[ 周倍良 ]——(2005-5-28) / 已閱18723次
農(nóng)村稅費改革與稅制現(xiàn)代化
（周倍良，清華大學法學院）
自從有了國家，便有稅與費。我國古代社會以農(nóng)立國，稅（費）也就成了封建王朝的主要財政來源�！盎始Z國稅、天經(jīng)地義”便成了中國千千萬萬農(nóng)民身上的一道沉重枷鎖。“苛捐雜費猛于虎”、農(nóng)民不堪重負、身受其害。進入現(xiàn)代，由于歷史條件和經(jīng)濟水平的限制，農(nóng)業(yè)稅曾一度是我國各級財政收入的主要來源。時至今日，我國仍為世界范圍內(nèi)為數(shù)不多的幾個對農(nóng)業(yè)征收稅費的國家。2005年，伴隨著全面取消農(nóng)業(yè)稅的浪潮的興起，這個問題似乎走到了終點，但問題是否就這樣簡單呢？全面取消農(nóng)業(yè)稅是否就“一勞永逸”了呢？農(nóng)民還要不要征稅？怎樣征？農(nóng)村稅費改革怎樣與稅制現(xiàn)代化相結(jié)合？這些都是我們需要重新思考的問題。本文試圖從稅制改革過程中農(nóng)村存在的問題以及解決途徑的角度，來揭示農(nóng)村稅收改革與現(xiàn)代稅制的互動關系。
關鍵詞：城鄉(xiāng)二元化的稅制格局 城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制 現(xiàn)代稅收制度
農(nóng)業(yè)稅是我國最古老的稅種，它隨著歷史的發(fā)展而不斷變化的，如秦漢時期稱為“田租、口賦”；唐朝稱為“租、庸、調(diào)”；后改為“戶稅”和“地稅”；清朝叫做“丁漕”；民國時期稱為“田賦”。新中國成立后，按照“發(fā)展經(jīng)濟，保障供給”的方針和兼顧國家、集體、個人三者利益的原則，農(nóng)業(yè)稅演變成對從事農(nóng)林牧漁生產(chǎn)、取得收入的單位和個人征收的一種實物稅。建國初期曾一度是我國各級財政收入的主要來源，為積累原始資本、建立新中國工業(yè)體系發(fā)揮了積極作用。然而隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅占整個國家財政收入的比重逐年下降，而這種城鄉(xiāng)二元化的稅制格局，也嚴重阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，導致“三農(nóng)”問題成為世人矚目的焦點。90年代伴隨著我國市場經(jīng)濟的建立，農(nóng)業(yè)稅也吸引了更多關注的目光。黨的十六屆三中全會明確提出了“創(chuàng)造條件，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制”的新思路，要求進一步“完善農(nóng)村稅費改革試點的各項政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，切實減輕農(nóng)民負擔”。時隔不久，2004年中央“一號文件”又進一步提出“有條件的地方，可以進一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免征農(nóng)業(yè)稅”，引發(fā)世人對農(nóng)業(yè)稅的關注。２００５年新春伊始，在一些發(fā)達省份的帶動下，一場全面取消農(nóng)業(yè)稅的革命拉開。到目前為止，全國已有２５個省、自治區(qū)、直轄市宣布取消農(nóng)業(yè)稅。其他省也將采取相應的措施。
隨著我國國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長，中央和地方財力顯著增強，地方已經(jīng)有能力給農(nóng)民更多實惠，因此此次全面取消農(nóng)業(yè)稅實乃水到渠成之舉。取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)民權益的保護意義重大。我國改革率先從農(nóng)村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。但隨著改革的進程，“三農(nóng)”問題卻越來越突出�！叭r(nóng)”問題是在轉(zhuǎn)軌時期，舊體制保留有余而新體制跟進不足所造成的，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民權益的保護問題。過去計劃經(jīng)濟對農(nóng)村產(chǎn)生的是到村到組、到邊到角的影響，計劃經(jīng)濟的管理方式延伸到農(nóng)村社會的各個角落，如果根除計劃經(jīng)濟的思維方式和管理方式，農(nóng)村中存在的問題幾乎都可以迎刃而解；農(nóng)產(chǎn)品購銷政策的改革、戶籍改革和三提五統(tǒng)的取消等充分證明了這一點。農(nóng)村改革最根本的是要給予農(nóng)民完整的權益保障�，F(xiàn)實階段，取消農(nóng)業(yè)稅是從大局觀的高度和政策選擇的角度考慮和解決農(nóng)民權益的保護問題，對農(nóng)民權益全面長期的保護（尤其是相關的土地權益）和農(nóng)村市場化的進程將會產(chǎn)生深遠的影響。取消農(nóng)業(yè)稅，對基層政府職能轉(zhuǎn)換意義重大。由于農(nóng)業(yè)稅的特定征收對象和現(xiàn)行農(nóng)村的治理特點，只要農(nóng)業(yè)稅存在下去，基層政府與農(nóng)業(yè)稅的征收行為始終會難解難分地糾結(jié)在一起。而且某些基層政府把農(nóng)業(yè)稅的征收演化成了竭澤而漁式的惡性“收、養(yǎng)”機制，這不利于基層政府職能的轉(zhuǎn)換。農(nóng)業(yè)稅的取消無形地剝離了基層政府不規(guī)范權力的又一依仗，基層政府的行政行為將會逐步得到規(guī)范，有利于改善干群關系。同時，取消農(nóng)業(yè)稅，對解決農(nóng)民負擔和農(nóng)民增收意義也很重大。
需要正視的問題
一舉取消延續(xù)幾千年的“交皇糧”政策，農(nóng)民可謂歡欣鼓舞，對于推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設和完善我國稅收制度都有著深遠的意義。但問題是否就這么簡單，取消農(nóng)業(yè)稅，是否就真的等同于農(nóng)民負擔完全減輕？取消農(nóng)業(yè)稅是否就像有的人所稱的那樣“農(nóng)民從此不用再繳稅了”嗎？在全面取消農(nóng)業(yè)稅的大躍進中，我們的中央財政和地方財政做好準備了嗎？筆者認為需要全面而長遠地看待這個問題。既要看到我國農(nóng)村的現(xiàn)狀，又要將其放到現(xiàn)代市場經(jīng)濟的大背景下來考量。
農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔的同時，加重了鄉(xiāng)村兩級債務和財力缺口，使鄉(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)困難增大，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到影響。資料顯示1997年全國村級負債（不包括企業(yè)）1978億元，村均27萬元，扣除債權，凈負債1035億元，村均凈負債14萬元；鄉(xiāng)級政府平均負債365萬元，凈負債182萬元。農(nóng)村稅費改革減少了鄉(xiāng)村財源，多數(shù)鄉(xiāng)村收入銳減，基層工作難以順利開展，農(nóng)村義務教育、鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)田水利建設等一系列涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會發(fā)展的大額投入項目，在國家還沒有新的固定投資渠道之前，都沒有保證。農(nóng)村一些基礎設施建設出現(xiàn)停滯或因缺乏資金而得不到維護的狀況。缺口資金在依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付不現(xiàn)實的情況下，基層政府為正常運轉(zhuǎn)，很有可能將現(xiàn)在的財政收支困難問題及歷史債務包袱轉(zhuǎn)移給種田農(nóng)民，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現(xiàn)減負反彈現(xiàn)象，因而最終無法完成稅費改革的初始目標。
解決辦法
進一步深化農(nóng)村稅費改革、建立現(xiàn)代型的稅收制度
取消農(nóng)業(yè)稅，只是減輕農(nóng)民負擔的治標之策。要從根本上提高我國農(nóng)村發(fā)展水平，必須進一步深化農(nóng)村稅費改革，從而總體上完善我國稅收制度，建立起符合市場經(jīng)濟和現(xiàn)代稅制要求的新型農(nóng)村稅收制度。而農(nóng)村稅費改革是一項綜合性改革，其完成需要從以下幾方面著手。
1、建立現(xiàn)代稅收制度
現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，嚴格來說任何經(jīng)營者都需要納稅。納稅成為每個公民的義務。我國目前全面取消農(nóng)業(yè)稅只是取消了農(nóng)民關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的稅收，但不等于取消對農(nóng)民的征稅。這是需要在觀念上轉(zhuǎn)變的。目前，我國正面臨著建立現(xiàn)代稅收制度的大趨勢。因此，農(nóng)村稅費改革也應納入到這個大系統(tǒng)中來。參照現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家范例，當前的主要任務便是積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革。按照國民待遇原則和政治平等法則。從均衡城鄉(xiāng)負擔、國民平等納稅角度出發(fā)，積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革，使城鄉(xiāng)居民的稅收權利與義務平等，消除不應由農(nóng)民承擔的稅費份額，讓農(nóng)民享受到應該享有的平等的國民待遇，使城鄉(xiāng)居民得到大體平等的公共服務，從而最大限度地提高稅費制度改革設計的社會使用效率和制度收益。按照這一目標，應當在農(nóng)村全面取消各種農(nóng)業(yè)稅，而代之以征收各種現(xiàn)代型稅收。具體措施如：
（1）加快全面取消各種農(nóng)業(yè)稅的步伐，爭取盡快在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅；
（2）征收財產(chǎn)稅或資源稅。自己的財產(chǎn)和使用國家資源都應該向國家納稅。如按土地使用面積、等級和用途類型在農(nóng)村開征土地使用稅；
（3）征收營業(yè)稅。這主要是針對農(nóng)民的經(jīng)營性活動；
（4）征收增值稅。嚴格來講，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有增值部分的。按照增值稅的內(nèi)涵，只要有增值，有購進生產(chǎn)資料和原料，就應當交納增值稅；
（5）征收所得稅。全世界范圍內(nèi)，經(jīng)營者只要有營利，就得交納所得稅。我國農(nóng)民以前沒有。隨著建立現(xiàn)代稅制的要求，也應對農(nóng)民征收其收入的個人所得稅。
2、建立規(guī)范的公共財政系統(tǒng)。
按照公共財政規(guī)范的要求，改革支出管理體制，徹底改變重城市輕農(nóng)村的支出政策，切實發(fā)揮政府財政的社會再分配功能作用，向城鄉(xiāng)提供相對均等化的公共服務。需要：
（1）重新界定財政支出范圍和財政預算安排順序，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)其只能和農(nóng)村公共事業(yè)的資金來源；
（2）改革財政支出方式，完善財政預算支出管理制度，加強財政監(jiān)督管理，增加對農(nóng)業(yè)投入，從而從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力缺口，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入。
3、建立適應現(xiàn)代化需要的農(nóng)村基層治理結(jié)構
積極推行鄉(xiāng)村行政事業(yè)機構改革，改革和精簡鄉(xiāng)村機構、壓縮人員、節(jié)約開支。按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，合理設置機構，切實減少政府工作人員；充分發(fā)揮村民自治組織作用，減少政府對基層的經(jīng)濟社會事務的直接干預；精簡機構，壓縮鄉(xiāng)村干部人數(shù)。通過這一系列改革，精簡機構和人員，提高政府辦事效率，從而減少財政開支，也減輕農(nóng)民負擔。
總之，要大膽探索與國際化和市場化相適應的農(nóng)業(yè)稅制體系。由于我國農(nóng)業(yè)專業(yè)化、商品化和現(xiàn)代化程度非常低，短期內(nèi)還不能像其他市場經(jīng)濟國家那樣，對農(nóng)業(yè)實行與其他納稅對象同樣的稅制。但基于我國經(jīng)濟體制市場化改革的方向，農(nóng)業(yè)稅制也有一個與國際接軌的問題。因此，我們要大膽探索農(nóng)業(yè)稅制改革方向，如以上提到的將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅，建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。當然為了防止在這個過程中地方政府巧借名目亂收費等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以應盡快加強此方面的立法活動。
針對目前地方財政所出現(xiàn)地困難局面，各級地方政府應積極改變過去過分依賴農(nóng)業(yè)稅這種不合理的稅收制度的弊病，充分發(fā)揮其他稅收的作用和政府間轉(zhuǎn)移支付的作用。在這個過程中，如何增加轉(zhuǎn)移支付的力度，調(diào)整中央與地方財政分配關系將成為關鍵。
