[ 李少華 ]——(2005-5-20) / 已閱23191次
然與其對(duì)應(yīng)的憲法法律關(guān)系、行政法法律關(guān)系、民事法律關(guān)系的相對(duì)人一般皆為-----單純的私權(quán)利主體。
二 公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害
為一己之私利濫用公權(quán)利，或?yàn)E用公權(quán)力侵害私權(quán)利必將使相對(duì)人面臨艱難境地；同時(shí)，此等利用公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害行為又極可能將政府機(jī)關(guān)及其工作人員引入行政賠償，民事侵權(quán)、刑事法律關(guān)系。
由此而言，公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系問題是政府機(jī)關(guān)的根本性的法律問題。貪污受賄、循私舞弊、擾民害民多出于此。對(duì)于此一根本性問題，解決之道無非是分明公私,規(guī)范于內(nèi)；于外則予以權(quán)力制約，多方監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)控。
第三節(jié) 權(quán)力的授予和監(jiān)控
“權(quán)力無不受到限制”，對(duì)權(quán)力的監(jiān)控是同權(quán)力本身一同被“授予”的。缺少有力監(jiān)控、監(jiān)督的權(quán)力，必如脫疆野馬，無法實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的存在價(jià)值，有害無益。
權(quán)力之監(jiān)督、監(jiān)控為其存在之根本，實(shí)不為過。
一 外部監(jiān)督
前已述及，權(quán)力的授予、權(quán)力之行使方式和途徑均依法定原則。法定原則本身即是一重要的監(jiān)控方式。而對(duì)公權(quán)力的監(jiān)控本身同樣也是遵循法定原則，行政訴訟于賠償、侵權(quán)損害賠償、刑事訴訟法律關(guān)系均是由不同的行政相對(duì)人、被侵權(quán)人或公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員通過法定途徑進(jìn)行監(jiān)控的法律行為。因此，監(jiān)控的對(duì)象也僅只限于公權(quán)力行使的合法性。
而包括人大、政協(xié)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督、公民的申訴、控告或者檢舉等憲法法律關(guān)系則不僅僅局限于公權(quán)力行使的合法性，通常還將涉及公權(quán)力實(shí)施的適當(dāng)性、有效性、社會(huì)性等等。此兩類為政府機(jī)關(guān)所涉法律關(guān)系中體現(xiàn)的外部監(jiān)控，與此相對(duì)應(yīng)的尚有內(nèi)部監(jiān)控。
二 內(nèi)部監(jiān)控
《中華人民共和國憲法》第一百零七條規(guī)定以及《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限……任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。對(duì)內(nèi)部行政工作人員人事任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)控的最為重要的手段和方式�！豆膊课鍡l禁令》以及政府機(jī)關(guān)發(fā)部的“八不準(zhǔn)”如此這類均屬之。
三 外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控的關(guān)系
對(duì)政府機(jī)關(guān)所涉的外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)控稍加整理分析，不難發(fā)現(xiàn)其分別具有顯著特征：
行政訴訟與賠償、侵權(quán)損害賠償、刑事訴訟法律關(guān)系以及人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督法律關(guān)系。均是事后的、被動(dòng)的監(jiān)督，但具有較強(qiáng)的規(guī)范性。而任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲權(quán)力監(jiān)控方式是外部責(zé)任產(chǎn)生前、后；主動(dòng)與被動(dòng)相結(jié)合的一種權(quán)力監(jiān)控方式。唯其缺點(diǎn)在于主觀性較強(qiáng)，幾乎完全依賴內(nèi)部管理�？朔䞍�(nèi)部監(jiān)控的主觀性缺點(diǎn)的唯一方式便是內(nèi)部監(jiān)控的制度化�！豆膊课鍡l禁令》便是如此。
由上可知，對(duì)公權(quán)力的外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控二者相輔相成，不可或缺。
現(xiàn)實(shí)中,或以外部監(jiān)督為全部；或以內(nèi)部行政處分為內(nèi)部監(jiān)控之全部；或只將內(nèi)部監(jiān)控作為外部監(jiān)督所產(chǎn)生對(duì)外責(zé)任內(nèi)部化的手段，或割裂外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)外責(zé)任內(nèi)部化。更有甚者，視外部監(jiān)督為侵害，只為一己之利對(duì)控告人、舉報(bào)人進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)、陷害。
謬之遠(yuǎn)矣。
第四節(jié) 職權(quán)、職責(zé)與職能
前己述及，法律授予政府機(jī)關(guān)公權(quán)力，是為職權(quán)。職權(quán)之有無，依法定主義；法無明文即為無權(quán)，即是不可為。
有權(quán)力必生責(zé)任，是為職責(zé)。職責(zé)所在，是為不可不為。
職權(quán)之授予、職責(zé)之產(chǎn)生皆為職能之實(shí)現(xiàn)。職能之實(shí)現(xiàn)決定當(dāng)如何而為。
行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控即以此三者為核心，尤以職能為關(guān)鍵。根據(jù)我國憲法和行政法規(guī)范，政府機(jī)關(guān)依法履行的職能大致分為規(guī)范、治理、保護(hù)、服務(wù)四大類。
規(guī)范職能：以不特定人為規(guī)范對(duì)象的行政行為，主要指規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令等。其主旨在于依法規(guī)范社會(huì)行為，平衡社會(huì)利益。公正、可行是其根本。
治理職能：針對(duì)不法行為實(shí)施的預(yù)防、監(jiān)督、懲治、管理行為，主要包括：行政處罰等。治理者,治治理理，只懲治不管理,即己背其主旨。公正執(zhí)法是其根本。
保護(hù)職能：對(duì)為不法行為遭受損害或利益損失提供法定權(quán)利救濟(jì)，或預(yù)先通過行政手段使其免受損害或損失的一種行政職能。保護(hù)常與治理偕力，但途徑大不相同。行政裁決、行政復(fù)議較為典型。
服務(wù)職能：除上述三種職能外，其余行政職能大多可歸入服務(wù)職能領(lǐng)域。行政收費(fèi)，工商鑒證，司法調(diào)解，街道衛(wèi)生，環(huán)境監(jiān)測等等皆屬此類。
何以“職能”為關(guān)鍵？職能即是行政行為目的的性質(zhì)，具有方向性，直接決定行政行為方式。例如：履行服務(wù)職能應(yīng)采服務(wù)方式�，F(xiàn)實(shí)中有行政服務(wù)人員待行政相對(duì)人如警察對(duì)竊賊，行政領(lǐng)導(dǎo)也不以為然。皆源于對(duì)其行政職能的認(rèn)識(shí)有誤。
另須重點(diǎn)說明的是治理職能與保護(hù)職能的關(guān)系問題：首先，任何人的合法權(quán)益都應(yīng)受到同等的保護(hù)，對(duì)違法者也不例外。其次，重視治理更要重視保護(hù)，不可只顧治理不論其余。
第五節(jié) 行政權(quán)力和程序
職權(quán)、職責(zé)與職能--規(guī)范、治理、保護(hù)、服務(wù)所談的是行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控的主要的實(shí)體內(nèi)容。程序上的監(jiān)控同樣是十分重要的。
政府機(jī)關(guān)內(nèi)部有領(lǐng)導(dǎo)、高層、中層以及普通職員，各司其職。對(duì)一行政事項(xiàng)當(dāng)有決策、計(jì)劃、執(zhí)行或計(jì)劃、請(qǐng)示、批示、執(zhí)行等一系列的工作程序。此種工作程序有法律規(guī)定的，有行政規(guī)章或地方法規(guī)規(guī)定的，也有政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自行規(guī)定的。
內(nèi)部程序規(guī)定可有效防止內(nèi)部人員濫用職權(quán)、提高工作效率、加強(qiáng)相互監(jiān)督并有助于內(nèi)部責(zé)任的追究。具有可操作性強(qiáng)，責(zé)任明確等重要特點(diǎn)，唯易浮于形式。
內(nèi)部程序的規(guī)范化、制度化、體系化是加強(qiáng)內(nèi)部行政管理的必經(jīng)之路。
小結(jié)：
行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控目的在于對(duì)行政權(quán)力的濫用進(jìn)行有效限制，防止和減少公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害，保證政府行政權(quán)力實(shí)施的純潔性。具體的內(nèi)部監(jiān)控措施包括行政處分、人事管理、投訴和責(zé)任追究制度等等。我國行政法立法嚴(yán)重滯后，短期難以改變，同時(shí)行政違法現(xiàn)象普遍，然依法治國、依法行政之觀念已深入人心。謹(jǐn)作此文，所談問題多為筆者一管之見，疏漏之處難免。
（完）
作者：李少華
北京市奕明律師事務(wù)所律師
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