[ 李玉華 ]——(2005-3-18) / 已閱22591次
論進(jìn)一步探索書記員管理體制改革
李玉華
內(nèi)容提要： 2003年10月27日頒布的《人民法院書記員管理辦法》是書記員的管理體制改革的一個(gè)里程碑，它對(duì)于有效解決舊的管理體制存在的弊端起到了重大作用。本文通過試圖分析舊的書記員管理體制的弊端，以凸顯此次改革的重要意義，并通過《人民法院書記員管理辦法》頒布后取得的成效，進(jìn)一步探索了書記員的管理制度。
關(guān)鍵詞：書記員 管理體制 單獨(dú)序列 終身制
建國以來，人民法院書記員與審判人員同屬國家行政干部序列，一直沿用著由書記員到助理審判員再到審判員的晉升模式。這種管理體制與計(jì)劃管理體制相適應(yīng)，具有以下一些特點(diǎn)：書記員職位有著明確的晉升方向，目標(biāo)明確，容易激發(fā)工作的積極性；書記員接近審判工作，熟悉審判工作的全過程，使書記員工作成為實(shí)際意義上的法官的上崗培訓(xùn)；法官與書記員之間“師徒式”的管理模式便于對(duì)書記員進(jìn)行培養(yǎng)；等等。但隨著改革開放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)主義法律體系的不斷完善，舊的書記員管理制度已經(jīng)越來越不能適應(yīng)人民法院審判工作和隊(duì)伍建設(shè)的需要，改革已勢(shì)在必行。
一、人民法院書記員管理體制改革的必要性及其現(xiàn)實(shí)意義
筆者認(rèn)為，當(dāng)前人民法院書記員管理工作存在以下難題亟待改革：
第一，書記員隊(duì)伍不穩(wěn)，整體素質(zhì)不高。在舊的管理體制中，書記員沒有單獨(dú)的職務(wù)序列。書記員的職務(wù)和職級(jí)，只能通過升任為法官才可能得到解決。因此，書記員成為法官的“后備軍”是舊的書記員管理制度的必然后果。書記員向法官晉升的制度從客觀上造成了書記員崗位的臨時(shí)性和過渡性。有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、熟悉業(yè)務(wù)的書記員晉升為法官，剩下的書記員既經(jīng)驗(yàn)不足，又不能安心本職工作，不能潛心鉆研書記員業(yè)務(wù)，使得書記員隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)無法得到提高。同時(shí)，書記員一經(jīng)錄用，只要不犯大的錯(cuò)誤，是不可能被辭退的，一些不勝任工作的書記員也很難找到出口，致使書記員隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。
第二，錄用標(biāo)準(zhǔn)混同，人才資源浪費(fèi)。書記員崗位是一個(gè)技術(shù)性、輔助性的崗位，不需要很高的學(xué)歷和法律專業(yè)知識(shí)，一般來說，具有法律專業(yè)大專學(xué)歷的人員就足以勝任工作。但是，根據(jù)舊的管理體制和“書記員──助理審判員──審判員”的發(fā)展模式，人民法院在新錄用書記員時(shí)不得不提高學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了不同職業(yè)在用人標(biāo)準(zhǔn)上的混同。特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，一般都要求新錄用的書記員具有法律本科或研究生學(xué)歷。所有新錄用人員，無論學(xué)歷多高，能力多強(qiáng)，都得從書記員干起。這種管理制度實(shí)際上造成了人才使用上的“高消費(fèi)”，是對(duì)人力資源的浪費(fèi)。
第三，法官隊(duì)伍膨脹。在舊的的書記員管理體制下，晉升法官是書記員最好的出路，也是解決書記員職級(jí)的主要辦法，這使得大量并不適合擔(dān)任法官的人員想方設(shè)法擠上了“法官”這座“獨(dú)木橋”，導(dǎo)致法官隊(duì)伍日益龐大，對(duì)法官隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高造成負(fù)面影響。
第四，法官與書記員比例失調(diào)，審判工作受到影響。人民法院的編制是有限的，由于書記員不斷向法官晉升，造成法院內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)極不合理，審判人員和書記員的比例嚴(yán)重失調(diào)，各級(jí)法院都出現(xiàn)了書記員嚴(yán)重不足的情況。因此，審判人員不得不從事一些諸如庭審記錄、送達(dá)、案卷歸檔等本不該由他們從事的工作，直接影響了審判工作的質(zhì)量和效率。
總之，隨著社會(huì)主義法律體系的逐步健全和依法治國方略的推進(jìn)，現(xiàn)有的書記員管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代審判制度的需要。改革書記員的管理體制，引入新的競爭與擇優(yōu)機(jī)制，實(shí)行聘任制的管理模式，是提高書記員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)的必由之路。具體說，書記員管理體制改革有以下重要意義：
第一，書記員管理體制改革是我國干部人事制度改革的一項(xiàng)創(chuàng)新。干部能進(jìn)不能出、能上不能下是我國干部管理體制中一個(gè)長期存在的問題，特別是一些操作性、技術(shù)性、輔助性的崗位,采用傳統(tǒng)的公務(wù)員錄用方式無法解決工作人員的輪崗和出口問題。為了解決這一問題，在《國家公務(wù)員暫行條例》和中央下發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》（中辦發(fā)[2000]15號(hào)）中，都提出了在國家公務(wù)員的部分職位可以實(shí)行聘任制。但是，由于種種原因，聘任制公務(wù)員的試點(diǎn)工作卻一直沒有展開，與這種特殊的管理方式相適應(yīng)的聘任程序、合同管理方式、工資福利和保險(xiǎn)制度等也一直沒有建立。因此，《試行辦法》的出臺(tái)，是我國干部管理體制的創(chuàng)新。人民法院書記員實(shí)行聘任制管理，既與過去國家試行過的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用制不同，也有別于在競爭上崗中實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)干部聘任制，對(duì)于干部人事制度改革將具有一定的示范作用和借鑒意義。
第二，書記員管理體制改革是法院人員分類管理改革的重要步驟，有利于完善法官管理制度，加快法官隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)程。一方面，對(duì)書記員實(shí)行聘任制和單獨(dú)序列管理，對(duì)于人民法院建立法官助理制度、確定法官員額比例等改革措施是一個(gè)非常有益的探索。以書記員實(shí)行單獨(dú)序列為起點(diǎn)，人民法院工作人員分類管理的改革將逐步、分階段地展開。司法分工將逐漸科學(xué)化、合理化，審判資源將得到優(yōu)化配置，各類人員將進(jìn)行分層管理，他們將各得其所，各盡其能，各安其位，各樂其業(yè)，一個(gè)符合中國國情的法官及其輔助人員的分類管理模式將逐步建立和完善。另一方面，采用分類管理模式后，在科學(xué)合理地確定各類人員職責(zé)的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同種類人員各自的任職條件和選任程序，就可以相應(yīng)地提高法官的任用條件，嚴(yán)格法官的遴選程序，進(jìn)而優(yōu)化法官隊(duì)伍的來源，提高法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)，有力地推動(dòng)法官隊(duì)伍建設(shè)的進(jìn)程。
第三，書記員管理體制改革有利于保證書記員隊(duì)伍的穩(wěn)定，提高書記員隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。一是可以保證書記員隊(duì)伍的穩(wěn)定，提高書記員隊(duì)伍的專業(yè)化水平。推行這項(xiàng)改革后，書記員的職責(zé)明確，編制確定，職務(wù)序列單列，不再向法官職位過渡。二是有利于保證書記員隊(duì)伍的活力。聘任制書記員年輕，接受新事物快，通過培訓(xùn)，更容易掌握計(jì)算機(jī)操作技術(shù)，能夠適應(yīng)現(xiàn)代化庭審的需要，一些先進(jìn)的庭審記錄手段將得到更為廣泛的運(yùn)用，庭審過程的現(xiàn)代化水平將進(jìn)一步提高。三是便于管理，解決“出口不暢”的問題。對(duì)在聘任期間工作態(tài)度和工作技能不適應(yīng)工作需要的書記員，法院可以解聘或不續(xù)簽合同，從而改變當(dāng)前法院用人能進(jìn)不能出的現(xiàn)象。
總之，書記員管理制度改革將是人民法院人事制度改革的突破口和加速器。這一改革符合人民法院審判工作的規(guī)律，解決了當(dāng)前法院審判工作的急需。
二、書記員管理體制改革的實(shí)踐與成效。
目前，全國已有不少法院嘗試對(duì)書記員管理體制進(jìn)行改革和探索，如廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院、廣西柳州中法院等法院實(shí)?大立案"，書記員交由立案庭集中管理，實(shí)行集中管理模式，從而取代以往的分散管理模式；又如廣東省高級(jí)人民法院立案庭書記員管理室為全院47個(gè)合議庭各配備一名跟案書記員，啟動(dòng)了其書記員的"單序列雙重管理模式"；還有，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院成立了書記員處，變"一審一書的書記員分散管理為書記員處系統(tǒng)、規(guī)范的集中管理模式"。
從改革的實(shí)效看，這些法院的改革取得了不同程度的成效：
１、有利于建立新型"審書關(guān)系"，促進(jìn)書記員隊(duì)伍的穩(wěn)定。由于法官不再從書記員中產(chǎn)生，書記員有自己的晉升序列，調(diào)動(dòng)了書記員工作的積極性，促進(jìn)了書記員隊(duì)伍人心的穩(wěn)定，解決了以往每提升一批法官就造成書記員崗位空缺、審書比例失調(diào)的問題。而且由于書記員集中管理，解決了由于各庭收案數(shù)不等而使書記員忙閑不均的情況，促進(jìn)了人力資源的合理利用。與此同時(shí)，法官可以集中精力抓審判，有利于提高裁判案件的效率和水平。
�。�、有利于書記員素質(zhì)的提高。書記員集中管理后，職責(zé)明確，改變了過去審書代勞的現(xiàn)象。書記員有統(tǒng)一的工作規(guī)范，改變了由審判員考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，使書記員的競爭意識(shí)大大增強(qiáng)。實(shí)行書記員集中管理的法院，不少書記員均已采用電腦或速錄機(jī)記錄，記錄的速度、質(zhì)量、美觀程度都大有改善。卷宗裝訂井井有條，各種審判內(nèi)勤工作質(zhì)量都得到明顯提高。
�。�、有利于書記員監(jiān)督機(jī)制的健全。書記員獨(dú)立管理后，改變了以往一審一書的固定搭配關(guān)系。由書記員處負(fù)責(zé)分案、安排開庭日期，杜絕了法官自定開庭日期的弊端，而且從制度上隔斷了當(dāng)事人及其代理人在庭前與法官接觸的問題，有利于公正辦案。
�。础⒋龠M(jìn)了審判方式改革的深入。書記員處安排開庭日期和統(tǒng)計(jì)、公布收結(jié)案情況，有利于保證及時(shí)開庭和在審限內(nèi)結(jié)案，提高了辦案效率，而且使審判重心真正放到了庭上，符合控辯式庭審及時(shí)開庭、當(dāng)庭宣判的要求。
三、完善書記員管理體制的具體思路。
1、實(shí)行書記員終身制。這是新型書記員管理制度的核心。書記員"終身制"是指書記員職業(yè)的獨(dú)立性和專業(yè)性，也就是說，書記員在任職期間，只能在書記員職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行工作，不能承擔(dān)應(yīng)由法官完成的工作或者晉升為法官。為了充分開發(fā)書記資源，順利完成日益繁重的開庭記錄、卷宗裝訂歸檔任務(wù)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行書記員終身制。
2、實(shí)行書記員集中管理。在以往的書記員管理模式中，由于書記員分散在各庭，不利于書記員的管理與整體提高。而成立書記員室或其他書記員專職機(jī)構(gòu)，有利于對(duì)書記員集中管理、統(tǒng)一調(diào)配和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，即實(shí)行"集中管理，分散使用"的管理模式，所謂"集中管理"就是，書記員隸屬書記員辦公室，書記員辦公室對(duì)書記員實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一考核，統(tǒng)一培訓(xùn)，并設(shè)立幾個(gè)小組分別負(fù)責(zé)刑事、民事、立案、審監(jiān)、執(zhí)行及速錄員的管理工作。"分散使用"就是，按照審判工作的規(guī)律和特點(diǎn)，結(jié)合書記員崗位設(shè)置，把書記員合理安排到各業(yè)務(wù)庭，在審判工作中協(xié)助審判員做好各項(xiàng)法律輔助性工作，當(dāng)好法官助手。
推行這一"條塊結(jié)合，以條為主"的模式，既能使書記員實(shí)行單獨(dú)序列管理，同時(shí)又突出書記員要服從各審判庭工作指派，有利于建立新型的審書關(guān)系，使審判工作不因書記員管理體制變化而受到影響。
3、書記員的產(chǎn)生及標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，法院書記員的來源基本是軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部、大學(xué)畢業(yè)生、以及從其他單位調(diào)入的人員。由于這些人員素質(zhì)、文化層次參差不齊，容易影響人民法院的整體素質(zhì)和書記員工作質(zhì)量。因此，根據(jù)現(xiàn)行的人事管理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，公開擇優(yōu)招聘書記員。
由于法院書記員從事的是案件審理的記錄工作，應(yīng)當(dāng)選擇那些政治素質(zhì)高、具有良好品行、具備法律專業(yè)知識(shí)的人員擔(dān)任書記員；同時(shí)，文字功底厚、擅長計(jì)算機(jī)專業(yè)也是擔(dān)任書記員的重要條件。由于法院審判常涉及到國家機(jī)密和審判秘密，案卷本身的保密工作非常重要，因此，書記員還要有較強(qiáng)的保密意識(shí)。此外，上級(jí)法院的書記員可以從下級(jí)法院工作突出的書記員中選拔升任。國家和有關(guān)部門還可建立書記員學(xué)院(校)，專門培養(yǎng)法院書記人才。
4、實(shí)行書記員單獨(dú)職務(wù)序列。所謂單獨(dú)職務(wù)序列，就是指書記員作為一個(gè)專門職業(yè)，獨(dú)立建制，專門管理，實(shí)行與法官并行的運(yùn)行機(jī)制，工作出色的書記員可以提升為書記長，也可以參照法官模式晉級(jí)。在過去的書記員管理模式中，書記員被作為法官預(yù)備隊(duì)，常常越俎代庖，代替法官制作審理報(bào)告和判決書，甚至主持開庭審理案件，導(dǎo)致書記員和法官職能不分，工作沒有理順。這不僅影響了案件的審理質(zhì)量和審判效率，也有損法院的司法公正形象。建立書記員單獨(dú)職務(wù)序列后，書記員有了獨(dú)立的工作規(guī)則、管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，書記員將在職責(zé)范圍內(nèi)開展工作，同時(shí)提高自己的業(yè)務(wù)水平，更好地為審判工作服務(wù)。
5、書記員管理體制改革要與審判流程管理體制的改革結(jié)合進(jìn)行。案件流程管理制，指由專門機(jī)構(gòu)根據(jù)各類案件在審理流程中的不同環(huán)節(jié)，對(duì)立案、送達(dá)、開庭、結(jié)案等不同審理階段進(jìn)行跟蹤管理，以保證案件審理工作的公正、高效。其中的送達(dá)、開庭環(huán)節(jié)與書記員工作聯(lián)系密切。開庭要由書記員記錄，送達(dá)一般也通過書記員轉(zhuǎn)交法警辦理。因此，建立職業(yè)書記員制度必須與法院的其他改革相結(jié)合，以互相補(bǔ)充和促進(jìn)。
四、改革書記員管理體制應(yīng)注意的問題。
在進(jìn)行書記員管理體制改革時(shí)，其積極作用突出但仍有一些不協(xié)調(diào)之處有待完善：實(shí)行書記員集中管理，但書記員在法院干部序列中的地位還不明確，對(duì)書記員的任職條件、職務(wù)等級(jí)、晉升辭退等都缺乏法律保障；一些法院工作時(shí)間長，學(xué)歷高的老書記員忙于準(zhǔn)備取得法官資格的考試，已取得法官資格的亦不太安心書記員工作；書記員處與其它庭、處、室等在工作關(guān)系方面還有許多問題有待進(jìn)一步理順。故建議盡快建立相應(yīng)的規(guī)章制度，確保構(gòu)建一支適應(yīng)新形勢(shì)下工作任務(wù)的職業(yè)化書記員隊(duì)伍。
論進(jìn)一步探索書記員管理體制改革
李玉華
內(nèi)容提要： 2003年10月27日頒布的《人民法院書記員管理辦法》是書記員的管理體制改革的一個(gè)里程碑，它對(duì)于有效解決舊的管理體制存在的弊端起到了重大作用。本文通過試圖分析舊的書記員管理體制的弊端，以凸顯此次改革的重要意義，并通過《人民法院書記員管理辦法》頒布后取得的成效，進(jìn)一步探索了書記員的管理制度。
關(guān)鍵詞：書記員 管理體制 單獨(dú)序列 終身制
建國以來，人民法院書記員與審判人員同屬國家行政干部序列，一直沿用著由書記員到助理審判員再到審判員的晉升模式。這種管理體制與計(jì)劃管理體制相適應(yīng)，具有以下一些特點(diǎn)：書記員職位有著明確的晉升方向，目標(biāo)明確，容易激發(fā)工作的積極性；書記員接近審判工作，熟悉審判工作的全過程，使書記員工作成為實(shí)際意義上的法官的上崗培訓(xùn)；法官與書記員之間“師徒式”的管理模式便于對(duì)書記員進(jìn)行培養(yǎng)；等等。但隨著改革開放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)主義法律體系的不斷完善，舊的書記員管理制度已經(jīng)越來越不能適應(yīng)人民法院審判工作和隊(duì)伍建設(shè)的需要，改革已勢(shì)在必行。
一、人民法院書記員管理體制改革的必要性及其現(xiàn)實(shí)意義
筆者認(rèn)為，當(dāng)前人民法院書記員管理工作存在以下難題亟待改革：
第一，書記員隊(duì)伍不穩(wěn)，整體素質(zhì)不高。在舊的管理體制中，書記員沒有單獨(dú)的職務(wù)序列。書記員的職務(wù)和職級(jí)，只能通過升任為法官才可能得到解決。因此，書記員成為法官的“后備軍”是舊的書記員管理制度的必然后果。書記員向法官晉升的制度從客觀上造成了書記員崗位的臨時(shí)性和過渡性。有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、熟悉業(yè)務(wù)的書記員晉升為法官，剩下的書記員既經(jīng)驗(yàn)不足，又不能安心本職工作，不能潛心鉆研書記員業(yè)務(wù)，使得書記員隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)無法得到提高。同時(shí)，書記員一經(jīng)錄用，只要不犯大的錯(cuò)誤，是不可能被辭退的，一些不勝任工作的書記員也很難找到出口，致使書記員隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。
第二，錄用標(biāo)準(zhǔn)混同，人才資源浪費(fèi)。書記員崗位是一個(gè)技術(shù)性、輔助性的崗位，不需要很高的學(xué)歷和法律專業(yè)知識(shí)，一般來說，具有法律專業(yè)大專學(xué)歷的人員就足以勝任工作。但是，根據(jù)舊的管理體制和“書記員──助理審判員──審判員”的發(fā)展模式，人民法院在新錄用書記員時(shí)不得不提高學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了不同職業(yè)在用人標(biāo)準(zhǔn)上的混同。特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，一般都要求新錄用的書記員具有法律本科或研究生學(xué)歷。所有新錄用人員，無論學(xué)歷多高，能力多強(qiáng)，都得從書記員干起。這種管理制度實(shí)際上造成了人才使用上的“高消費(fèi)”，是對(duì)人力資源的浪費(fèi)。
第三，法官隊(duì)伍膨脹。在舊的的書記員管理體制下，晉升法官是書記員最好的出路，也是解決書記員職級(jí)的主要辦法，這使得大量并不適合擔(dān)任法官的人員想方設(shè)法擠上了“法官”這座“獨(dú)木橋”，導(dǎo)致法官隊(duì)伍日益龐大，對(duì)法官隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高造成負(fù)面影響。
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