[ 張宗平 ]——(2005-5-24) / 已閱15508次
從法律角度看黨依法執(zhí)政需要做些什么
作者：張宗平
依法執(zhí)政是黨的十六大提出、十六屆四中全會(huì)又進(jìn)一步明確的“黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”。提出“依法執(zhí)政”是黨的十五大提出“依法治國(guó)”基本方略以來(lái)，黨從治國(guó)方略的高度，從法治層面上解決領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式問(wèn)題的重大舉措。本人認(rèn)為，“依法執(zhí)政”包含三重意思，一是黨在國(guó)家中的執(zhí)政地位來(lái)源于國(guó)家的憲法和法律；二是黨在國(guó)家中的各種活動(dòng)必須在憲法和法律允許的范圍之內(nèi)；三是黨在國(guó)家中的執(zhí)政方式必須符合國(guó)家的憲法和法律。基于此，從法律角度看，黨要實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，需要重點(diǎn)解決幾個(gè)問(wèn)題：
一、黨要實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，必須依法進(jìn)入政權(quán)組織
依法執(zhí)政，從執(zhí)政黨執(zhí)政地位的取得角度看，就是要合法取得執(zhí)政權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨（以下簡(jiǎn)稱(chēng)黨）在特定歷史條件下通過(guò)奪取政權(quán)取得執(zhí)政地位，至今已執(zhí)政近60年。但是，正如十六大報(bào)告指出的，黨的執(zhí)政地位并“不是一勞永逸的”。鑒于執(zhí)政黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)是通過(guò)其成員在國(guó)家政權(quán)中（而不是在國(guó)家政權(quán)之外，更不是在國(guó)家政權(quán)之上）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的，在黨注重依法執(zhí)政的當(dāng)今，本人認(rèn)為，黨要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政的目標(biāo)，需要通過(guò)法律手段解決進(jìn)入政權(quán)組織的問(wèn)題，使黨進(jìn)入國(guó)家政權(quán)組織、掌握和控制國(guó)家權(quán)力的方式制度化、規(guī)范化、法治化。為此，需要進(jìn)行兩項(xiàng)制度建設(shè)：
一是修改黨章，解決黨代表不是人大代表、黨委成員不是人大常委會(huì)委員的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)人民民主與黨內(nèi)民主的有機(jī)結(jié)合，保證經(jīng)人民民主選舉而被賦予權(quán)力的各級(jí)人大常委會(huì)中的中共黨員進(jìn)入本級(jí)黨委。要解決這個(gè)問(wèn)題，需要將黨章第十一條修改為：“縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的黨的組織須選出或組織黨的候選人參加本級(jí)人大代表的直接選舉，黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表由依照《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》選舉產(chǎn)生的本級(jí)人大代表中的中共代表?yè)?dān)任，黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表名額由依照《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》選舉產(chǎn)生的本級(jí)人大代表中的中共代表人數(shù)決定。黨的中央委員會(huì)組成人員由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的國(guó)家主席、國(guó)家副主席和全國(guó)人大常委會(huì)中的中共委員擔(dān)任，黨的地方各級(jí)委員會(huì)組成人員由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生的人大常委會(huì)中的中共委員擔(dān)任，黨的各級(jí)委員會(huì)組成人員名額由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生的人大常委會(huì)中的中共委員的人數(shù)決定”。如此修改黨章后，各級(jí)人大中的中共代表既是黨代表又是人大代表，黨的各級(jí)委員會(huì)都在本級(jí)人大常委會(huì)，黨不用另外設(shè)立常委會(huì)，中央也不用設(shè)立政治局和政治局常委會(huì)。新的黨委在絕大多數(shù)情況下都通過(guò)人大的組織法、議事規(guī)則和人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，只在特殊情況下才召開(kāi)只有黨代表、黨委委員參加的黨代表大會(huì)和黨委全體會(huì)議。具體來(lái)說(shuō)，在國(guó)家層次，全國(guó)人大常委會(huì)中的中共委員，都進(jìn)入中共中央委員會(huì)，新的中共中央委員會(huì)在全國(guó)人大常委會(huì)中，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都向新的黨中央負(fù)責(zé)，受新的黨中央監(jiān)督；新的黨中央對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。在地方層次，縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表由選民直接選舉，其后由當(dāng)選人大代表的中共黨員民主選舉產(chǎn)生地方黨委；在省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市這一級(jí)黨委，也由人大代表中的中共黨員民主選舉產(chǎn)生。
二是修改法律，保證黨作為執(zhí)政黨的憲法地位。為了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，減少黨執(zhí)政體制改革的阻力，消除可能出現(xiàn)的動(dòng)蕩和不穩(wěn)定，本人認(rèn)為，需要根據(jù)憲法規(guī)定對(duì)人大選舉法和組織法進(jìn)行修改，規(guī)定一定比例（如50％、60％）的人大代表和人大常委會(huì)委員由中共黨員參選，其余名額由各民主黨派、無(wú)黨派人士參選。這樣一來(lái)，在民主法治的時(shí)代潮流下，既保證了黨的執(zhí)政地位、黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保證了國(guó)家主席、總理、地方人大常委會(huì)主任、政府首長(zhǎng)等重要職位都由中共黨員出任，又可保證將來(lái)人民民主、黨內(nèi)民主選舉的公正透明，保證公民和黨員從黨內(nèi)選出最被認(rèn)可的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者。
二、黨要實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，必須受制于憲法和法律的約束
依法執(zhí)政，從執(zhí)政黨執(zhí)政行為的運(yùn)行前提來(lái)看，就是要尊重并遵守憲法和法律，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)。憲法關(guān)于“各政黨都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”的規(guī)定、黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的規(guī)定，是把執(zhí)政黨執(zhí)政行為納入法治化軌道的基本依據(jù)，是一條極其重要的法制原則。為此，黨（黨的執(zhí)政者）在執(zhí)政中，需要自覺(jué)地受制于憲法和法律的約束。
一是在制定政策、方針時(shí)，要注重政策、方針與法律之間的協(xié)調(diào)和銜接，確保政策、方針與法律不沖突，確保過(guò)時(shí)陳舊的法律在政策、方針的指導(dǎo)下能及時(shí)得到廢止或修改，確保實(shí)踐中行之有效的政策、方針能及時(shí)通過(guò)法定程序上升為新的法律。要做到這一點(diǎn)，從組織保障的角度看，需要在黨委機(jī)關(guān)中設(shè)置法制機(jī)構(gòu)。
二是在執(zhí)政活動(dòng)中，要強(qiáng)化自我約束意識(shí)，不能隨意擴(kuò)大管轄事務(wù)的范圍和處理事務(wù)的權(quán)限，并要對(duì)自己的失信、失當(dāng)、失誤行為，承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。執(zhí)政者必須摒棄權(quán)力無(wú)限和權(quán)大于法的觀念，切實(shí)避免靠黨治國(guó)、由黨代政、以黨代法的現(xiàn)象，切實(shí)防止政黨意志高于國(guó)家法律、政黨權(quán)力高于其他權(quán)力、政黨機(jī)構(gòu)包辦一切事務(wù)的傾向，牢固樹(shù)立權(quán)力有限觀和權(quán)力受制約的意識(shí)，明確自己手中的權(quán)力是有限職權(quán)、是人民通過(guò)憲法和法律所賦予的，自覺(jué)在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，確實(shí)“保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益”。
三、黨要實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，必須依法規(guī)范政黨關(guān)系和政黨行為
依法執(zhí)政，從執(zhí)政黨執(zhí)政行為的運(yùn)行方式來(lái)看，就是要運(yùn)用憲法和法律規(guī)范政黨關(guān)系和政黨行為。為此，本人認(rèn)為，黨依法執(zhí)政需要注重兩個(gè)問(wèn)題：
一是在處理各方關(guān)系上，需要健全政黨法律制度，規(guī)范政黨關(guān)系和政黨行為。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，現(xiàn)行憲法在確認(rèn)的基礎(chǔ)上允許其“長(zhǎng)期存在和發(fā)展”。由于現(xiàn)行憲法對(duì)該制度的規(guī)定簡(jiǎn)單而原則，政協(xié)章程雖對(duì)該制度的規(guī)定較為具體但其本身不具有法定的強(qiáng)制效力，因此，可以說(shuō)，目前對(duì)政黨關(guān)系、政黨行為的規(guī)范主要是靠黨內(nèi)政策和政協(xié)章程調(diào)節(jié)的。本人認(rèn)為，要切實(shí)發(fā)揮共產(chǎn)黨執(zhí)政、各民主黨派參政的作用，對(duì)政黨關(guān)系和政黨行為的規(guī)范需要轉(zhuǎn)到以國(guó)家法律為主、黨際政策為輔的共同調(diào)節(jié)格局下。用法律鞏固和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，就是要研究制定政黨法，依法規(guī)范各政黨間的相互關(guān)系，各政黨在國(guó)家政治生活中的權(quán)利和義務(wù)、在政治協(xié)商會(huì)議中的活動(dòng)準(zhǔn)則，科學(xué)界定黨的領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)政方式、黨與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、基層組織和企事業(yè)單位等的關(guān)系，從法律制度上保證黨對(duì)國(guó)家政權(quán)組織實(shí)行依法領(lǐng)導(dǎo)，保證國(guó)家政權(quán)組織依法行使職能不受非法干涉。這樣，可以使黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革成果用法律鞏固下來(lái)，為黨依法執(zhí)政提供更為充足的法律保障。
二是在具體工作方式上，不能僅限于制定政策、方針和路線，還要善于提出立法建議。十六大報(bào)告明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議……實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)�！睘榇�，首先，黨對(duì)實(shí)際工作中的一些成熟的、成功的做法，要改變過(guò)去一味由人大、政府及其有關(guān)部門(mén)提出立法建議,然后經(jīng)過(guò)一定程序制定為法律、法規(guī)的單一做法，自覺(jué)站在執(zhí)政者的高度，主動(dòng)提出一些重要的立法建議，從而使自己的立法主張盡快實(shí)現(xiàn)；其次，黨對(duì)一些著手推進(jìn)的改革決策和改革措施，要自覺(jué)地通過(guò)法律這一載體來(lái)顯現(xiàn)，借以推動(dòng)改革由政策調(diào)控型轉(zhuǎn)變到法律調(diào)控型的路子上來(lái)，使黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家和人民的意志，保證改革的系統(tǒng)性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。
作者單位：夷陵區(qū)人民政府法制辦公室
