[ 張要偉 ]——(2005-3-14) / 已閱13902次
信用社憑證工本費(fèi)不服物價局行政處罰一案代理詞
（河南省平頂山市城市信用社 張要偉 zhangyaowei197@sohu.com）
［案情簡介］XXX信用社因自身結(jié)算渠道不暢，從商業(yè)銀行購買匯票憑證為客戶辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，該憑證以購買價向客戶收取憑證工本費(fèi)，該縣物價局以信用社未辦理收費(fèi)許可證收取結(jié)算憑證工本費(fèi)為由對信用社處以2萬元罰款。該信用社委托筆者代理。下面是該案件代理詞的原文。鄙陋之處，望各位行家指正。
代理詞
審判長、審判員：
根據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，我們接受XX縣農(nóng)村信用合作社聯(lián)合社的委托，擔(dān)任其訴訟代理人，參加今天的訴訟活動。庭前我們查閱了被告提交的答辯狀和證據(jù)材料，剛才又參加了法庭調(diào)查，對案件事實(shí)有了清楚的了解，本案的爭議焦點(diǎn)是被告的行為是否越權(quán)、處罰程序是否合法、處罰依據(jù)是否合法、處罰幅度是否適當(dāng)�，F(xiàn)依據(jù)事實(shí)和法律，發(fā)表如下代理意見：
一、原告有權(quán)收費(fèi)且無需辦理收費(fèi)許可證
國家發(fā)展計劃委員會《收費(fèi)許可證管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于實(shí)施收費(fèi)的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及非企業(yè)組織�！狈浅Ｃ黠@，應(yīng)當(dāng)辦理收費(fèi)許可證的是非企業(yè)組織，針對的是行政事業(yè)性收費(fèi)。申請人屬于經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)成立的金融組織，屬于集體企業(yè)，收取的“憑證工本費(fèi)”不是行政事業(yè)性收費(fèi)，因此不屬于應(yīng)當(dāng)辦理收費(fèi)許可證的范圍。
中國人民銀行《支付結(jié)算辦法》第二百五十七條明確規(guī)定：“銀行辦理各項(xiàng)支付結(jié)算業(yè)務(wù)，根據(jù)承擔(dān)的責(zé)任和業(yè)務(wù)成本以及應(yīng)付給有關(guān)部門的費(fèi)用，分別收取郵費(fèi)、電報費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、憑證工本費(fèi)……”。申請人收取憑證工本費(fèi)有明確的法律依據(jù)，不屬于違法收費(fèi)。
主要針對經(jīng)營者價格違法行為的《中華人民共和國價格法》和《價格違法行為行政處罰規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定了對經(jīng)營者各種價格違法行為的處罰，任何一條、一款和一項(xiàng)，都沒有對經(jīng)營性收費(fèi)或者經(jīng)營性收費(fèi)的違法行為作出規(guī)定，其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章，都沒有銀行收取“憑證工本費(fèi)”需要辦理收費(fèi)許可證的規(guī)定。
被告要求原告辦理憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證，原告需要向被告繳納憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證的工本費(fèi)，被告等于為自己設(shè)定了憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證工本費(fèi)這一行政性收費(fèi)項(xiàng)目，但被告沒有提供實(shí)際也提供不出這一項(xiàng)目的收費(fèi)許可證和收費(fèi)依據(jù)；沒有收費(fèi)許可證和收費(fèi)依據(jù)，要求原告辦理憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證，被告只能自己把自己置于違法的境地。
二、被告行政處罰嚴(yán)重超越職權(quán)
行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，沒有法律、法規(guī)和規(guī)章明確授權(quán)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)插手和處罰，這是行政法的基本常識。
《中華人民共和國價格法》第三十三條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府價格主管部門，依法對價格活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，并依照本法的規(guī)定對價格違法行為實(shí)施行政處罰”；該法第二條規(guī)定：“本法所稱價格包括商品價格和服務(wù)價格”。因此，價格法授權(quán)被告管理的范圍只能是商品價格和服務(wù)價格的違法行為，而不包括經(jīng)營性收費(fèi)行為。
《國家計委關(guān)于價格監(jiān)督檢查證辦法使用管理范圍》第四條明確規(guī)定：“價格監(jiān)督檢查證適用于監(jiān)督檢查在我國境內(nèi)發(fā)生的商品價格、服務(wù)價格和國家機(jī)關(guān)收費(fèi)行為”，對原告收取的憑證工本費(fèi)不在價格監(jiān)督檢查證使用的范圍之內(nèi)，被告人員持價格監(jiān)督檢查證對原告收取憑證工本費(fèi)的行為進(jìn)行所謂的監(jiān)督檢查，明顯超越了法定職權(quán)。
《河南省物價監(jiān)督檢查條例》第二條規(guī)定：“價格監(jiān)督的范圍包括政府定價、政府指導(dǎo)價、行政事業(yè)性收費(fèi)及政府健身的居民基本生活必需品和服務(wù)價格”，很明顯，憑證工本費(fèi)不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)及政府健身的居民基本生活必需品和服務(wù)價格，那么憑證工本費(fèi)是否屬于政府定價、政府指導(dǎo)價呢？答案也是否定的。首先，被告沒有提供憑證工本費(fèi)屬于中央定價或者地方定價的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)視為對憑證工本費(fèi)是否屬于政府定價、政府指導(dǎo)價沒有證據(jù)予以證明；其次，被告在行政處罰決定書沒有認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)屬于政府定價或者政府指導(dǎo)價，庭審中即使如此辯解也不能作為其具體行政行為合法性的依據(jù)；再者，國家發(fā)展計劃委員會2001年7月4日發(fā)布的《國家計委和國務(wù)院有關(guān)部門定價目錄》明確排除了金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)；第四，即使被告現(xiàn)在提供了包括金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)的地方定價目錄，也因超出了行政訴訟的舉證時限和該地方定價目錄違反《中華人民共和國價格法》第十八條而無效。因此《河南省價格監(jiān)督檢查條例》沒有授權(quán)被告對金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督檢查，被告依據(jù)該條例進(jìn)行的監(jiān)督檢查和行政處罰均屬于超越職權(quán)。
三、行政處罰的法律依據(jù)不足
《河南省價格監(jiān)督檢查條例》第二十一條針對“ 違反行政事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營性服務(wù)收費(fèi)規(guī)定的違法行為”，涵蓋行政事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營性服務(wù)收費(fèi)兩種不同性質(zhì)的行為，被告認(rèn)為不管是針對行政事業(yè)性收費(fèi)的規(guī)定還是針對經(jīng)營性服務(wù)收費(fèi)的規(guī)定，只要符合該條規(guī)定，都可以處罰，是對法律的片面理解。在法律、法規(guī)和規(guī)章沒有規(guī)定經(jīng)營性收費(fèi)應(yīng)當(dāng)辦理收費(fèi)許可證的前提下，“無收費(fèi)許可證”針對的只能是非企業(yè)單位的行政事業(yè)性收費(fèi)，而非原告收取的“憑證工本費(fèi)”的所謂經(jīng)營性收費(fèi)。
《中華人民共和國價格法》第十四條規(guī)定的經(jīng)營者的不正當(dāng)價格行為并沒有包括無收費(fèi)許可證收費(fèi)，很明確地說明經(jīng)營者不存在“無收費(fèi)許可證收費(fèi)”這種所謂的違法行為。同時該法只規(guī)定了“法律、行政法規(guī)禁止的其他不正當(dāng)價格行為”，沒有授權(quán)地方性法規(guī)對其他不正當(dāng)價格行為做出補(bǔ)充。《河南省價格監(jiān)督檢查條例》第二十一條第（二）項(xiàng)針對的是行政事業(yè)性收費(fèi)，退一萬步說，即使針對經(jīng)營性收費(fèi)，也因其與《中華人民共和國價格法》的規(guī)定相抵觸而無效。
根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，河南省物價局作為省政府的下屬部門，沒有立法權(quán)，在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的前提下所做出的規(guī)定，是沒有法律效力的。《河南省經(jīng)營性收費(fèi)許可證管理辦法》、《河南省經(jīng)營性收費(fèi)許可證制度實(shí)施范圍的通知》依據(jù)國家物價局（1992）價費(fèi)字458號文確定金融機(jī)關(guān)憑證工本費(fèi)應(yīng)當(dāng)辦理收費(fèi)許可證，但國家物價局（1992）價費(fèi)字458號文已被計價費(fèi)［1996］184號文明文廢止，河南省的規(guī)定自應(yīng)同時失效。
四、豫價費(fèi)字［2000］第115號文不能作為被告具體行政行為合法的依據(jù)和證據(jù)
1、該文件的制定者之一的中國人民銀行鄭州中心支行屬于中國人民銀行的分支機(jī)構(gòu)，不具備機(jī)關(guān)法人資格，沒有制定或者聯(lián)合制定收費(fèi)文件的權(quán)限，該文件的制定主體不合法。
2、該文件明確規(guī)定其制定依據(jù)是國家計委、中國人民銀行計價費(fèi)［1996］184號文件及《中華人民共和國中國人民銀行法》的規(guī)定，但查遍上述兩個文件，都沒有關(guān)于金融機(jī)構(gòu)需要辦理憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證的原則規(guī)定或者具體規(guī)定，因此該文件屬于沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的無效的規(guī)范性文件。
3、計價費(fèi)［1996］184號文件對銀行匯票和支票的憑證工本費(fèi)作了具體的規(guī)定，該文只授權(quán)省級物價部門會同人民銀行制定其它憑證工本費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，而沒有授予其對銀行匯票和支票的憑證工本費(fèi)做出同該文不同規(guī)定的權(quán)限，因此河南省物價局、中國人民銀行鄭州中心支行對銀行匯票和支票的憑證工本費(fèi)作出不同規(guī)定，超出了該文的授權(quán)，屬于越權(quán)制定的規(guī)范性文件，根據(jù)法律規(guī)定，越權(quán)制定的規(guī)范性文件沒有法律效力。
4、參照《中華人民共和國立法法》第七十六、七十七條的規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)同時在部門公報和本行政區(qū)發(fā)行的報紙上公布，但該文件沒有依照法律規(guī)定對外公布，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款的規(guī)定，未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。
5、該文明確規(guī)定自2000年5月1日起執(zhí)行，根據(jù)《國家計委關(guān)于價格文件執(zhí)行日期有關(guān)問題的通知》規(guī)定，通過《物價公報》定期向管理相對人公布的價格文件，一般應(yīng)以每月的15日作為執(zhí)行日期，因此該文件應(yīng)自2000年5月15日起執(zhí)行。被告沒有理由依據(jù)該文，對原告該文件生效日前的行為進(jìn)行行政處罰。
6、該文件被告沒有在處罰決定書中沒有引用，不是被告作出具體行政行為時的證據(jù)，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第30條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定是被告在作出具體行政行為后自行收集的證據(jù)，人民法院不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的根據(jù)。
7、該文件屬于規(guī)范性文件，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件依據(jù)的是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，參照規(guī)章，“通知”和“答復(fù)”不是規(guī)章，不具有參照效力，當(dāng)然不能作為定案的依據(jù)。
五、行政處罰明顯失當(dāng)
《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》第二部分規(guī)定：“對經(jīng)營活動中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過違法所得的3倍，但是最高不得超過30000元，沒有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過10000元”；《國家計劃委員會關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國價格法>有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步明確：“對非經(jīng)營性活動中的違法行為，罰款不得超過1000元；對經(jīng)營活動中的違法行為，罰款不得超過10000元。”也就是說，即使申請人的行為違法，被告對原告的罰款最高也不得超過10000元，被告對原告處以20000元的罰款，顯然超出了法律的規(guī)定。
《河南省價格監(jiān)督檢查條例》第三十二條規(guī)定了無違法所得，可處以五千元以上三萬元以下的罰款，原告即使屬于違法行為，也是輕微的違法行為，被告按照該條授權(quán)處以二萬元的罰款，明顯屬于濫用職權(quán)。
河南省人大常委會的地方性法規(guī)和國家發(fā)計委的規(guī)章對無違法所得的違法行為規(guī)定了不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，而國家發(fā)計委的規(guī)章有《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》這一直接的行政法規(guī)依據(jù)，而《河南省價格監(jiān)督檢查條例》卻沒有明確的法律和行政法規(guī)根據(jù)，因此處罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適用國務(wù)院和國家發(fā)計委的規(guī)定而不是河南省人大常委會的規(guī)定。
六、行政處罰適用法律不當(dāng)
既然被申請人認(rèn)為申請人的行為違反了省物價局豫價房字（1995）第111號文和《河南省價格監(jiān)督檢查條例》第二十一第（二）項(xiàng)的規(guī)定，而處罰時僅僅引用了《河南省價格監(jiān)督檢查條例》第三十二條的規(guī)定，而沒有引用被申請人認(rèn)為的全部法律根據(jù)。同時被申請人也沒有引用法律授權(quán)、處罰程序、處罰權(quán)限、救濟(jì)途徑的法律根據(jù)，實(shí)際屬適用法律不當(dāng)。
七、被告行政處罰程序嚴(yán)重違法
1、違法立案。根據(jù)國家發(fā)計委《價格行政處罰程序規(guī)定》第十二條第二款和《河南省行政機(jī)關(guān)執(zhí)法條例》第二十三條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，被告只有在確認(rèn)原告有違法事實(shí)的情況下附上相關(guān)材料才可立案，被告《立案呈批表》以原告無證收費(fèi)立案，但在2001年4月20日前被告沒有任何證據(jù)證明原告實(shí)施了無證收費(fèi)行為。這一行為只有在被告2001年4月25日、2001年4月27日調(diào)查取證后才可發(fā)現(xiàn)。被告的立案要么屬于當(dāng)時無證據(jù)的立案，要么屬于先調(diào)查取證后立案的行政程序倒置。根據(jù)規(guī)定，《立案呈批表》需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署意見，但被告的局長黃國民并沒有簽字。
2、被告提供的證據(jù)材料，三個非承辦人參與了執(zhí)法，其執(zhí)法行為是無效的。執(zhí)法人員在筆錄上的簽字前后不一致，有明顯代簽痕跡，違反了執(zhí)法人員必須在筆錄上簽字的規(guī)定。
3、被告從原告處復(fù)印的材料，根據(jù)國家發(fā)計委《價格行政處罰程序規(guī)定》第十九條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由資料出具人即原告逐頁簽名或蓋章，沒有簽名和蓋章，該證據(jù)形式不合法，沒有證據(jù)效力。
4、被告調(diào)查終結(jié)報告應(yīng)當(dāng)報請但沒有報請負(fù)責(zé)人審查，應(yīng)當(dāng)報送上級主管部門備案而沒有備案，都違反了法律規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，案件審理委員會應(yīng)當(dāng)由被告的負(fù)責(zé)人參加，被告的案件討論記錄沒有該局局長的簽字，案件審理委員會的組成違法，因此其作出討論的程序?yàn)閲?yán)重違法。
5、《河南省價格監(jiān)督檢查條例》第三十二條涵蓋有違法所得和無違法所得兩種性質(zhì)的行為，被告《行政處罰事先告知書》沒有明確告知原告的行為屬于那一種，使原告無法有針對性地行使陳述、申辯的權(quán)利，等于變相剝奪了原告的陳述和申辯權(quán)。該告知書送達(dá)原告的副主任，違反了行政處罰法和國家發(fā)計委關(guān)于送達(dá)的規(guī)定，該送達(dá)不生效力，應(yīng)當(dāng)視為沒有送達(dá)。
我們能夠在莊嚴(yán)、神圣的法庭上，在審判長公證的主持下，參加今天的訴訟活動，法律賦予我們能夠與地位不平等的被告在這里向法庭陳述我們的認(rèn)識和意見，是我們難得的機(jī)會。
行政機(jī)關(guān)做出行政處罰應(yīng)當(dāng)按照有利于行政管理目的的實(shí)現(xiàn)、有利于促進(jìn)社會主義法制建設(shè)和有利于保護(hù)自然人、法人或者其他組織合法權(quán)益的標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照有利于罰款的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行。被告如果認(rèn)為原告的行為屬于其管理的價格工作范圍，為什么第一次針對原告前后同一性質(zhì)的行為，第一次行政處罰引用的是《價格違法行為處罰規(guī)定》，而第二次卻引用《河南省價格監(jiān)督檢查條例》呢？我們想，只有一個合理的解釋，那就是條例對所謂的經(jīng)營性收費(fèi)設(shè)定有罰款規(guī)定，而價格法及國家發(fā)計委的規(guī)定都沒有罰款的規(guī)定！《河南省價格監(jiān)督檢查條例》第三十二條同時要求行政機(jī)關(guān)對相對人的違法行為同時必須給予警告和罰款的行政處罰，而被告知看到了罰款的規(guī)定，而唯獨(dú)沒有看到?jīng)]有罰款內(nèi)容的警告的規(guī)定，其處罰目的是“司馬昭之心，路人皆知”！
根據(jù)XX縣治理和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境工作的部署，被告肩負(fù)治理和查處檢查亂收費(fèi)、亂罰款的重任，但是現(xiàn)在我們很遺憾地看到，被告的行為構(gòu)成自己治理和查處的對象。在某些行政機(jī)關(guān)的眼中，監(jiān)督檢查也好，管理也好，其內(nèi)容和實(shí)質(zhì)就是收費(fèi)和罰款，收費(fèi)和罰款就成了他們職權(quán)的全部內(nèi)容。近幾年，XX縣的經(jīng)濟(jì)為什么落后于全市其他兄弟縣區(qū)，我想大家都很明白，那就是某些行政機(jī)關(guān)為一己私利、制造四亂形成的惡果！
在“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進(jìn)憲法的今天，希望被告不要繼續(xù)特權(quán)思想，應(yīng)當(dāng)公平、公正、文明執(zhí)法，為XX縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，為XX縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展撐起一片藍(lán)天！
以上意見，請合議庭在評議時予以充分考慮。
代理人：張要偉
二○○一年九月二十七日
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