[ 姬永福 ]——(2005-3-23) / 已閱11055次
從教育行政案件看行政訴訟法的修訂與完善
姬永福,劉曉序
[內(nèi)容提要]隨著社會(huì)發(fā)展，教育與人們關(guān)系日益密切，教育糾紛時(shí)有發(fā)生，而其中大多以教育行政管理機(jī)關(guān)行使特定職權(quán)而引起。這類糾紛雙方地位并不平等，顯然不屬民事案件，應(yīng)納入行政訴訟領(lǐng)域。但由于行政訴訟法對(duì)該類案件是否屬行政訴訟受案范圍語(yǔ)焉不詳。理論界,實(shí)務(wù)界意見(jiàn)不一。本文擬從這一類案件的實(shí)務(wù)處理和理論分析作為切入點(diǎn)來(lái)深入探討現(xiàn)行行政訴訟立法目的，受案范圍，被告資格等基本內(nèi)容的缺失和完善。
[關(guān)鍵詞] 目的; 受案范圍；行政主體；被告適格
案例`問(wèn)題及法律思考之一
案例：《義務(wù)教育法》規(guī)定，達(dá)到入學(xué)年齡的未成年人家長(zhǎng)有監(jiān)護(hù)子女接受義務(wù)教育的義務(wù)。對(duì)有的家長(zhǎng)拒絕履行該義務(wù)的，有的地方政府就向法院提起行政訴訟要求家長(zhǎng)履行相應(yīng)義務(wù)。如《法制日?qǐng)?bào)》曾連續(xù)報(bào)載《不送孩子上學(xué)吃官司--修文8位家長(zhǎng)成被告》（1998年11月20日），《家長(zhǎng)不讓孩子上學(xué)，鄉(xiāng)長(zhǎng)控告家長(zhǎng)違法》（1999年3月30日）.
問(wèn)題：行政訴訟通俗地講是“民告官”，那么可否允許“官告民”呢？即當(dāng)公民不履行行政義務(wù)時(shí)政府可否作行政訴訟中的原告呢？
思考：這一類案件帶來(lái)的問(wèn)題實(shí)際上牽涉到對(duì)行政司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的理解以及對(duì)行政訴訟法的立法目的的認(rèn)識(shí)。
行政司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系
行政司法權(quán)與行政權(quán)之關(guān)系問(wèn)題是以權(quán)力分立與制約理論為基礎(chǔ)的�！安煌再|(zhì)的國(guó)家權(quán)力相互獨(dú)立，并分別委托給不同的人或群體行使的政府形式是最可靠的�！倍�，僅有分權(quán)并不能防止權(quán)力濫用，因?yàn)檫\(yùn)用權(quán)力的人也有人性的弱點(diǎn)�！耙靶谋仨氂靡靶膩�(lái)對(duì)抗”。其思想脈絡(luò)就是：權(quán)力過(guò)于集中必然導(dǎo)致濫用，所以需要分權(quán)，分權(quán)仍不能防止權(quán)力濫用,所以需要權(quán)力之間互相制約.這樣的思想基礎(chǔ)上建立起來(lái)的二者關(guān)系必然是行政權(quán)要求司法權(quán)的尊重和有限介入.這種有限介入既包括限制司法機(jī)關(guān)主動(dòng)介入也拒絕行政機(jī)關(guān)自動(dòng)降低行政權(quán)威而”委身”于司法權(quán)威之下.
案例，問(wèn)題及法律思考之二
案例 ：某鎮(zhèn)政府拖欠供電所電費(fèi)，供電所停止向其供電，鎮(zhèn)政府便做出在鎮(zhèn)學(xué)校上學(xué)的9名供電所職工子弟“暫放假5天”的決定。因此，9名學(xué)生向法院提起行政訴訟狀告鎮(zhèn)政府侵犯自己的受教育權(quán)。
問(wèn)題：上述案例就是原告訴行政機(jī)關(guān)侵犯了自己合法的受教育權(quán)。這里要討論的是，侵犯受教育權(quán)的具體行政行為能否被訴呢？
思考：要解決上述問(wèn)題就需要對(duì)行政訴訟受案范圍做一個(gè)系統(tǒng)考察.
一） 對(duì)受案范圍的理解。行政訴訟受案范圍實(shí)際上是法定的由法院受理并審判一定范圍內(nèi)行政案件的權(quán)限。行政訴訟受案范圍實(shí)際上涉及到司法權(quán)，行政權(quán)和訴權(quán)三者之間的關(guān)系。對(duì)法院而言，受案范圍就是法院的“主管范圍”。它決定著法院與行政機(jī)關(guān)在解決行政案件中的責(zé)任與分配。對(duì)行政主體而言，受案范圍實(shí)質(zhì)上就是其行政行為受司法審查的范圍。而對(duì)行政相對(duì)人來(lái)講，受案范圍就是“起訴范圍”。
二）受案范圍的設(shè)定方式。世界各國(guó)對(duì)行政訴訟受案范圍的設(shè)定方式規(guī)定不一。英美法系和法國(guó)主要是通過(guò)判例來(lái)確定，而大陸法系國(guó)家做法各異�；痉譃椋毫信e式（即在相關(guān)法律法規(guī)中逐一列舉出哪些案件由法院受理，那些不能由其受理）；概括式（法律規(guī)定一個(gè)原則性的概括標(biāo)準(zhǔn)，符合這一標(biāo)準(zhǔn)的均可提起行政訴訟）;混合式(列舉和概括并用)。綜合考察我國(guó)行政訴訟法關(guān)于受案范圍的法條，可以認(rèn)為我國(guó)采取的是“肯定概括結(jié)合否定列舉，并以肯定列舉示范為補(bǔ)充”。即除第12條列舉的屬不可訴行為外，凡符合第2條概括規(guī)定的，均是可訴的，而11條的肯定式列舉規(guī)定僅是舉例，示范性質(zhì)的，而不是對(duì)受案范圍的界定和限制。只有做這樣的理解，才能既妥善處理司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系又能最大限度地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)然這需要行政訴訟法在修訂時(shí)進(jìn)一步明確11條的“列舉示范”性質(zhì)。
三）確定標(biāo)準(zhǔn)及具體到我國(guó)。一國(guó)的行政訴訟受案范圍不是任意確定的，而是綜合考慮本國(guó)政治體制，法制現(xiàn)狀，歷史傳統(tǒng)的結(jié)果.不僅因國(guó)家而異且一國(guó)也不是一成不變的。但考察世界上主要國(guó)家的行政訴訟制度，可以發(fā)現(xiàn)其受案范圍的確定并非無(wú)章可循。在紛繁復(fù)雜的法律規(guī)定下還是有一些“潛規(guī)則”的：1，最大限度地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益�！坝袡�(quán)利就必有救濟(jì)”“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。行政訴權(quán)是行政相對(duì)人的一項(xiàng)重要救濟(jì)權(quán)，非有正當(dāng)理由不能剝奪或限制。所以在確定受案范圍時(shí)應(yīng)在不損害公益前提下盡量擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。2,妥當(dāng)處理司法權(quán)和行政權(quán)之關(guān)系。司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政監(jiān)督應(yīng)有
限度，應(yīng)只將主要涉及法律問(wèn)題或爭(zhēng)議的行為列入受案范圍。3，應(yīng)考慮到本國(guó)法制完備程度，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平，社會(huì)法律意識(shí)和法院解決行政爭(zhēng)議的實(shí)際能力等因素的制約。我國(guó)立法者在確定行政訴訟受案范圍時(shí)，無(wú)疑也參考了上述標(biāo)準(zhǔn)，并最終確定了行政行為的兩大可訴標(biāo)準(zhǔn)：行為標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)。行為標(biāo)準(zhǔn)，即必須是當(dāng)事人認(rèn)為違法侵權(quán)的具體行政行為；而權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)則是我們今天要著重討論的問(wèn)題。由于長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)我國(guó)行政訴訟受案范圍的設(shè)定方式存在誤解（如將行政訴訟法11條示范性的列舉理解成限定性的羅列）。所以大多人認(rèn)為只有人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵犯的才能訴諸法院，這樣公民的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利受違法的具體行政行為侵犯時(shí)沒(méi)有救濟(jì)途徑，出現(xiàn)了法律上的“救濟(jì)真空”。這是行政訴訟立法上的缺憾。事實(shí)上，無(wú)論是從行政訴訟法法條本身還是其背后立法精神來(lái)看，對(duì)受案范圍的“權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”均應(yīng)作“擴(kuò)大解釋”。行政訴訟法第2條和第11條2款都表明凡是法律賦予的權(quán)利（只要未被明確排除于司法保護(hù)之外的）均屬行政保護(hù)的合法權(quán)益范圍。從立法精神層面看，如前所述我們?cè)诖_立受案范圍時(shí)在不損害公共利益前提下，就應(yīng)盡量擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，以達(dá)到最大限度保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的立法目的。
案例，問(wèn)題及思考之三
案例： 北京科技大學(xué)學(xué)生田永因考試攜帶字條被學(xué)校給予勒令退學(xué)的處理，但該處理實(shí)際上并未得到執(zhí)行。此后兩年中，田永仍以一名正常學(xué)生身份在該校學(xué)習(xí)。臨畢業(yè)時(shí)，學(xué)校以已對(duì)他做出退學(xué)處理的理由，不予發(fā)放其畢業(yè)證和學(xué)位證。田永不服遂向法院提起行政訴訟，要求法院判令學(xué)校發(fā)放上述證件。
問(wèn)題：法院受理這兩起案件引起了法學(xué)界很大的爭(zhēng)議。大家對(duì)學(xué)校能否成為行政訴訟的被告看法不一。
思考：實(shí)際上對(duì)這類案件如何處理牽涉到對(duì)行政主體概念的把握和行政訴訟被告適格的理解。
我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論認(rèn)為行政主體是享有行政職權(quán)能夠獨(dú)立進(jìn)行行政管理并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。主要包括兩類：具有法定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律，法規(guī)授權(quán)的組織。而目前我國(guó)體制下，像學(xué)校，基金會(huì)等等一些不具有“官”的身份的組織，卻常常以“官”的姿態(tài)行使管理權(quán)。從法律角度我們?cè)撊绾慰创愃平M織呢？顯然，他們不屬于“行政機(jī)關(guān)”，那么是不是法律，法規(guī)授權(quán)的組織呢？以學(xué)校為例來(lái)看，《教育法》25條明確規(guī)定：“國(guó)家制定教育發(fā)展規(guī)范，并舉辦學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)”;該法21條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教育證書(shū)制度，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立或許可的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)。類似授權(quán)學(xué)校的法律依據(jù)還有《學(xué)歷條例》《高等教育法》等法律法規(guī)。顯而易見(jiàn)，學(xué)�？梢员徽J(rèn)為是法律，法規(guī)授權(quán)的組織。但它是否是行政訴訟法視野內(nèi)的授權(quán)組織呢？換句話說(shuō)，法律，法規(guī)授的這個(gè)“權(quán)”是否是“行政管理權(quán)”呢？從我國(guó)現(xiàn)行辦學(xué)機(jī)構(gòu)及教育行政管理機(jī)關(guān)關(guān)系來(lái)看，在所有制上，公立學(xué)校占絕對(duì)的主導(dǎo)地位；在管理內(nèi)容上，學(xué)籍，學(xué)位是其嚴(yán)格管理的內(nèi)容，學(xué)校向?qū)W生頒發(fā)畢業(yè)證，學(xué)位證是代表國(guó)家而非學(xué)校自主行為。由此分析，類似如學(xué)籍，學(xué)位管理，教師職稱評(píng)定等具有明顯的行政管理性質(zhì)的職權(quán)行使就是法律法規(guī)對(duì)學(xué)校的授權(quán)。學(xué)校在行使該授權(quán)時(shí)，如果侵犯了學(xué)生教師的合法權(quán)益，他們就可以提起行政訴訟。學(xué)校此時(shí)理應(yīng)成為被告。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，用法律，法規(guī)授權(quán)的方式來(lái)界定行政訴訟被告必然行之不遠(yuǎn)。因?yàn)閺男姓òl(fā)展方向來(lái)看，其介入的廣度日益擴(kuò)張。社會(huì)各行業(yè)都需要法律法規(guī)來(lái)加以規(guī)范。以法律規(guī)定某一組織的權(quán)力就認(rèn)定其為授權(quán)組織的現(xiàn)行做法將越來(lái)越行不通。所以，找到一條既能規(guī)范類似授權(quán)組織，又能保護(hù)被管理者合法權(quán)益的最佳途徑來(lái)才是當(dāng)務(wù)之急。我們知道，法律之所以授權(quán)給該組織，被授權(quán)的權(quán)力之所以具有公權(quán)力的性質(zhì)，關(guān)鍵是此類組織本身就具有管理公共事務(wù)的職能。因此，有學(xué)者建議將國(guó)外的“公務(wù)法人”引入，筆者認(rèn)為這未嘗不是一個(gè)好的途徑。我們考察國(guó)外公務(wù)法人的出現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)它是公務(wù)分權(quán)的結(jié)果。因?yàn)樯鐣?huì)越發(fā)展，行政事務(wù)就越紛繁多樣，且專業(yè)性就越強(qiáng)。行政機(jī)關(guān)不可能全部承擔(dān)，只能將一些特定的，獨(dú)立的行政公務(wù)從國(guó)家和地方行政機(jī)關(guān)的一般職能中分離出來(lái)，交由特定的法律人格來(lái)行使,并由其獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。這樣，將學(xué)校劃入公務(wù)法人范疇中來(lái)，使其成為行政主體，其與被管理者發(fā)生的因行政管理而起的糾紛就可納入行政訴訟加以解決。通俗的說(shuō)，我們就不用考慮該類組織能不能成為適格被告，而只要考慮雙方之間的糾紛是否是行政管理引起的糾紛。如果是，則無(wú)可非議的適用行政訴訟。
