[ 史楠 ]——(2005-3-26) / 已閱14323次
對工商行政管理機關是否有權暫停支付投機倒把行為人銀行帳戶存款的問題探析
（徐州工商局 史楠 2005年3月）
在一起非法倒賣成品油的案件中，工商部門參照國家工商行政管理總局關于擅自從事成品油經營活動是否構成投機倒把行為的答復（工商公字[2001]第90號），以當事人涉嫌投機倒把行為，依據《投機倒把行政處罰暫行條例》（以下簡稱《條例》）第七條第二款規(guī)定，通知銀行對當事人用于倒賣成品油的銀行帳戶的存款予以暫停支付；當事人開戶銀行隨即提出異議，認為根據《商業(yè)銀行法》第二十九、三十條，工商行政管理機關無權暫停支付這筆銀行存款。對此爭議，我們認為，在現有法律規(guī)定下，工商機關仍有權暫停支付投機倒把行為人的銀行存款。
一、雙方的法律法規(guī)依據
1、《商業(yè)銀行法》第二十九條第二款規(guī)定：對個人儲蓄存款，商業(yè)銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢、凍結、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。第三十條規(guī)定：對單位存款，商業(yè)銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；有權拒絕任何單位或者個人凍結、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。
不難看出，根據《商業(yè)銀行法》只有“法律”規(guī)定才能實施凍結措施，而且這里法律是指狹義上的法律，不包括行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章等等。例如：《刑事訴訟法》117條規(guī)定：人民檢察院、公安機關根據偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結犯罪嫌疑人的存款、匯款。犯罪嫌疑人的存款、匯款已被凍結的，不得重復凍結。《民事訴訟法》第221條規(guī)定：被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權向銀行、信用合作社和其他有儲蓄業(yè)務的單位查詢被執(zhí)行人的存款情況，有權凍結、劃撥被執(zhí)行人的存款，但查詢、凍結、劃撥存款不得超出被執(zhí)行人應當履行義務的范圍。
2、《條例》第七條第二款規(guī)定：對投機倒把行為人的銀行存款，經縣級以上工商行政管理局局長批準，可以按照規(guī)定程序通知其開戶銀行暫停支付。與之對應，《條例施行細則》第十三條第二款規(guī)定：對投機倒把行為人的銀行存款，必要時經縣級以上工商行政管理局局長批準，工商行政管理機關可以書面通知其開戶銀行暫停支付。暫停支付的數額不得超過違法金額的數額。暫停支付的時間不得超過三個月。
這里有兩個不同的法律用語，即《商業(yè)銀行法》中規(guī)定的是凍結，而《條例》中規(guī)定的是暫停支付。根據現行法律，工商部門的確無權凍結個人和單位帳戶內的存款，但是否有權暫停支付呢？
二、暫停支付和凍結
我們認為，要搞清楚這個問題，關鍵是看暫停支付和凍結是不是一個概念，有人認為暫停支付就是凍結，從而認定工商部門無權采取此項措施，但我們認為二者既有相同之處又有實質不同：
1、 對凍結最新和最權威的解釋，是根據中國人民銀行關于發(fā)布《金融機構協(xié)助查詢、凍結、扣劃工作管理規(guī)定》的通知（銀發(fā)[2002]1號）第二條規(guī)定：協(xié)助凍結是指金融機構依照法律的規(guī)定以及有權機關凍結的要求，在一定時期內禁止單位或個人提取其存款帳戶內的全部或部分存款的行為。同時，第十六條規(guī)定：凍結單位或個人存款的期限最長為六個月，期滿后可以續(xù)凍。有權機關應在凍結期滿前辦理續(xù)凍手續(xù)，逾期未辦理續(xù)凍手續(xù)的，視為自動解除凍結措施。
2、 《條例》及其《細則》規(guī)定的暫停支付：對投機倒把行為人的銀行存款，…可以按照規(guī)定程序通知其開戶銀行暫停支付。暫停支付的數額不得超過違法金額的數額。暫停支付的時間不得超過三個月。
可以看出二者相同之處是凍結和暫停支付的對象都是當事人的部分或者全部存款；但凍結的時限可以延長，即續(xù)凍；暫停支付的時限是三個月而且不可延長。二者在形式上類似。
凍結實質上是一種財產保全措施，可以實施凍結措施的是法院、稅務機關、檢察機關、公安機關、安全機關、海關走私偵察機關、軍隊保衛(wèi)部門和監(jiān)獄保衛(wèi)部門，它們采取的凍結措施是由于可能對當事人追究刑事責任引起的執(zhí)行罰的財產保全，或者是訴訟一方當事人可能被執(zhí)行的財產保全，或者是納稅扣繳義務人可能偷逃稅收的財產保全。這可以從兩大訴訟法、海關法和稅收征管法的立法本意上看出來。比如：《稅收征收管理法》第38條規(guī)定稅務機關書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機構凍結納稅人的金額相當于應納稅款的存款是稅收保全措施的一種。凍結的財產的法律后果，除解除外要么是直接扣劃，如法院、稅務機關和海關，要么是進入司法程序后最終由法院執(zhí)行，如公安機關、安全、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門和檢察機關。
工商機關的暫停支付措施是一種附期限的行政強制措施，最多執(zhí)行三個月不能延長，而且與執(zhí)行財產沒有直接的聯系。通俗地說，如果實施暫停支付之后，三個月之后案件仍沒有調查結束，此措施仍然自行解除，即使是三個月內定案之后，如果當事人不執(zhí)行處罰決定，也必須申請法院強制執(zhí)行當事人的財產，而不能直接扣劃。
綜上所述，我們認為凍結和暫停支付在形式上十分類似，但后者只是一種行政強制措施，相當于暫時扣留當事人用于投機倒把行為的財物，目的是為了防止違法行為的繼續(xù)和擴大并保持法律的威懾力量；而凍結措施由于實施機關不同而具有不同的財產保全目的，是為了保全國家的稅收、沒收財產和訴訟當事人應得的償還財產。暫停支付不同于凍結，二者不能混淆。因此，《商業(yè)銀行法》中規(guī)定的凍結并未包括暫停支付，由行政法規(guī)《條例》規(guī)定的這一強制措施仍然可以適用。
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