[ 呂振軍 ]——(2005-5-31) / 已閱21848次
行政執(zhí)法效能評議指標(biāo)體系與方法研究
呂振軍
內(nèi)容摘要：
行政執(zhí)法是實現(xiàn)政府職能的基本手段之一，行政執(zhí)法效果關(guān)乎建設(shè)法治政府的成敗。明確行政執(zhí)法效果評議的主要內(nèi)容，建立科學(xué)的評議指標(biāo)，總結(jié)并改進(jìn)評議方法，對于行政機關(guān)客觀評價其行政執(zhí)法行為的社會效果，推進(jìn)政府法治建設(shè)的有序進(jìn)行具有非常重要的意義。
關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 效果評議 指標(biāo) 方法
中國加入WTO和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然對政府行政執(zhí)法水平提出更高的要求。行政執(zhí)法效果評議就是依據(jù)一定的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對行政執(zhí)法的社會效果進(jìn)行實事求是、客觀公正的評議。評議結(jié)果一方面作為行政主體矯正和改進(jìn)行政執(zhí)法行為的依據(jù)，另一方面可以作為評價對象績效的主要內(nèi)容并對評價對象產(chǎn)生有效的激勵和約束。然而，到目前為止，鮮見相關(guān)方面的系統(tǒng)研究。
一、行政執(zhí)法效果的內(nèi)涵和操作定義
任何一個概念要想具有學(xué)術(shù)使用價值，一個重要的前提是有其相對明確的內(nèi)涵和外延。在社會科學(xué)中，一個概念的提出和運用，首要的任務(wù)是給出其概念定義（conceptual definition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essential qualities）。所謂效果是指由某種力量、做法或因素產(chǎn)生的影響或結(jié)果。行政執(zhí)法效果是指行政主體的行政執(zhí)法行為對行政相對人產(chǎn)生的影響，這種影響包括積極影響與消極影響。行政執(zhí)法效果是表征行政執(zhí)法機關(guān)和行政相對人之間行政法律關(guān)系的綜合考評。一般來講，行政執(zhí)法效果好說明兩者之間的關(guān)系比較協(xié)調(diào)，國家能夠低成本地實現(xiàn)管理職能；反之，則說明兩者的關(guān)系相對緊張，國家管理成本較高。行政執(zhí)法的效果應(yīng)該是雙向的，即行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的效果既會對行政執(zhí)法機關(guān)產(chǎn)生影響，亦會對行政相對人產(chǎn)生影響。但是出于研究方便，本文僅選取行政相對人作為參照系來探討行政執(zhí)法效果評價指標(biāo)體系構(gòu)建。因此，行政執(zhí)法效果可以認(rèn)為是行政相對人對行政執(zhí)法行為在心理上的反應(yīng)，是反映行政相對人對行政執(zhí)法認(rèn)知狀況的綜合考評。所以，從心理學(xué)角度來看，行政執(zhí)法效果包括行政相對人對行政執(zhí)法知識的了解程度，行政相對人對行政執(zhí)法的認(rèn)可程度以及行政相對人對行政執(zhí)法行為的滿意程度三個維度。
所謂一個概念的操作定義，就是設(shè)計一組指標(biāo)來度量或測量這一概念。行政執(zhí)法效果是一個抽象的概念，要真正測量它，必須把它具體化為一系列指標(biāo)（indicators）。操作定義就是這一具體化過程。操作定義以概念定義為基礎(chǔ)。概念定義對概念的基本特性（essential qualities）即所包含的維度作出規(guī)定。操作定義在概念定義的框架下，對概念每一維度的含義進(jìn)行具體化，或可操作化（operationalization）。通常，為了保證測量的效度(validity)和信度（reliability），對維度的測量都采用多題項量表（multiple-item scales）。為了對此進(jìn)行說明，本文在開篇就將研究成果展示如下表。
序號 一級指標(biāo) 二級指標(biāo) 三級指標(biāo) 量化分
1 了解度 對行政執(zhí)法依據(jù)的了解度 對執(zhí)法依據(jù)名稱的了解度 2
2 對執(zhí)法依據(jù)的形式淵源的了解度 1
3 對行政執(zhí)法主體的了解度 1
4 對行政執(zhí)法程序的了解度 對行政執(zhí)法各種期限的了解度 2
5 對行政執(zhí)法過程中程序性權(quán)利的了解度 2
6 對行政執(zhí)法實體內(nèi)容的了解度 1
7 認(rèn)可度 對行政執(zhí)法主體是否適格的認(rèn)可度 行政執(zhí)法主體是否適格 1
8 行政執(zhí)法人員是否持證上崗 1
9 對行政執(zhí)法適用依據(jù)是否恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)可度 1
10 對行政執(zhí)法的事實依據(jù)是否清楚的認(rèn)可度 事實是否清楚 1
11 證據(jù)是否確鑿 1
12 對行政執(zhí)法是否依程序作出的認(rèn)可度 違反法定程序 3
13 濫用行政執(zhí)法權(quán)力 3
14 滿意度 對執(zhí)法人員語言及態(tài)度的滿意度 語言是否規(guī)范、文明 1
15 態(tài)度是否端正 1
16 對執(zhí)法人員自由裁量的滿意度 行政執(zhí)法的自由裁量是否合理 3
17 行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中是否采納了
當(dāng)事人合法、合理的意見 1
18 對執(zhí)法公平性的滿意度 同樣情形下執(zhí)法人員是否采用了同樣的執(zhí)法尺度 2
19 對執(zhí)法效率的滿意度 行政執(zhí)法是否及時 1
20 對執(zhí)法依據(jù)更新及時與否的滿意度 執(zhí)法依據(jù)更新的及時性 3
21 執(zhí)法依據(jù)公開方式渠道的多樣化 1
22 信訪、復(fù)議提起率 2
23 行政訴訟敗訴率 3
二、行政執(zhí)法效果評議的主要內(nèi)容
在進(jìn)行行政執(zhí)法效果評議前首先應(yīng)當(dāng)明確以下問題：
一是評議主體。評議主體是對行政執(zhí)法行為進(jìn)行評議的個人、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和某些政府部門。傳統(tǒng)的評議主要上級對下級的單向評議，其評議結(jié)果免不了帶有上級行政機關(guān)的主觀臆斷和“父子情節(jié)”，缺乏對實際工作的指導(dǎo)意義。行政執(zhí)法是行政主體作出的影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，其是否有效果顯然應(yīng)當(dāng)主要由行政相對人來評議。另外，某些行政機關(guān)如監(jiān)察部門也可以參加對行政執(zhí)法行為效果的評議。
二是評議對象。評議對象都是行政主體，即能夠以自己的名義實施國家行政管理職能并承擔(dān)法律責(zé)任的國家行政機關(guān)和社會組織。行政執(zhí)法效果評議主要是對具有行政執(zhí)法權(quán)的政府及其部門進(jìn)行的，而不是針對具體人員的評議。當(dāng)然，具體人員由于代表政府和部門行使國家行政管理職權(quán)，個人的行為給評議者造成的不良印象有可能強化、抵消、掩蓋、扭曲對該級政府及其部門的整體評價，造成評議誤差。因此，評議主體必須達(dá)到一定的數(shù)量和代表性，并盡可能消除偶然的評議誤差。
三是評議標(biāo)準(zhǔn)。對于行政執(zhí)法效果的評議標(biāo)準(zhǔn)主要是規(guī)范行政主體行政執(zhí)法行為的法規(guī)與政策。
四是評議重點。評議重點應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法行為。主要考察行為的合法性、合理性。對于行政執(zhí)法效果的評議不僅僅是對行政執(zhí)法行為的合法性與合規(guī)性的評議，還包括行政執(zhí)法合理性的評議，沒有對行政執(zhí)法合理性的評議就不會有行政執(zhí)法行為的改進(jìn)。顯然，這里的評議已經(jīng)超出了對行政執(zhí)法行為本身的評議。
五是評議指標(biāo)。評議指標(biāo)是人為設(shè)定的一種量化行政行為效果的標(biāo)準(zhǔn)。與評議指標(biāo)不同，評議標(biāo)準(zhǔn)主要是指行政執(zhí)法行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、政策等形式淵源。評議指標(biāo)的科學(xué)與否將直接決定評議本身的效果，是評議當(dāng)中最難把握的內(nèi)容。
三、行政執(zhí)法效果的評價指標(biāo)體系的構(gòu)成
評議指標(biāo)體系是指由若干個相互聯(lián)系的評議指標(biāo)組成的有機整體。它可以全面、系統(tǒng)、科學(xué)和準(zhǔn)確地反映一定時期內(nèi)行政執(zhí)法效果的變化特征和發(fā)展規(guī)律。評議指標(biāo)體系作為一個系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)和組成要素的科學(xué)組合會直接影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。
評議指標(biāo)體系作為一個系統(tǒng)，根據(jù)其組成要素的性質(zhì)、功能等可能有不同的分類，每一個分類都可以組成一個結(jié)構(gòu)不同的評價指標(biāo)體系。
行政執(zhí)法行為效果評議的內(nèi)容確定之后，關(guān)鍵就是評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。指標(biāo)是測評的工具，是反映測評對象屬性的指示標(biāo)志。指標(biāo)體系，則是根據(jù)測評目標(biāo)和測評內(nèi)容的要求，構(gòu)建的一組相關(guān)指標(biāo)，據(jù)以搜集測評對象的有關(guān)信息資料，能夠綜合反映測評對象的基本面貌、素質(zhì)和水平。
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