[ 宋光林 ]——(2005-5-26) / 已閱25978次
我國農(nóng)村土地承包法的法律實(shí)效
宋光林
（中共山東省平原縣委組織部 山東平原 253100）
內(nèi)容摘要：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》已頒布實(shí)施兩周年。制定實(shí)施該法的目的是落實(shí)農(nóng)村土地承包期再延長30年的國家政策，穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。兩年來，農(nóng)村土地承包法被人們實(shí)際施行的狀態(tài)、程度，筆者在本文中進(jìn)行了初步的闡述，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)一些原因及對(duì)策等問題進(jìn)行了分析探討。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包法 法律實(shí)效 土地承包經(jīng)營權(quán)
一、引言
法律實(shí)效，為法理學(xué)上的一個(gè)概念，是指法律被人們實(shí)際遵守、執(zhí)行或適用的狀態(tài)、程度。法律實(shí)效與法律實(shí)施的意思相近，但法律實(shí)施側(cè)重過程、活動(dòng)；而法律實(shí)效側(cè)重狀態(tài)，即法律是否被人們實(shí)際上遵守、執(zhí)行或適用。①法律實(shí)效與法律效果也是兩個(gè)既相聯(lián)系又有區(qū)別的概念，法律效果是指法律的社會(huì)目的、價(jià)值或社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)的程度；一般說來，法律實(shí)效是法律效果的前提，只有首先實(shí)現(xiàn)法律實(shí)效，才有可能實(shí)現(xiàn)法律效果。由此推理，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法的法律實(shí)效，則是指《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》被人們是否實(shí)際施行以及施行的狀態(tài)、程度。
從法律實(shí)效的角度研究我國農(nóng)村土地承包法，可以幫助我們?cè)诟鼜V泛的空間和時(shí)間去觀察這部法律，進(jìn)而更充分地發(fā)揮這部法律規(guī)范的社會(huì)功能。瞿同祖指出：“研究法律離不開條文的分析，這是研究的根據(jù)，但僅僅研究條文是不夠的，我們也應(yīng)注意法律的實(shí)效問題。條文的規(guī)定是一回事，法律的實(shí)施又是一回事。某一法律不一定能執(zhí)行，成為具文。社會(huì)現(xiàn)實(shí)與法律條文之間，往往存在著一定的差距。如果只注重條文，而不注意實(shí)施情況，只能說是條文的、形式的、表面的研究，而不是活動(dòng)的、功能的研究。我們應(yīng)該知道法律在社會(huì)上的實(shí)施情況，是否有效，推行的如何，對(duì)人民的生活有什么影響等等�！雹谝虼耍瑢�(duì)我國農(nóng)村土地承包法進(jìn)行實(shí)效性研究，有其意義。
二、對(duì)我國農(nóng)村土地承包法的實(shí)效性分析
于2002年8月29日頒布、2003年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱農(nóng)村土地承包法）是為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)③而制定的。而我國農(nóng)村土地承包法實(shí)施兩年來，其貫徹落實(shí)的主要情況如下：
（一）切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。到2004年，全國 92％的耕地承包期延長到了30年，98％的農(nóng)戶與發(fā)包方簽訂了土地承包合同，70％的農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證書。全國集體林地以自留山、責(zé)任山形式承包到農(nóng)戶經(jīng)營的占63％。④
（二）有效保護(hù)了被征占用承包地農(nóng)民的合法權(quán)益。近年來，國家高度重視正確處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。全國編制并實(shí)施了五級(jí)土地利用總體規(guī)劃，劃定基本農(nóng)田16.32億畝。嚴(yán)格實(shí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度，加大土地整理復(fù)墾力度。為了規(guī)范土地市場(chǎng)，嚴(yán)禁違法批地用地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，各地開展了治理整頓土地市場(chǎng)工作。2003年7月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，并組成10個(gè)督查組，對(duì)全國31個(gè)省區(qū)市進(jìn)行了聯(lián)合督查。同時(shí)，為貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，一些省市對(duì)改革征地制度進(jìn)行了積極探索。⑤
(三)規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一些地方初步具備了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的條件，2002年底，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占到了承包地總面積的16.4%。為了依法規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，作為配套設(shè)施，農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》。同時(shí)，正在抓緊制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》和《農(nóng)村承包合同糾紛仲裁辦法》。國家林業(yè)局起草了《森林、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》。各地在建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面，也進(jìn)行了積極的探索，山東省《〈農(nóng)村土地承包法〉實(shí)施辦法》已于2004年10月1日開始施行。⑥
從總體上看，農(nóng)村土地承包法的實(shí)施情況是比較好的，但也存在著一些不容忽視的問題。
一是法律的學(xué)習(xí)、宣傳還不夠廣泛、深入。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)調(diào)查分析系統(tǒng)” ２００３年對(duì)湖南醴陵、耒陽和浙江建德、永康四個(gè)縣（市）的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民對(duì)《農(nóng)村土地承包法》一無所知，而那些表示知道此法的農(nóng)戶中，大部分農(nóng)戶又都不知道該法的主要內(nèi)容，甚至連“承包期內(nèi)不再調(diào)地”和“農(nóng)戶不同意，誰也無權(quán)在土地承包期內(nèi)拿走土地”這兩項(xiàng)涉及農(nóng)民自身權(quán)益保護(hù)的最核心內(nèi)容都不知道。⑦ 一些干部對(duì)農(nóng)村土地承包法的重大意義、對(duì)穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系和保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的重要性，也缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。
二是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在一些地方還沒有得到完全落實(shí)。從全國看，目前還有少數(shù)村組沒有開展第二輪土地承包，還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶沒有領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)證書。一些地方因部分森林、林木和林地的產(chǎn)權(quán)不明晰，邊界不確定等原因，林權(quán)證發(fā)放不及時(shí)。個(gè)別地方還存在隨意終止或變更承包合同，以及以村規(guī)民約剝奪農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)等問題。
三是違法批地用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象比較突出，失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置得不到落實(shí)。一些地方不尊重農(nóng)民承包土地的主體地位，違反土地利用規(guī)劃，隨意擴(kuò)大征地規(guī)模，違法越權(quán)審批土地。截止到2004年上半年，全國各類開發(fā)園區(qū)竟有6000多個(gè)，⑧開發(fā)園區(qū)過多過濫，土地閑置率過高，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，農(nóng)民失地失業(yè)。有些地方為了減少征地成本，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置；有些地方補(bǔ)償費(fèi)的分配沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)。由此，引發(fā)了不少矛盾和糾紛，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要原因。
四是一些地方土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多采取口頭協(xié)議的形式，隨意性大。即使簽訂書面合同，很多也沒有對(duì)流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格和違約責(zé)任等做出約定，留下糾紛隱患。土地承包方案、土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整與變動(dòng)須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意的規(guī)定在一些村組形同虛設(shè)。制定土地承包方案、調(diào)整承包地、將土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人時(shí)，往往是村組織或個(gè)別村組干部“一錘定音”。還有的地方侵占農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益，更有甚者，借承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
五是農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制不完善。土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)還不健全，還沒有仲裁機(jī)制及程序的具體規(guī)定。
六是一些地方?jīng)]有切實(shí)遵守30年的土地承包期內(nèi)不得調(diào)整變動(dòng)承包地的規(guī)定。依然推行承包地“三年一小動(dòng)，五年一大動(dòng)”的“土政策”。
七是一些地方承包期內(nèi)土地使用權(quán)的可繼承性被非法剝奪。或許是受“平均分配”等農(nóng)民傳統(tǒng)公平觀念的影響，土地承包經(jīng)營權(quán)人死亡后，承包地就被發(fā)包方收回，使得繼承人無法繼承土地承包經(jīng)營權(quán)。
八是一些地方口糧田、責(zé)任田的劃分仍在進(jìn)行。目前仍有一些村組以預(yù)留機(jī)動(dòng)地的名義劃分出大量土地，以招標(biāo)承包的形式短期（一般是一年）承包給部分農(nóng)戶。
三、對(duì)其問題的原因與對(duì)策的分析和探討
（一）原因分析。筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村農(nóng)地承包法實(shí)行過程中出現(xiàn)的問題，主要有以下原因：
第一，人的方面的因素。改革開放以來，我國的法制建設(shè)和普法宣傳都獲得了極大發(fā)展，但限于人口多、底子薄的原因，目前農(nóng)村基層組織和農(nóng)民的法律意識(shí)仍十分淡薄。人們的法律意識(shí)、生活觀念直接決定了他們是否懂法，能否積極、正確地守法。農(nóng)村基層組織工作人員和農(nóng)民較低的科學(xué)文化素質(zhì)和淡薄的法律意識(shí)、法治觀念，必然會(huì)為農(nóng)村土地承包法的有效實(shí)施帶來較大阻力。
第二，體制方面的因素。改革開放至今，農(nóng)村土地實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，而這種體制在農(nóng)村土地頒布實(shí)施前主要是由國家政策和地方政策來規(guī)定，缺乏國家法律和行政規(guī)章的完備規(guī)范，因此二十多年來，農(nóng)村土地承包處于一種疏松而欠缺嚴(yán)密的體制下，導(dǎo)致土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，土地調(diào)整頻繁。再加上農(nóng)村土地承包法頒布實(shí)施前國家對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性界定，長此以往，農(nóng)村基層組織和農(nóng)民對(duì)這種松散而不穩(wěn)定的局面形成路徑依賴。另外，行政管理體制的不健全也是一大因素。雖然我國正致力于政治體制改革，但受傳統(tǒng)計(jì)劃體制的影響仍十分嚴(yán)重，行政體制仍不健全，行政行為缺乏有效監(jiān)督和制約，行政權(quán)力過大。各地方政府用行政手段頻繁調(diào)整承包地，帶來不少問題。
第三，環(huán)境方面的因素。影響法律實(shí)施的環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境和自然環(huán)境等等，筆者在此主要分析文化環(huán)境和信息環(huán)境對(duì)農(nóng)村土地承包法實(shí)施的影響。首先是文化環(huán)境，中國的農(nóng)村百姓歷來奉行“官本位”的文化，人們普遍敬奉行政權(quán)力，尚未形成以法律為至高地位，宣揚(yáng)平等、公正、自由、尊重私的權(quán)利的社會(huì)風(fēng)氣。因此我們經(jīng)常可以發(fā)現(xiàn)公權(quán)力侵犯私權(quán)利的現(xiàn)象。而且一直以來，雖然我國也在倡導(dǎo)集體主義與個(gè)人利益相結(jié)合，在強(qiáng)調(diào)集體利益的同時(shí)不忽視個(gè)體利益，但從總體來講，集體利益的地位在我國明顯高于個(gè)體利益，集體利益至上早已成為人們潛移默化的觀念，因此當(dāng)行政權(quán)力以進(jìn)行總體規(guī)劃為由不當(dāng)干預(yù)土地承包關(guān)系，頻繁調(diào)整承包地的時(shí)候，許多農(nóng)民并沒有拿起法律武器，捍衛(wèi)自己的權(quán)益。再就是信息環(huán)境，在都市里，人們可以感覺到各種信息在迅速地傳播。但在農(nóng)村，信息的傳播卻慢得可憐。雖然如今我國農(nóng)村各農(nóng)戶也都有了電視、電話等信息傳播媒介，但僅有這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)村還欠缺網(wǎng)絡(luò)、各類報(bào)刊等傳播工具的廣泛介入。最為主要的，則是農(nóng)村比較欠缺對(duì)信息的積極接受者。雖然不少農(nóng)民也經(jīng)常收聽廣播，收看電視，了解國內(nèi)國際問題，積極學(xué)習(xí)技術(shù)，增長本領(lǐng)，但是較之城市居民而言，農(nóng)民對(duì)信息的接受缺乏敏感度，這可能要?dú)w結(jié)于農(nóng)民較低的文化素質(zhì)。由于以上原因，再加上一些地方對(duì)農(nóng)村土地承包法的宣傳不到位，不少農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包法缺乏了解也就不足為奇了。
第四，傳統(tǒng)觀念的影響。幾千年來，在我國農(nóng)民觀念中形成了“不患寡，而患不均”的平均主義思想，尤其對(duì)于土地這一農(nóng)民的命根子，在他們的觀念中，應(yīng)根據(jù)人丁數(shù)目均分土地。人死了就要退地，有了新人口則要補(bǔ)地，天經(jīng)地義。因此不少農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包法中“增人不增地，減人不減地”的原則極力反對(duì)。由此我們也可以認(rèn)識(shí)到為什么一些地方對(duì)承包地“三年一小動(dòng)，五年一大動(dòng)”，不斷調(diào)整承包地的做法了，目的無非是“增人的增地，減人的減地”，以迎合農(nóng)民按人丁分配土地承包經(jīng)營權(quán)的觀念。另外還有幾千年來形成的歧視婦女的不良思想，使得一些地方以“村規(guī)民約”形式剝奪農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。
（二）對(duì)策分析。針對(duì)以上原因，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面做出努力：
第一，加強(qiáng)法制宣傳和普法教育。廣泛宣傳農(nóng)村土地承包法，是有效貫徹實(shí)施這部法律的重要前提。各級(jí)政府和主管部門應(yīng)從認(rèn)真貫徹鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的高度、從全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略高度、從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的全局高度，深刻認(rèn)識(shí)貫徹實(shí)施農(nóng)村土地承包法的重要意義，繼續(xù)采取切實(shí)有力措施，通過各種形式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包法的學(xué)習(xí)和宣傳。特別是各有關(guān)部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地承包法的重大意義，熟悉和掌握法律的有關(guān)規(guī)定，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的土地承包經(jīng)營權(quán)。
第二，嚴(yán)格依法辦事，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。黨的十六屆三中全會(huì)提出，土地家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營的各項(xiàng)權(quán)利。對(duì)此，各級(jí)政府及主管部門應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹實(shí)施農(nóng)村土地承包法。沒有開展二輪土地承包、沒有簽訂土地承包合同的，應(yīng)抓緊落實(shí)，盡快讓農(nóng)民領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)證書。應(yīng)加快林地確權(quán)發(fā)證工作。對(duì)拖延土地延包、超標(biāo)多留機(jī)動(dòng)地、剝奪婦女土地承包經(jīng)營權(quán)等違法行為，必須依法糾正。
第三，嚴(yán)格保護(hù)耕地，妥善解決征地補(bǔ)償安置問題。土地是農(nóng)民的命根子，控制征地規(guī)模，解決失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置問題，事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大局。黨的十六屆三中全會(huì)提出，“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”，“及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償”。按照法律規(guī)定，農(nóng)民是土地承包經(jīng)營的主體和受益主體。各級(jí)政府及有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)與保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系，針對(duì)當(dāng)前征地反映的突出問題，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，盡快解決一些地方為隨意征地，而遲遲不作土地規(guī)劃的問題。應(yīng)加快改革征地制度，改進(jìn)土地征用補(bǔ)償方式，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范補(bǔ)償費(fèi)管理。采取切實(shí)措施，解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會(huì)保障問題，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
第四，正確引導(dǎo)、進(jìn)一步規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的必然要求。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須以長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系為前提，以擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶為主體，以依法、自愿、有償為原則。各級(jí)政府及主管部門應(yīng)依法正確引導(dǎo)和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民的主體地位，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)提供信息咨詢、委托代理、合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù)，保護(hù)農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的合法收益。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的要求，在具備條件和農(nóng)民自愿的前提下，探索通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑，促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置。
第五，完善相關(guān)法律法規(guī)，提高法律的可操作性。應(yīng)竟一步修改完善《中華人民共和國土地管理法》，使有關(guān)規(guī)定與農(nóng)村土地承包法相互銜接，保障農(nóng)民承包土地的主體地位，維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。還應(yīng)盡快制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、森林林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置等行政法規(guī)和規(guī)章，以及農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁的有關(guān)規(guī)定。對(duì)審判土地承包糾紛案件適用法律反映出的一些問題，最高人民法院也應(yīng)盡快做出司法解釋。
注釋：
① 沈宗靈主編：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2001年版，第237頁
② 瞿同祖：《中國法律與中國社會(huì)》，中華書局1981年版，第2頁
③ 見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第一條
④ 《全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于〈農(nóng)村土地承包法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，《全國人大常委會(huì)公報(bào)》2004年第1期
⑤ 同④
⑥ http://www.aweb.com.cn ，農(nóng)業(yè)部信息中心發(fā)布，2004年9月23日
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