[ 張軍 ]——(2005-4-13) / 已閱15621次
西部大開(kāi)發(fā)走向行政法治的思考
張 軍
[摘 要]：依法行政是現(xiàn)代法治的基本要求。用法治的觀點(diǎn)來(lái)透視依法行政是西部大開(kāi)發(fā)的有效途徑。在我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)中，必須堅(jiān)持法治原則、法律至上原則、正當(dāng)程序原則、公開(kāi)救濟(jì)原則。符合法治的理念必須在西部大開(kāi)發(fā)中堅(jiān)持公正、行政效率優(yōu)先。行政控權(quán)因其法治的本質(zhì)特點(diǎn)成為依法行政的根本內(nèi)容。
[關(guān)鍵詞]依法行政 行政控權(quán) 行政效率
[作者簡(jiǎn)介] 張軍（1969- ） 湖北省武漢市人 男 漢族 華南師范大學(xué)南海學(xué)院（校區(qū)）法政系講師 碩士 E-mail whuzjun@tom.com.
在世紀(jì)之交，黨和政府作出了實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)，加快中西地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，西部大開(kāi)發(fā)為當(dāng)代法律發(fā)展及其研究提出了新的問(wèn)題，也注入了新的活力。依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵，但依法行政本身卻不等同于法治。由于對(duì)法治的理解不同，依法行政的表現(xiàn)形式往往多種多樣，如何在西部大開(kāi)發(fā)中，實(shí)施行政法治，這對(duì)于我國(guó)依法行政理論和實(shí)踐有著重要意義。
一、行政法治的內(nèi)涵
我國(guó)依法行政的概念產(chǎn)生于80年代末，形成于九十年代。但從近幾年依法行政的實(shí)踐看，依法行政在不少沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流于形式，更不用說(shuō)西部，依法行政最重要法治精神、法律理性，程序正義以及保障公民權(quán)利等等，在不少地區(qū)和部門(mén)還未受到重視，為了進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，必須在西部開(kāi)發(fā)中，充分關(guān)注依法行政的法治內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)。
第一，法律至上原則。在依法行政中，法律至上原則主要包括以下一些內(nèi)容：1.法律是依法行政的最高規(guī)范。如美國(guó)依法行政的具體表述是“法律最高原則”，在德國(guó)則稱(chēng)為“法治政府”。在這原則下，依法行政的行政依據(jù)是法律，沒(méi)有法律授權(quán)就不能行政。任何行政行為都是法律授權(quán)的行為。一切行政行為都必須服從法律，否則無(wú)效。2.依法行政規(guī)則。政府的依法行為必須有法律依據(jù)。在法律沒(méi)有規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)像公民那樣自由地活動(dòng)。例如，沒(méi)有處罰法，行政主體就沒(méi)有處罰權(quán)力。這在各法治國(guó)家都是一項(xiàng)普遍的規(guī)則。3.合法性規(guī)則。行政行為的范圍和內(nèi)容必須由法律設(shè)定。法律對(duì)行政的授權(quán)不僅應(yīng)具有質(zhì)的特點(diǎn)，而且應(yīng)當(dāng)有量的規(guī)定。依法行政不僅不能超越質(zhì)的規(guī)定，而且不能逾越量的范圍。有法律依據(jù)可以做出行政行為，但有權(quán)作出行政行為并不等于可以為所欲為。4.保證實(shí)施原則，行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是執(zhí)行和實(shí)施法律，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，不僅有消極的義務(wù)遵守法律，而且有積極的義務(wù)采取行動(dòng)，保證法律的實(shí)施。法國(guó)最高行政法院在1959年的一個(gè)判決中聲稱(chēng)，行政機(jī)關(guān)在情況需要的時(shí)候如果不制定有效的條例來(lái)維護(hù)秩序，就是違反法律。
第二，正當(dāng)程序原則。程序是實(shí)體的保障。沒(méi)有正當(dāng)程序的規(guī)范，行政法治要求的法律至上就難以實(shí)現(xiàn)。因此，行政法治對(duì)法律至上的要求必然要通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。行政程序應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)設(shè)定，其效力與其它法律相同。任何行政行為都必須有法定程序。只有嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行的行政行為才具有效力。非依正當(dāng)程序的行政行為應(yīng)當(dāng)視為非法。依法行政在一定意義上就是依程序行政。法律的至上性必須通過(guò)合理的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有正當(dāng)?shù)某绦�，法律的至上性根�?jù)難以實(shí)現(xiàn)。法律的正當(dāng)程序是實(shí)體法的延伸。在法治條件下，基本權(quán)利原則屬于實(shí)體上的原則，基本權(quán)利原則被正當(dāng)?shù)貙?shí)施，這就是正當(dāng)法律程序。正當(dāng)程序原則在法治國(guó)家極受重視，而且在實(shí)踐中有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。正如美國(guó)法官弗蘭德利所說(shuō)：“我們看到過(guò)去五年中程序上的正當(dāng)程序的擴(kuò)大，比在美國(guó)憲法批準(zhǔn)以來(lái)的整個(gè)時(shí)期都來(lái)得大�！�
第三，公平救濟(jì)原則。依法行政意味著行政相對(duì)人能夠及時(shí)有效地通過(guò)法律渠道糾正行政侵權(quán)行為，也就是必須存在公平有效的行政救濟(jì)。公平救濟(jì)不僅有范圍要求，而且有結(jié)果要求。以范圍而言，行政救濟(jì)不應(yīng)當(dāng)存在死角。比如，目前我國(guó)西部行政訴訟中不受理職稱(chēng)評(píng)審方面的糾紛就很不合理，也是教授貶值得不到遏制的原因之一。其根源一是因?yàn)橄嚓P(guān)的法規(guī)欠缺，二是因?yàn)榉ü俨皇菍?zhuān)家，但在實(shí)踐中并不是無(wú)法解決。事實(shí)上，各校都頒布有相當(dāng)細(xì)的規(guī)定。法院在受理此類(lèi)案件的時(shí)候，在不違反法律的前提下可以參照適用，而后者可以由法院請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家評(píng)審，最后由法院判決。為此建議我國(guó)在西部大開(kāi)發(fā)中，行政訴訟法對(duì)此進(jìn)行修改。法院應(yīng)當(dāng)能夠受理職稱(chēng)評(píng)審案件。以結(jié)果而言，國(guó)家賠償是最主要的公平救濟(jì)的制度。在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段上，國(guó)家賠償是被否定的。1873年，法國(guó)權(quán)限爭(zhēng)議法庭在布朗戈案作的判決中，在法律沒(méi)有作出規(guī)定時(shí)，明確承認(rèn)了國(guó)家賠償責(zé)任。此后，國(guó)家賠償被正式確立。我國(guó)1954年憲法就提出了國(guó)家賠償，1995年正式實(shí)施。但從實(shí)施的現(xiàn)狀看，仍有待進(jìn)一步完善。有的公司受到行政機(jī)關(guān)的不法拘禁長(zhǎng)達(dá)幾年，但出來(lái)后的賠償往往是象征性的 。這與依法行政的人民利益原則不相一致。
二、行政控權(quán)：依法治國(guó)在西部大開(kāi)發(fā)中的深化
我國(guó)依法行政的提法是在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的大背景下產(chǎn)生的。如果說(shuō)依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)是依法治權(quán) ，那么，在西部大開(kāi)發(fā)中體現(xiàn)依法治國(guó)實(shí)質(zhì)要求的依法行政，必然以行政控權(quán)作為其本質(zhì)內(nèi)容，這是我國(guó)依法行政的本質(zhì)特點(diǎn)。
一般意義上的行政控權(quán)系指英美法系國(guó)家的行政程序控制理論，即強(qiáng)調(diào)行政法是程序法。但是，從實(shí)踐看，行政控權(quán)不僅局限于程序。在這方面，大陸法系國(guó)家的公共權(quán)力論、公務(wù)論等恰好是一個(gè)補(bǔ)充。也就是說(shuō)英美法系和大陸法系的行政法理論基礎(chǔ)雖然形式不同，但在本質(zhì)上具有一致性。這是因?yàn)橛⒚婪ㄏ岛痛箨懛ㄏ敌姓ɡ砟畹睦碚摶A(chǔ)具有共同性，即都建立在人民主權(quán)和權(quán)力制衡理論的基礎(chǔ)上。為了保障人民主權(quán)，必須對(duì)權(quán)力的行使實(shí)行監(jiān)督的制約。18世紀(jì)的啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩系統(tǒng)地論述過(guò)分權(quán)和制衡的思想。孟德斯鳩指出：為了防止權(quán)力濫用，保障自由，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，而對(duì)權(quán)力制約的最好方法，就是“用權(quán)力約束權(quán)力”。 此后，人民主權(quán)和權(quán)力制衡的原則就成為資產(chǎn)階級(jí)憲法和法治的一般原則，無(wú)論是英美法系、大陸法系，其行政法的理論基礎(chǔ)都源于此。
此外，從法治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容看，英美法系和大陸法系國(guó)家面臨的問(wèn)題都有共同性，即如何防止國(guó)家權(quán)力不被濫用？從現(xiàn)代國(guó)家看，國(guó)家權(quán)力最普遍的形式是行政權(quán)。因此，法治國(guó)防大學(xué)家防止國(guó)家權(quán)力不被濫用的首要考慮就是能夠?qū)π姓䴔?quán)實(shí)施有效控制。當(dāng)然，行政行為還涉及到行政效率、社會(huì)公共福利的目標(biāo)等，但與行政控權(quán)相比，它們無(wú)疑是具有從屬性。在任何一個(gè)法治國(guó)家，行政效率最終都取決于行政控權(quán)的效能。我們不否認(rèn)，在特定的條件下，某些腐敗行為可能會(huì)提高效率，如某些賄賂可以加快辦事速度，但這是以整個(gè)行政效能的降低為代價(jià)的。從整體上提高一個(gè)國(guó)家的行政效能，最有效的辦法就是加大行政控權(quán)的力度和廣度，而不是容忍甚至鼓勵(lì)腐敗。二戰(zhàn)以后，當(dāng)代法治國(guó)家普遍以行政立法作為主導(dǎo)，一大批制約和控制行政權(quán)力的法律相繼出臺(tái)，甚至連行政官員的道德行為也納入了法治的軌道，有效地防止了行政權(quán)的濫用，規(guī)范了行政行為。
從法治國(guó)家的歷程看，雖然所運(yùn)用的觀念不同，但依法行政本質(zhì)上都是通過(guò)控權(quán)實(shí)現(xiàn)的。依法行政的歷史事實(shí)證明了行政控權(quán)的作用不可替代。1215年英國(guó)大憲章，作為資產(chǎn)階級(jí)憲政的開(kāi)端，其實(shí)質(zhì)正是控權(quán)。此后，行政控權(quán)的思想和實(shí)踐在西方法治國(guó)家不斷發(fā)展，并日益完備。無(wú)論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家都是如此。在大陸法系國(guó)家法國(guó)，著名憲法學(xué)這有狄驥就說(shuō)過(guò)：“法學(xué)上一個(gè)最重要的原則，是國(guó)家也須受法律的限制。” 這種控權(quán)的思想，早在法國(guó)大革命以后頒布的人權(quán)宣言就有了明確的表達(dá)：“所有公民都有權(quán)親身或由其代表來(lái)確定賦稅的必要性，自由地加以認(rèn)可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時(shí)期。”“社會(huì)有權(quán)要求機(jī)關(guān)公務(wù)人員報(bào)告其工作 ”。同樣是大陸法系的德國(guó)，行政控權(quán)被表述為行政監(jiān)督，正如德國(guó)斯佩耶爾大學(xué)法學(xué)教授賴(lài)納•皮查斯所說(shuō)：“法律在國(guó)家的統(tǒng)治中占有中心地位。它限制國(guó)家的統(tǒng)治，確定國(guó)家的職能并將它控制于法律監(jiān)督之下。這點(diǎn)尤其適用于行政行為，它同樣受制于法律。 ”英美法系國(guó)家更是如此。美國(guó)作為典型的三權(quán)分立國(guó)家，行政控權(quán)其實(shí)是權(quán)力制衡的一種特殊形式。在這種形式下，為了保障社會(huì)公共權(quán)利，即使是總統(tǒng)行為也受到了嚴(yán)格制約。
除了上述法治作用以外，行政控權(quán)在我國(guó)西部法治建設(shè)中還有其獨(dú)特的意義。行政控權(quán)是我國(guó)西部反腐敗斗爭(zhēng)的迫切需要。盡管我國(guó)近年加大了反腐敗的力度，但是腐敗現(xiàn)象仍在蔓延。從制度上說(shuō)，就在于我國(guó)反腐敗的控權(quán)機(jī)制還沒(méi)有健全。我們?cè)?997年就開(kāi)始提依法治權(quán)的法治思想，但如何治權(quán)和治官，實(shí)踐中還有較大的距離。實(shí)踐證明，腐敗滋生的最根本的原因和最本質(zhì)的表現(xiàn)形式是權(quán)力的濫用，而克服腐敗最有效的方式之一就是行政控權(quán)。
行政控權(quán)的優(yōu)越性是現(xiàn)代法治本質(zhì)特點(diǎn)。在理論上，行政控權(quán)不過(guò)是權(quán)力制約原則在行政法領(lǐng)域的推廣。正像治權(quán)是法治的本質(zhì)一樣，行政法如不具備良好的行政控權(quán)功能，行政法的其它功能必將受到影響，甚至完全不能實(shí)現(xiàn)。比如，行政法的服務(wù)功能，強(qiáng)調(diào)行政主體具有為人民服務(wù)的義務(wù)，這當(dāng)然是對(duì)的。但法制意義上的服務(wù)不應(yīng)只是一種道德要求，也應(yīng)是一種法定責(zé)任。也就是說(shuō)，當(dāng)行政主體違背為人民服務(wù)的義務(wù)的時(shí)候，他將受到追究或?yàn)榇顺袚?dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，服務(wù)功能只有在行政控權(quán)的條件下，才有全面實(shí)施的可能。行政法的控權(quán)功能體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的本質(zhì)精神，是行政法治的內(nèi)在要求。現(xiàn)代民主憲政和法治國(guó)家的本質(zhì)精神和最主要的功能，就是控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。十五大以后，我國(guó)理論界進(jìn)一步明確，依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)就是依法治官或依法治權(quán)。在這方面，行政法的控權(quán)功能是任何法律所無(wú)法比擬的。
誠(chéng)然，行政控權(quán)在法治發(fā)達(dá)國(guó)家受重視的程度有所不同。正像有些學(xué)者所指出的，行政控權(quán)在有些法治國(guó)家已成為歷史。在西部大開(kāi)發(fā)，行政控權(quán)是一種十分迫切的現(xiàn)實(shí)。正如馬克思所說(shuō)的：“沒(méi)有一個(gè)民族能夠一個(gè)跟斗翻越它的歷史發(fā)展的各個(gè)必要階段。 ”
三、實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)，走向行政法治的具體步驟
（一）完善西部法律體系是依法行政的基礎(chǔ)
實(shí)現(xiàn)依法行政首先要求建立完整，嚴(yán)密、和諧、優(yōu)質(zhì)的法律體系，從而把西部政治、經(jīng)濟(jì)、文化納入法制的軌道。一是立法必須從實(shí)際出發(fā)，從少數(shù)民族聚居較多地區(qū)出發(fā)，中央應(yīng)授權(quán)西部省、市人大享有更大的立法權(quán)，地方立法也應(yīng)該具有前瞻性和法律科學(xué)性。二是加強(qiáng)立法的開(kāi)放性和民主性，特別是在當(dāng)前中國(guó)已加入WTO，我國(guó)西部立法必須與WTO法律框架接軌，既要根據(jù)地方實(shí)際制定行政執(zhí)法的規(guī)范，又要在引進(jìn)外資或進(jìn)行商務(wù)活動(dòng)中按國(guó)際公約、國(guó)際慣例行使行政權(quán)。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)一體化形勢(shì)下，我國(guó)行政立法要大膽借鑒外國(guó)有益的立法經(jīng)驗(yàn)和立法成果，維護(hù)西部人民根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
（二）提高行政執(zhí)法效率，廉潔公正執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵
如果說(shuō)，有法可依是實(shí)現(xiàn)依法行政的前提的話，那么有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究則是行政執(zhí)法的關(guān)鍵。十五大文件指出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任和評(píng)議考核制。 ”從而把依法行政與保障人權(quán)緊密結(jié)合起來(lái)。行政執(zhí)法在國(guó)家各種權(quán)力中是最活躍、最經(jīng)常、最普遍、最直接運(yùn)用權(quán)力與公民、法人和其它組織有著最密切關(guān)系，因此最容易發(fā)生侵權(quán)問(wèn)題。以前，行政機(jī)關(guān)責(zé)任意識(shí)淡薄。在西部開(kāi)發(fā)中，行政權(quán)力必須服從于法律的預(yù)設(shè)，法律的行政權(quán)力處地支配和控制地位，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極，主動(dòng)發(fā)揮管理功能，服務(wù)功能并適當(dāng)運(yùn)用自由裁置權(quán)，在西部開(kāi)發(fā)中，樹(shù)立行政機(jī)關(guān)的新形象至關(guān)重要。英國(guó)學(xué)者說(shuō)，政府是一個(gè)感染力極強(qiáng)的，以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己楷模行為教育整個(gè)民族。
（三）提高公務(wù)人員素質(zhì)，提高西部公民法律意識(shí)，是實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)一項(xiàng)系統(tǒng)工程
從人治走向法治的制度創(chuàng)新過(guò)程，正是建設(shè)法律權(quán)威和法律信仰的過(guò)程。公務(wù)員是依法行政的主體，是代表國(guó)家的形象，執(zhí)法的好壞將影響到整個(gè)西部開(kāi)發(fā)的成功與否。守法、護(hù)法又是一個(gè)公民最基本的義務(wù)。只有全民法律意識(shí)增加了，行政執(zhí)法才有廣泛的基礎(chǔ)。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)“要接受最好的法律，人民的思想準(zhǔn)備是必要的 ”。當(dāng)前，西部大開(kāi)發(fā)中，培養(yǎng)公民學(xué)法、守法、護(hù)法精神和正確的權(quán)利義務(wù)觀念十分重要。雖然西部是一個(gè)多民族地區(qū)，人民文化素質(zhì)不高，普法教育也就顯得更為重要。對(duì)于廣大西部公務(wù)人員來(lái)說(shuō)，學(xué)習(xí)法律知識(shí)是重要的，但更重要是樹(shù)立法律權(quán)威觀念和權(quán)力服從法律觀念。畏法者最快活，尊法者最順心，只有在法律范圍內(nèi)活動(dòng)才能獲得最大自由。
總而言之，行政機(jī)關(guān)在西部大開(kāi)發(fā)中，應(yīng)積極能動(dòng)地發(fā)揮其管理功能，服務(wù)功能，并適度運(yùn)用自由裁量權(quán)，提高行政效率。在我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)中，必須堅(jiān)持法治原則、法律至上原則、正當(dāng)程序原則、公民救濟(jì)原則。在西部大開(kāi)發(fā)中建立依法行政的法律體系，強(qiáng)化依法行政觀念，為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)起引導(dǎo)、橋梁作用。
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