[ 何寧湘 ]——(2005-4-15) / 已閱40389次
(1)、根據(jù)《高等學校教師工作量試行辦法》、《教育部關(guān)于試行高等學校教師工作量制度的通知》、《教育部關(guān)于高等學校教師工作量問題的意見》、《成都大學教學人員教學工作量試行辦法》、《國務院關(guān)于促進科技人員合理活動的通知》等規(guī)定，高等學校的教師未實行8小時坐班制度，且教師的工作就是上課，上課節(jié)次的多少就是教師的工作量，對于用于備課、教學科研的時間一般由教師自行安排。
(2)、既然學校與系里沒有安排教師的上課，如果實行8小時坐班制度的前提下，學校應當通知教師具體做什么，起碼學校應通知本人到什么地點點卯，這是學校的職責和告知義務，就如同工廠定了工人的工作崗位，工廠就必須安排生產(chǎn)任務，否則工人就無處適從。而學校沒有安排教師上課的任務，也未安排其他工作或任務，教師自然無事可干，據(jù)此教師未上課就定為曠工，既無法律依據(jù)也不合情理。
[2]、成都市教育局是否當管轄楊茂提出的教師申訴
(1)、根據(jù)《教師法》規(guī)定，楊茂提出有權(quán)提起教師申訴這是肯定的，關(guān)鍵在于向哪個地區(qū)、哪個級別的教育行政機關(guān)提出。在成都市行政區(qū)域內(nèi)有省、市、區(qū)三級教育行政機關(guān)，依據(jù)“八、關(guān)于教師申訴（一）教師對學�；蛘咂渌逃龣C構(gòu)提出的申訴，由其所在區(qū)域的主管教育行政部門受理。省、市、縣教育行政部門或者主管部門應當確定相應的職能機構(gòu)或者專門人員，依法辦理教師申訴案件。”規(guī)定[2]，成都大學屬于高校，自然不屬于區(qū)教育行政機關(guān)管轄，而成都大學原市屬系�？茖W校，故一直由成都市人民政府有關(guān)部門主管，對于成都市教育局也屬于實行‘省市共建共管，以市為主’的辦學制體范疇，故成都市教育局管轄楊茂提出的教師申訴實屬于其行政職能范圍。因此，一審法院在判決書中認定“成都大學成立于1978年，由成都市人民政府主辦，實行“省市共建共管，以市為主”的辦學體制，2003年成都大學成為本科層次的普通高等學校，但其辦學體制并未發(fā)生改變。本案原告楊茂作為成都大學的教師，對成都大學作出的除名處理決定不服，向成都市教育局提出申訴，成都市教育局作為成都市人民政府主管教育的行政職能部門，對原告楊茂的申訴，應具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)。被告及第三人認為被告不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)的主張，本院不予支持。[3]”
(2)、在一審庭審中，成都市教育局代理人提出，楊茂申訴屬于四川省教育廳管轄，而市教育局無管轄權(quán)，理由是成都大學系高校，但在開庭前未能就其主張舉出直接證據(jù)，該案第三人成都大學也未能舉證，故被告一方當屬于舉證不能(注：沒有這樣的事實，自然舉證就非常難做)。
(3)、在一審庭審中，成都市教育局代理人還提出，由于市教育局沒有管轄權(quán)，故對楊茂教師申訴僅是一種居間調(diào)解、或類似準仲裁，這一說法教育局的《行政答辯狀》中沒有提出。這種說法不但沒有事實依據(jù)，也讓人感覺成都市教育局代理人在說假話。這種說法根本不能成立：其一、作為教育行政機關(guān)與國家行政機關(guān)一樣，其行為是依法行政。如果說行政機關(guān)有調(diào)解權(quán)，那必然依附于其的行政職權(quán)或行政職能，否則也無權(quán)調(diào)解。從我國糾紛調(diào)解制度的歷年演變過程看，政府部門的調(diào)解是針對與政府主管的企業(yè)或事業(yè)單位之間的某種利益糾紛而進行的，而對于公民的申訴政府從未有過調(diào)解權(quán)。既然成都市教育局沒有受理楊茂教師申訴的行政職權(quán)或稱管轄權(quán)，那么更不具有調(diào)解權(quán)。其二、無論那種調(diào)解，都是基于雙方當事人的自愿，在調(diào)解人公平、公正的主持下進行。而教育行政機關(guān)負有法律賦予的維護教師合法權(quán)益的義務，因此教育行政機關(guān)根本沒有作為所謂“調(diào)解人”的條件與資格。其三、眾所周知，調(diào)解作出的文書必然是“調(diào)解書”或“協(xié)議書”之類的文種，而成都市教育局作出的是《教師申訴處理意見書》，關(guān)于“意見書”的不符合法律法規(guī)規(guī)范下面另行分析，這“處理”二字充分體現(xiàn)了職能與職權(quán)特征。即便是仲裁所作出的文種也是裁決，而不是處理。其四、成都市教育局《行政答辯狀》中載明“2002年12月23日，楊茂因不服成都大學對其除名的處罰決定(注：成都大學對其教師也沒有處罰權(quán))，依照《教師法》的規(guī)定向我局提起教師申訴。我局受理楊茂的申訴后，通過約見雙方當事人、審查雙方提交的證據(jù)材料等方式調(diào)查事實。2003年2月23日，我局依據(jù)查明的事實和相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定作出《教師申訴處理意見書》，并送達雙方當事人。我局進行的教師申訴處理活動是依法對楊茂和成都大學之間的人事爭議進行的申訴處理活動”的抗辯理由看[4]，印證其行為“處理”是其真實意思反映，而根本沒有“調(diào)解”或“仲裁”的事實。
(4)、國家教育委員會關(guān)于《中華人民共和國教師法》若干問題的實施意見規(guī)定“行政機關(guān)對不屬于其管轄范圍的申訴案件，應當移送有管轄權(quán)的行政機關(guān)辦理，同時告知申訴人。因申訴管轄發(fā)生爭議的，由涉及管轄的行政機關(guān)協(xié)商確定，也可由它們所屬的同一級人民政府或者共同的上一級主管機關(guān)指定。（二）行政機關(guān)對屬于其管轄的教師申訴案件，應當及時進行審查，對符合申訴條件的，應予受理；對不符合申訴條件的，應以書面形式?jīng)Q定不予受理，并通知申訴人�！钡囊�(guī)定，如果成都市教育局認為自己沒有管轄權(quán)，理應按照上述規(guī)定移送有管轄權(quán)的行政機關(guān)，否則就是違法。
(5)、在一審過程中，答辯人抗辯超過法定期限作出《教師申訴處理意見書》的理由是“因管轄權(quán)問題”，既然認為不是行政職能，自然就不存在管轄權(quán)問題，何來因管轄權(quán)問題而耽誤法定期限內(nèi)作出處理。
綜上，成都市教育局對楊茂的教師申訴的受理行為，這一點本身是符合法律規(guī)定的。但在訴訟中，卻又稱“不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”，如此言不由衷，抗辯主張與事實行為自相矛盾，其反映出的實質(zhì)就是違法行政。
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[三、進入法律程序的焦點問題分析 ]
[1]、《教師申訴處理意見書》是否認定事實清楚
(1)、“意見書”在沒有原始考勤記錄、沒有計算“曠工期”的合法依據(jù)、計算標準以及相關(guān)證據(jù)的情況下，認定“楊茂連續(xù)曠工十五以上”事實不清；(2)、成都大學并未不同意楊茂的請調(diào)，且企管系是同意的，成都大學僅僅是為了收取“調(diào)動補償費”，也正是由于這個“調(diào)動補償費”卡住了學校為楊茂辦理調(diào)動手續(xù)，事實證明當學校人事處在兩年后查清與楊茂無“繳費合同”后即通知楊茂手續(xù)，故“意見書”確認“成都大學不同意楊茂的調(diào)動”不是事實。(3)、對楊茂除名這一行為認定有誤，成都大學作為事業(yè)單位作出除名決定本身就是違法行為，而不是簡單的錯誤適用或違反了《四川省國家行政機關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，更不是“除名”一詞提法欠妥的問題。綜上，“意見書”確存在嚴重認定事實不清的錯誤。
[2]、《教師申訴處理意見書》是否不符合法律法規(guī)規(guī)范
(1)、《教師法》第39條以及國家教育委員會關(guān)于《中華人民共和國教師法》若干問題的實施意見“（三）對學�；蛘咂渌逃龣C構(gòu)提出的申訴，主管教育行政部門應當在收到申訴書的次日起三十天內(nèi)進行處理。[1] [2]”法律規(guī)定的教育行政機關(guān)處理教師申訴的法定期限為30日，不能何種原因，只要不是發(fā)生不可抗力，即便當事人之間的協(xié)商，或是申訴教師的同意，均不能改變，而成都市教育局作出《教師申訴處理意見書》的時間為60天，故不符合法律規(guī)定。(2)、“意見書”與“決定書”是兩個不同的公文，“（四）行政機關(guān)作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當事人。申訴處理決定書自送達之日起發(fā)生效力。[2]”，處理教師申訴所作出的應當是《教師申訴處理決定書》，而成都市教育局作出的卻是《教師申訴處理意見書》，顯然不符合法規(guī)規(guī)范，且“意見書”效力非常弱，不利于對教師的合法權(quán)益的保護，在本案中，《教師申訴處理決定書》在長達一年中未被執(zhí)行，就恰恰證明了這一點。(3)、《教師申訴處理意見書》作出的處理意見為：“1、撤銷成都大學作出的《關(guān)于對楊茂予以除名的決定》（成大校人字(1999)7號文件），責令其依法重新作出決定；2、成都大學退還收取楊茂的檔案管理費360元；3、對楊茂的其他申訴請求不予支持。[5]”，既然成都大學做出的《關(guān)于對楊茂予以除名的決定》是錯誤的，就應恢復楊茂的編制、工資與社保等各項實體權(quán)利，顯然“意見書”的第1條意見與第3條意見自相矛盾，這讓成都大學也無法適從“意見書”。(4)、“意見書”沒有依據(jù)《教師法》、《成都市行政執(zhí)法責任制條例》、《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》對被申訴人成都大學履行義務的期限出作具體規(guī)定，這一不符合法律法規(guī)規(guī)范的作法，導致在義務人不履行義務時，權(quán)利人（申訴人）無法向人民法院提出執(zhí)行申請，實質(zhì)上也就直接剝奪了申訴人的相關(guān)權(quán)利。(5)、也未依法載明申訴人（教師）對“意見書”不服所可能采用的法律救濟途徑或其他救濟途徑。綜上，《教師申訴處理意見書》不符合法律法規(guī)規(guī)范是顯然易見的。
[3]、《教師申訴處理意見書》是否適用法律正確
(1)、撤銷成都大學作出的《關(guān)于對楊茂予以除名的決定》（成大校人字(1999)7號文件）適用的是《四川省國家行政機關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》是錯誤的，且60日作出《教師申訴處理意見書》也是違法教師申訴程序法的。
[4]、楊茂對成都市教育局提起行政訴訟是否符合法律規(guī)定
這一焦點，在實質(zhì)上，就是能否對教育行政機關(guān)作出的教師申訴處理決定提起行政訴訟的問題，也就是，它是否屬于人民法院行政訴訟案件的受案范圍的問題�！督處熒暝V行政制度中的若干思考》指出“教師申訴受理的主體是特定的，即教育行政機關(guān)。因此主管教育行政機關(guān)依據(jù)行政法規(guī)以及規(guī)范性文件所作出的影響申訴當事人權(quán)利的變化的行政處理決定，是行政機關(guān)具體行政行為。[6]”，也就是說，教育行政機關(guān)依據(jù)行政法以及相關(guān)法規(guī)賦予的行政職權(quán)做出的處理行為，即為具體行政行為，據(jù)此，教師對于教育行政機關(guān)所作出的《教師申訴處理決定書》可以依法提起行政訴訟，即使行政文書的名稱有所變化，或者人為“變通”，均不影響其行政行為的性質(zhì)。因此，楊茂對成都市教育提起行政訴訟符合我國行政訴訟法的規(guī)定。因此，成都市青羊區(qū)人民法院將本案的案由定為“教師不服市教育局作出的行政決定案”就是依據(jù)的這一法理。
[5]、法院不予受理的行政裁定書存在那些錯誤
在楊茂提起行政訴訟之初，法院作出了“不予受理”的行政裁定書，其理由是“經(jīng)審查，本院認為，起訴人請求法院判決撤銷成都市教育局的《教師申訴處理意見書》、判令成都市教育局重新規(guī)范制作處理決定書并完整告知申訴當事人享有的權(quán)利，因該事項屬于系統(tǒng)內(nèi)部管理行為，不屬人民法院行政案件受案范圍，本院不予受理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第四十二條的規(guī)定，裁定如下：對楊茂的起訴，本院不予受理。”[7]
該“不予受理”的行政裁定書錯誤在于：其一、將楊茂的起訴請求認定為“因該事項屬于系統(tǒng)內(nèi)部管理行為”；其二、做出這樣的認定沒有任何法律依據(jù)。
首先、“系統(tǒng)內(nèi)部管理行為”大致可作為企業(yè)管理學為闡述管理原理的一種區(qū)別其他管理行為的、或從社會角度方面分析某一子系統(tǒng)時的用語，或者是企業(yè)管理學中的一種簡單分類。它原本不是嚴格意義上的社會科學或管理科學的定義，也不是當今社會通用詞語，更不是法律概念。在我國行政部門職能與各行政部門的條塊關(guān)系中，“系統(tǒng)”大致是指某一行政上下隸屬關(guān)系中的條（縱向隸屬關(guān)系）。而在本案的行政訴訟中，調(diào)整的是申訴教師與教育行政機關(guān)之間的所產(chǎn)生的社會關(guān)系，在行政訴訟的當事人原被告之間不可能產(chǎn)生系統(tǒng)關(guān)系，更不可能產(chǎn)生“系統(tǒng)內(nèi)部管理行為”。單就教育行政機關(guān)而言，不論采用什么樣的內(nèi)部行為，而對外（即對申訴教師）均產(chǎn)生的是具體行政行為。其二、在計劃經(jīng)濟時期，長期以來，人們往往以“內(nèi)部管理行為”來解釋國家機關(guān)、國家事業(yè)單位對其工作人員、企業(yè)對員工的“處分”或“處罰”行為，從而忽視了“內(nèi)部管理行為”對勞動者、對工作人員的侵害。在進入商品經(jīng)濟時期，尤其在當前社會轉(zhuǎn)型期過程中，機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)與勞動者、員工以及工作人員之間反映得更多的是廣泛的社會關(guān)系，即法律關(guān)系，所謂“內(nèi)部管理行為”觀念已被《勞動法》的頒布與施行所打破與淹沒，這一點已為社會界、廣大人民群眾所認識。因此，一旦人們的合法權(quán)益遭受侵害，人們即會更多的意識到并選擇通過法律方式來獲得有效保護。另外，“不予受理”的行政裁定書未適用任何法律依據(jù)，而認定楊茂的行政訴訟請求為“系統(tǒng)內(nèi)部管理行為”，其錯誤十分明顯。
[6]、成都市中級人民法院作出的行政裁定書的正確所在
針對法院作出的“不予受理”的行政裁定書楊茂自然提起上訴。對于楊茂的上訴，成都市中級人民法院裁定“本院經(jīng)審查認為，楊茂作為成都大學的一名教師，對成都大學的處理決定不服，依照我國(《教師法》的有關(guān)規(guī)定向成都市教育局提出申訴，成都市教育局按照《教師法》第三十九條作出處理的行為屬于具體的教育行政行為。根據(jù)國家教委《關(guān)于<教師法>若干問題的實施意見》和《行政復議法》第十二條的規(guī)定，教師(或者學生)對學�；蛘咂渌逃龣C構(gòu)提出的申訴，主管教育行政部門應駕在收到申訴書的次日起30日內(nèi)作出處理。其申訴處理內(nèi)容涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍的，申訴人可以依法提起行政復議或者行政訴訟。據(jù)此，楊茂可以依法選擇提起行政訴訟。原審裁定適用法律不當，對楊茂提起的行政訴訟作出不予受理的裁定有誤，應予以糾正。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款第(二)項的規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷成都市青羊區(qū)人民法院(2004)青羊立字第12號行政裁定；
二、本案由成都市青羊區(qū)人民法院立案受理。
本案上訴案件受理費50元，由上訴人楊茂承擔。
本裁定為終審裁定�！盵8]
成都中院行政裁定書的正確在于：(1)、在實體上明確認定“成都市教育局對其作出的《教師申訴意見書》的行為屬于具體行政行為”；(2)、在適用法律上，正確適用了《教師法》、國家教育委員會關(guān)于《中華人民共和國教師法》若干問題的實施意見以及《行政復議法》的相關(guān)條款規(guī)定；(3)、在程序上，認定“原審法院作出不予受理的裁定是錯誤的，本案屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍，應當依法受理”。
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[四、成都市青羊區(qū)人民法院的行政判決 ]
[1]、行政判決書中認定的事實與判決摘錄
本院認為，(一)原告楊茂不服第三人成都大學作出的除名處理決定，向被告成都市教育局提出申訴，被告成都市教育局作出《教師申訴處理意見書》，原告不服，提起行政訴訟。根據(jù)《中華人民共和國教師法》第三十九條、國家教育委員會《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》第八條的規(guī)定，教師對學�；蛘咂渌逃龣C構(gòu)作出的處理不服，可以向教育行政部門提出申訴。主管教育行政部門應當作出處理，申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關(guān)隸屬的人民政府申請復核，其申訴內(nèi)容涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍的，申訴人依法可以提起行政復議或者行政訴訟，加之本案已由成都市中級人民法院以(2004)成立行終字第22號裁定書，裁定本院立案受理，故本案應予以受理。被告及第三人認為本案不屬于行政訴訟受案范圍的主張，本院不予支持；
(二)根據(jù)《中華人民共和國教師法》第三十九條、《國家教育委員會關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》第八條的規(guī)定，教師對學校作出的處理不服，向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當作出處理。本案第三人成都大學成立于1978年，由成都市人民政府主辦，實行“省市共建共管，以市為主”的辦學體制，2003年成都大學成為本科層次的普通高等學校，但其辦學體制并未發(fā)生改變。本案原告楊茂作為成都大學的教師，對成都大學作出的除名處理決定不服，向成都市教育局提出申訴，成都市教育局作為成都市人民政府主管教育的行政職能部門，對原告楊茂的申訴，應具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)。被告及第三人認為被告不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)的主張，本院不予支持；
(三)1997年5月原告楊茂從重慶市經(jīng)濟管理干部學院調(diào)入第三人成都大學任教，1999年6月原告楊茂向成都大學企管系(現(xiàn)改為工商管理系)提交“請調(diào)報告”，1999年9月30日成都大學以原告自開學以來不假不到，擅自離崗為由，作出《關(guān)于對楊茂予以除名的決定》，但成都大學未將除名決定送達原告。后原告得知自己被除名，并由學校人事處報市人事局下編，原告楊茂向?qū)W校人事處交納檔案管理費360元，于2 002年12月2 3日向被告申訴，被告作出《教師申訴處理意見書》，于2003年2月26日、2月27日分別送達給第三人和原告。對上述事實，原被告及第三人的陳述及所提交的證據(jù)能夠證實，本院予以確認。被告成都市教育局認為第三人成都大學未向原告送達《關(guān)于對楊茂予以除名的決定》的行為，違反《四川省國家行政機關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》的規(guī)定，故以《教師申訴處理意見書》作出了撤銷成都大學作出的《關(guān)于對楊茂予以除名的決定》并責令成都大學依法重新作出等決定，因除名與辭退應屬不同性質(zhì)的行為，第三人成都大學作出的是除名決定，被告適用的是《四川省國家行政機關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》，被告在適用《四川省國家行政機關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》時不僅未引用具體條文，而且該辦法是關(guān)于國家行政機關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員的規(guī)定，故被告適用《四川省國家行政機關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》錯誤；同時根據(jù)《中華人民共和國教師法》第三十九條、《國家教育委員會關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》第八條的規(guī)定，教師對學�；蛘咂渌逃龣C構(gòu)提出的申訴，主管教育行政部門應當在收到申訴書的次日起30日內(nèi)作出處理，而本案被告在2002年1 2月23日收到原告的申訴后作出《教師申訴處理意見書》，于2003年2月26日、2月27日分別送達給第三人和原告，其作出行政行為的期間超過了法定期限30日，屬行政程序違法。被告認為其因管轄權(quán)問題，未在法定期限內(nèi)作出處理意見，且征得原告同意，其行政程序并不違反法律規(guī)定，被告的上述主張因其理由不能成立，也缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。故原告要求撤銷被告作出的《教師申訴處理意見書》的訴訟請求，本院應予支持，被告應重新作出具體行政行為。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第(二)項第(2)、(3)目的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷被告成都市教育局2003年2月23日作出的《教師申訴處理意見書》。
二、被告成都市教育局在本判決生效后30日內(nèi)重新作出具體行政行為。
案件受理費1OO元，由被告成都市教育局負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀,并按對方當事人的人數(shù)提交副本，上訴于成都市中級人民法院。
[2]、行政判決書歸納的爭議焦點
(1)、本案是否屬于行政訴訟規(guī)定的受案范圍
(2)、被告對原告的申訴是否具有作出處理決定的行政職權(quán)
(3)、被告作出的《教師申訴處理意見書》認定事實是否清楚
(4)、被告作出的《教師申訴處理意見書》適用法律是否正確
(5)、被告作出的《教師申訴處理意見書》的行政程序是否合法
[3]、本案的相關(guān)報道
法院審結(jié)全省首例教師不服市教育局作出的行政決定案
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