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的。
在案件審理時也有人提出，雖然《行政處罰法》所列舉的行政處罰種類中沒有注銷權(quán)屬證書一項，但卻規(guī)定有吊銷許可證。那么，兩者有什么不同嗎?這就需要區(qū)分行政許可與行政確認(rèn)的關(guān)系。行政許可指的是行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請，依法準(zhǔn)許相對人從事某種活動的行政行為，通常是通過授予許可證書、執(zhí)照等形式表現(xiàn)7。而行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)對相對人的法律地位或權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的確定、認(rèn)可和證明8。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，兩種行為的對象與法律效果都不同。行政許可是準(zhǔn)許被許可人今后可以為某種(對一般人禁止的)行為，其法律效果具有后及性；而行政確認(rèn)是對既有的身份、能力、事實的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯性。所以，吊銷許可證屬于對行政許可的撤銷，而注銷房屋權(quán)屬證書則是對行政確認(rèn)的撤銷，兩者有著本質(zhì)的不同，不能將其混為一談。
本案中，市政府下通知撤銷新特藥公司所持的房權(quán)證，并不是由于該公司在申領(lǐng)過程中弄虛作假而對其作出的一種制裁，而是針對市發(fā)證辦頒發(fā)給該公司的房權(quán)證系錯發(fā)這一事實采取的一項糾正措施。換言之，它只是使新特藥公司承擔(dān)了與守法者同樣的法律后果，并未造成其經(jīng)濟(jì)利益的直接損害。顯然不能把這種糾錯行為理解為行政處罰。至于行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中實施糾錯行為應(yīng)遵循何種程序，采取何種方式，現(xiàn)行法律法規(guī)尚未作出明確規(guī)定，因此也就不能以行政處罰法為依據(jù)而將市政府的撤證行為認(rèn)定為程序違法而歸于無效。
三、第三人資格是否合格
本案的起因是三自公司對新特藥公司所持的房權(quán)證有異議而要求市房管局確認(rèn)。由于市政府撤證行為的效力直接關(guān)系到三自公司應(yīng)否承擔(dān)拆遷補(bǔ)償義務(wù)，所以一、二審法院均將其列為了第三人。但筆者認(rèn)為，三自公司應(yīng)作為本案的證人而非第三人參訴。
《行政訴訟法》第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由法院通知參加訴訟�！笨梢娙绾伟盐胀辉V具體行政行為有利害關(guān)系，是確定第三人資格的核心問題，而要準(zhǔn)確把握這個條件，必須緊扣設(shè)立第三人制度的根本目的，反思設(shè)立第三人制度的基本原因，否則將難于把握第三人的資格，也就難于正確確定第三人的范圍。
第三人制度的實質(zhì)，是讓與案件有利害關(guān)系的公民或組織參加到業(yè)已開始的訴訟中來，之所以要這樣做，原因在于其如果不參訴，權(quán)益一旦受到損害將無法得到補(bǔ)救，因為該利害關(guān)系人沒有參訴，不是本案當(dāng)事人，因而無權(quán)上訴，更難于啟動審判監(jiān)督程序；即便是可以通過新的訴訟程序使該判決無效，由此卻會產(chǎn)生兩個相互矛盾的判決并存的情況，就法治統(tǒng)一性和判決的排他性原則來看，這顯然是不允許的。因此，在訴訟中，與案件有利害關(guān)系的公民、組織不僅應(yīng)作為第三人參訴，而且第三人還可以獨(dú)立主張自己的權(quán)利，反駁于己不利的陳述和證據(jù)。如果裁判對其不利，他還有權(quán)上訴。這就要求第三人與被訴具體行政行為的利害關(guān)系為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而非事實上的利害關(guān)系。
那么，法律上的利害關(guān)系與事實上的利害關(guān)系有何不同呢?首先，法律上利害關(guān)系人必然或必須承擔(dān)與己不利的法律后果，而事實上利害關(guān)系人則不是特定法律后果的承擔(dān)者；其次，法律上的利害關(guān)系發(fā)生變化時，在正常的法治狀態(tài)下，必然使利害關(guān)系人的法律權(quán)利義務(wù)發(fā)生得失增減變化，而事實上的利害關(guān)系發(fā)生變化時，則不會使利害關(guān)系人的法律權(quán)利義務(wù)發(fā)生直接變化；再次，法律上的利害關(guān)系人要受被訴具體行政行為或該案裁判的約束，而事實上利害關(guān)系人則不受被訴具體行政行為或該案裁判的直接或間接約束。換言之，第三人受被訴具體行政行為或該案裁判的約束不可避免9。
就本案而言，市政府撤證行為的效力如何，并未給三自公司直接增加義務(wù)或使之權(quán)利喪失。也就是說判決結(jié)果之所以會影響三自公司，原因在于它與新特藥公司之間存在合同法律關(guān)系。所以，無論人民法院如何判決，都不會在法律上直接導(dǎo)致三自公司權(quán)利義務(wù)的改變。同樣的，它也就無權(quán)對判決提起上訴。而一、二審法院之所以要求三自公司參訴，主要也在于查明新特藥公司取得房權(quán)證的時間和房屋拆遷時間，而這在三自公司以證人參訴時，完全可以作到。所以三自公司應(yīng)否作為第三人參訴雖然對案件裁判無實質(zhì)影響，但將之作為第三人顯然與行政訴訟法的立法本義不相符，這不能不說是本案審理過程中的不足之處。
(作者單位：河南省洛陽市中級人民法院)
注：
1江必新著《行政訴訟法》，北京師范學(xué)院出版社1990年版，第71頁。
2《辦法》第35條規(guī)定：以虛報、瞞報房屋權(quán)屬情況等非法手段獲得房屋權(quán)屬證書的，由登記機(jī)關(guān)注銷其房屋權(quán)屬證書、沒收其非法所得，并可對當(dāng)事人處以1000元以上10000元以下罰款。
3應(yīng)松年、張春生、肖峋主編《行政處罰法全書》，中國社會出版社1996年版，第17頁。
4楊解君著《秩序.權(quán)力與法律控制》，四川大學(xué)出版社1995年版，第47頁。
5汪永清主編《行政處罰運(yùn)作原理》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第21—22頁。
6楊解君著《秩序.權(quán)力與法律控制》，四川大學(xué)出版社1995年出版，第49頁。
7應(yīng)松年、朱維究主編《行政法與行政訴訟法教程》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第183頁。
8應(yīng)松年、朱維究主編《行政法與行政訴訟法教程》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第185頁。
9江必新著《行政訴訟法》，北京師范學(xué)院出版社1990年版，第135頁。
