[ 譚世貴 ]——(2001-2-15) / 已閱18955次
中國司法機構(gòu)改革研究
譚世貴
1997年召開的中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的偉大號召，同時明確要求“推進司法改革，從制度上保障司法機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)和審判權(quán)”；1998年中央行政機關(guān)即國務(wù)院進行了建國以來力度最大的機構(gòu)改革，目前省級行政機構(gòu)改革正在緊張有序地進行。這一切，使得司法機構(gòu)改革迫在眉睫，再也不能無動于衷了。為此，筆者不揣冒昧，在認真分析我國司法機構(gòu)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出改革原則和初步構(gòu)想，以期對我國即將進行的司法機構(gòu)改有所裨益。
一、中國司法機構(gòu)現(xiàn)狀的基本分析
建國以來，我國司法機構(gòu)經(jīng)過變革和發(fā)展，已形成了一個龐大的司法體系。按照大家的普遍看法或者從訴訟的角度來看，我國的司法機構(gòu)包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、人民檢察院和人民法院。在訴訟活動中，公安機關(guān)和國家安全機關(guān)擔(dān)負偵查職能，其中公安機關(guān)負責(zé)危害公共安全罪、破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、侵犯公民人身權(quán)利罪、侵犯財產(chǎn)罪和妨害社會管理秩序罪等大多數(shù)犯罪案件的偵查工作；國家安全機關(guān)負責(zé)危害國家安全犯罪案件的偵查工作；人民檢察院既擔(dān)負偵查職能、起訴職能，又擔(dān)負法律監(jiān)督職能，負責(zé)國家工作人員貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪等職務(wù)犯罪案件的偵查工作和所有公訴案件的審查起訴工作，并對公安機關(guān)和國家安全機關(guān)的偵查活動、人民法院的審判活動和判決裁定的執(zhí)行活動是否合法進行法律監(jiān)督；人民法院擔(dān)負審判職能，依法對刑事案件、民事案件和行政案件進行審判。應(yīng)當肯定，我國司法機構(gòu)在保障經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定，維護國家、集體利益和公民合法權(quán)益方面發(fā)揮了極其重要的作用，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展以及司法實踐的深入進行，其自身的弊端和與外部環(huán)境不相適應(yīng)的問題已日益明顯和突出。主要表現(xiàn)在：
�。ㄒ唬┤嗣駲z察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)名不符實
按照列寧的法律監(jiān)督理論和前蘇聯(lián)檢察制度的模式，新中國成立之后便設(shè)立了人民檢察機關(guān)。1949年頒布的《中央人民政府組織法》規(guī)定：“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責(zé)任”，1954年頒布的第一部憲法將最高人民檢察署改稱最高人民檢察院，并規(guī)定它“對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”。這些規(guī)定無疑都體現(xiàn)了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)。文化大革命中，人民檢察機關(guān)被砸爛和取消。1978年我國重建人民檢察院，1982年頒布的我國現(xiàn)行憲法第129條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。這是我國檢察機關(guān)與資本主義國家檢察機關(guān)的重要區(qū)別，也是我國檢察制度的顯著特色，對于維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴具有極其重要的作用。但在具體立法上，人民檢察院的法律監(jiān)督性質(zhì)并未得到全面體現(xiàn)，其監(jiān)督的范圍僅限于訴訟領(lǐng)域，而在立法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域?qū)椃ê头�、法�?guī)的執(zhí)行和遵守情況并無監(jiān)督權(quán)。換言之，按照刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，人民檢察院僅有權(quán)對刑事訴訟、民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督，因此人民檢察院實際上只是一個訴訟監(jiān)督機關(guān)，而難以成為名副其實的法律監(jiān)督機關(guān)。此外，按照人民檢察院組織法和刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機關(guān)有通知立案權(quán)、通知糾正違法權(quán)，但被通知機關(guān)不執(zhí)行檢察機關(guān)的通知，檢察機關(guān)便束手無策，無權(quán)采取進一步的措施，從而也使檢察機關(guān)的監(jiān)督流于形式。
�。ǘ┤嗣穹ㄔ汉腿嗣駲z察院未能真正獨立行使審判權(quán)或檢察權(quán)
我國憲法確立了審判機關(guān)、檢察機關(guān)與同級人民政府平等的法律地位，而且明確規(guī)定人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使職權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但由于人事、財政體制和工作機制上的原因，因而憲法規(guī)定的原則難于落到實處。首先，按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，地方各級人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)人員、審判員、檢察員以及審判委員會委員和檢察委員會委員均由本級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或任命，但根據(jù)黨管干部的原則，在上述人員提交選舉或任命前，須由本級黨委討論同意。同樣，上述人員的免職亦由本級黨委或其組織部門向人大提出。而政府的領(lǐng)導(dǎo)人員在本級黨委的組成人員中通常占大多數(shù)。因此，在地方黨委或政府實際上握有司法人員升降去留大權(quán)的情況下，司法人員就不愿意冒丟“烏紗帽”的危險去獨立行使職權(quán)。其次，地方各級人民法院和人民檢察院的經(jīng)費列入本級政府預(yù)算，由財政撥給。在這樣的財政體制下，司法機關(guān)也不可能冒“無米之炊”或“少米之炊”的危險去獨立行使職權(quán)。再次，我國縣級以上各級黨委均設(shè)有政法委員會，而且大都由公安廳（局）長任書記，由法院院長和（或）檢察長任副書記，或者由一名�。ㄊ小⒖h）委常委任副�。ㄊ�、縣）長兼政法委書記，分管政法工作。在實際工作中，人民檢察院和人民法院遇有重大疑難或復(fù)雜的案件都要提交政法委員會，由其協(xié)調(diào)、研究并提出處理意見。因此，在這種工作機制中，指望人民法院和人民檢察院依法獨立行使職權(quán)，很難說還有多少實際意義。由于地方和部門保護主義對司法工作的干擾嚴重，因此一段時間以來，一些案件審判質(zhì)量不高，特別是少數(shù)經(jīng)濟、民事案件審判不公，少數(shù)司法人員辦關(guān)系案、人情案、金錢案的現(xiàn)象十分突出，①執(zhí)行難的問題日益嚴重，從而引起人民群眾的強烈不滿，司法機關(guān)在人民群眾中的威信急劇下降，司法信任危機隨之產(chǎn)生和擴散。
�。ㄈ┧痉C構(gòu)臃腫龐大，司法人員素質(zhì)偏低，司法效率不高
1992年，我國人口為11.66億人，全國各級人民法院共有審判人員約14萬人，平均8300多人中便有一名法官，而同期英國人口為0.58億人，其正式法官數(shù)量為500多人，即每11多萬人中才有一名法官。②我國各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院的法官一般為200人至300人，而美國州最高法院僅配置法官5人至9人，其中包括首席法官１人；我國最高人民法院的法官達數(shù)百人，而美國聯(lián)邦最高法院僅有法官９人，其中包括首席法官１人。③我國司法人員雖然數(shù)量眾多，但是素質(zhì)偏低。據(jù)報載，1997年全國法院系統(tǒng)25萬名干部中，本科層次的占5.6%，研究生只占0.25%；檢察系統(tǒng)18萬名干部中，本科層次的占4.0%，研究生只占0.15%。④而國外大部分國家的法官、檢察官都是法學(xué)本科畢業(yè)。由于法官、檢察官素質(zhì)偏低等原因，因此我國司法效率不高。例如1997年全國各級法院有審判人員（不含書記員、法警和其他干部）17萬余人，當年審結(jié)各類一審、二審、審判監(jiān)督案件5673868件，平均每人審結(jié)33件，每人每月審結(jié)2.87件；全國各級檢察院的檢察人員（不含書記員、法警和其他干部）約16萬人，當年共辦理批捕、起訴和自行偵查案件共878432件，平均每人辦案5.49件，每人每月辦案僅0.45件。⑤
（四）司法機構(gòu)在工作機制上與行政機關(guān)雷同，不符合司法工作的特殊性要求
由處理各種訴訟案件和復(fù)雜糾紛決定了，司法工作有其特殊性，必須對其進行科學(xué)的管理，并將司法工作和行政工作嚴格區(qū)分開來，但幾十年來我國卻逐步形成了行政化的工作機制。長期以來，人民法院對案件的審判通常由獨任庭或合議庭審理并提出處理意見，然后報庭長審核和院長審批，重大、復(fù)雜或疑難案件由院長提交審判委員會討論決定；下級人民法院審判案件，如遇重大、疑難或復(fù)雜的案件，往往向上級人民法院請示，由上級人民法院作出指示，然后下級人民法院按照指示作出判決。這些做法明顯帶有行政工作色彩，與世界各國通行的法官獨立原則以及我國憲法確定的上下級法院之間為審級監(jiān)督關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的原則相悖，不符合司法工作的特點，難以實現(xiàn)司法公正。
（五）司法機構(gòu)的某些權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，容易產(chǎn)生權(quán)力濫用和司法腐敗
人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法有權(quán)對公安機關(guān)和國家安全機關(guān)的偵查活動是否合法進行監(jiān)督，但人民檢察院自己又對國家工作人員職務(wù)犯罪的案件進行偵查。雖然人民檢察院內(nèi)部作了分工，即反貪污賄賂機構(gòu)和法紀檢察機構(gòu)分別負責(zé)貪污賄賂案件或瀆職案件的偵查工作，審查批捕機構(gòu)負責(zé)該類案件的審查批捕工作，審查起訴機構(gòu)負責(zé)該類案件的審查起訴工作，各工作機構(gòu)之間實現(xiàn)了一定程度的制約和監(jiān)督，但該類案件的立案偵查（包括采取重要的偵查行為）、審查批捕和審查起訴一律由檢察長決定，重大案件還應(yīng)提交檢察委員會討論決定。因此在這種情況下檢察機關(guān)的內(nèi)部制約和監(jiān)督很難說還有多少的實際意義。又如，按照民事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督，其方式為最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有法定情形之一的，應(yīng)當按照審判監(jiān)督程序提出抗訴；人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當再審。而對于人民法院的執(zhí)行工作，則法律并未賦予人民檢察院以監(jiān)督權(quán)，從而形成了監(jiān)督的空白。這種不受監(jiān)督的權(quán)力既會導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生，同時也會導(dǎo)致執(zhí)行難問題的出現(xiàn)。試問，法院自己審判自己執(zhí)行，缺乏監(jiān)督，沒有壓力，能夠雷歷風(fēng)行地執(zhí)行嗎？答案顯然是否定的。因此執(zhí)行難既有社會原因（如地方保護主義的干擾和影響）和法律原因（如沒有強制執(zhí)行法），但也有體制原因。這應(yīng)當引起我們的高度重視。
二、我國司法機構(gòu)改革應(yīng)遵循的原則
對我國司法機構(gòu)進行改革，除要正確地認識它所存在的問題和弊端外，還必須堅持和遵循科學(xué)、合理的原則，才能做到方向明確，方案可行，達到預(yù)期的效果。黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，九屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》又將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進了憲法，這為司法改革指明了方向和提供了憲法依據(jù)。因此，進行司法機構(gòu)改革，必須符合依法治國的總要求，并在此前提下遵循以下幾項原則：
（一）有利于司法公正的原則
司法公正是司法機構(gòu)的生命和靈魂，是實施依法治國方略的關(guān)鍵和保障，同時追求司法公正是司法工作的永恒主題。那么，什么是司法公正呢？公正，即公平和正義，歷來被視為人類社會的美德，是人類孜孜以求的崇高理想。雖然“關(guān)于永恒公平的觀念不僅因時因地而變，甚至也因人而異，它是如米爾柏格正確說過的那樣，‘一個人有一個理解’”，⑥“正義具有一張普洛透斯似的臉，變幻無常，隨時可呈不同形狀，并具有極不同的面貌”，⑦但隨著人類社會的發(fā)展，人們已通常將正義視為法律制度應(yīng)當具備的優(yōu)良品質(zhì)，法律只能在正義中發(fā)現(xiàn)其適當?shù)暮途唧w的內(nèi)容，而理想的法律往往又成為正義的化身。⑧而關(guān)于正義的外延，則普遍地認為應(yīng)當包括實體正義和程序正義。由此司法公正無疑包括實體公正和程序公正兩個基本方面。所謂實體公正，又包括案件事實真相的發(fā)現(xiàn)和對實體法的正確適用兩個內(nèi)容，其中發(fā)現(xiàn)案件事實真相是正確適用實體法的前提，這就要求首先必須正確地認定案件事實，因為如果事實發(fā)生偏差，必然導(dǎo)致法律適用的錯誤，而正確適用法律則是實體公正的根本要求，因為只有適用法律正確，人們依賴法律而具有的權(quán)利和義務(wù)才能最終得到實現(xiàn)。所謂程序公正，主要是指訴訟程序、訴訟方式、訴訟步驟具有正當性和合理性，訴訟參與人在訴訟過程中受到公平的對待�，F(xiàn)代各國訴訟法普遍確立的舉證、回避、辯護、無罪推定、自由心證、公開審判等原則和制度就是程序公正的必然要求和主要體現(xiàn)。毫無疑問，我國司法機構(gòu)改革必須有利于司法公正的實現(xiàn)。因此，在我國司法機構(gòu)的設(shè)置、職能和工作機制中，凡是有利于實現(xiàn)司法公正的，就應(yīng)當予以保留和堅持；凡是不利于實現(xiàn)司法公正或妨礙實現(xiàn)司法公正的，就應(yīng)當堅決予以改革和完善。
�。ǘ┍ＷC司法獨立的原則
司法公正和司法獨立密切相連。其中，司法公正是目的，司法獨立則是保證。很難設(shè)想，司法機構(gòu)和司法人員在辦案過程中受到了外部勢力的干擾、影響或染指，它還能保持客觀態(tài)度進而作出公正裁判！實踐證明，離開了司法獨立，司法公正便是一句空話。由此可見，司法能否公正，主要依賴于司法是否獨立。這樣，司法獨立便成為現(xiàn)代各國重要的憲法和法律原則。例如，美國憲法第三條第一項規(guī)定：“合眾國的司法權(quán)屬于最高法院及國會隨時制定與設(shè)立的下級法院”。法國1791年憲法第五章第一條規(guī)定：“在任何情況下，司法權(quán)不得由立法議會和國王行使之”。日本國憲法第七十六條第一款規(guī)定：“一切司法權(quán)屬于最高法院及由法律設(shè)置的下級法院”。德國在1877年頒布的法院組織法則明確規(guī)定：“審判權(quán)只服從法律，由法院獨立行使”。我國憲法規(guī)定，人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。為了貫徹這一憲法原則，人民法院組織法、人民檢察院組織法和三大訴訟法又作了相應(yīng)規(guī)定。鑒于我國司法機關(guān)未能真正獨立行使職權(quán)的實際情況，黨的十五大報告明確提出，要“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)�！睘榇�，我國進行司法機構(gòu)改革，必須以保證司法獨立為重要目的，即通過改革，使司法機關(guān)能夠有效地擺脫和抵制外部勢力的干擾和影響，從而實現(xiàn)獨立辦案，公正司法，有效地維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。
�。ㄈ┮詸�(quán)力制約權(quán)力的原則
自國家和階級產(chǎn)生以來，權(quán)力便具有極大的誘惑力和腐蝕力。英國思想家羅素在他的名著《權(quán)力論》中指出：“愛好權(quán)力，猶如好色，是一種強烈的動機，對于大多數(shù)人的行為所發(fā)生的影響往往超過他們自己的想象”。因此，只要有國家和國家權(quán)力存在，掌握權(quán)力的人就可能以權(quán)謀私，進行權(quán)錢交易。正如英國歷史學(xué)家約翰.阿克頓所說的那樣：“一切權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對腐化”。那么如何克服權(quán)力的誘惑力和腐蝕力呢？資產(chǎn)階級著名思想家孟德斯鳩曾一針見血地指出，“從事物的性質(zhì)來看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。⑨因此，要防止以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象發(fā)生，就必須對權(quán)力進行制約和監(jiān)督。這就要求我們在對司法機構(gòu)進行改革時，必須認真考慮以權(quán)力制約權(quán)力的問題，建立有效的制約和監(jiān)督機制，以防止司法人員濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，損害司法公正，危害國家和人民的利益。
�。ㄋ模┚啞⒔y(tǒng)一、高效的原則。鄧小平同志早在1982年就尖銳地指出：“精減機構(gòu)是一場革命。......如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續(xù)目前這樣機構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負責(zé)，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的”。⑩黨的十五大報告亦明確指出，要“根據(jù)精減、統(tǒng)一、效能的原則進行機構(gòu)改革，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)的水平”。據(jù)此，1998年3月國務(wù)院向九屆全國人大一次會議提出了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》并獲得通過。隨后國務(wù)院進行了機構(gòu)改革，部委機構(gòu)由原來的40個減少到29個，人員精簡50%，目前省級行政機構(gòu)改革也正在進行，而且改革力度與國務(wù)院機構(gòu)改革大致相當。與此形成強烈反差的是，我國的司法機關(guān)還在不斷增加內(nèi)設(shè)機構(gòu)（如不少地方的中級法院將刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭一分為二，分別設(shè)置一庭、二庭）和擴編增員，以致我國的司法機關(guān)已變成世界上機構(gòu)最龐大，人數(shù)最多（現(xiàn)全國法院系統(tǒng)已超過30萬人，檢察院系統(tǒng)已超過20萬人），而效率卻很低（如前所述）的司法機構(gòu)。因此，我國司法機構(gòu)改革也必須遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則，以實現(xiàn)司法資源的合理配置，切實提高司法人員的素質(zhì)和司法工作的效率。
三、我國司法機構(gòu)改革的初步構(gòu)想
司法機構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，涉及到方方面面。限于篇幅，筆者僅就我國司法機構(gòu)改革和改革后司法機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換問題提出若干初步構(gòu)想，供有關(guān)決策部門參考。
（一）將人民檢察院的反貪污賄賂機構(gòu)及法紀檢察機構(gòu)和行政監(jiān)察機關(guān)合并，組建國家廉政機關(guān)，全面負責(zé)貪污賄賂和瀆職等國家工作人員職務(wù)上違法犯罪案件的查處工作，同時由國務(wù)院對地方各級廉政機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。具體做法是：
�。�、在國務(wù)院之下設(shè)立廉政署。這樣做，一是借鑒香港設(shè)置廉政公署的成功經(jīng)驗，使廉政署不僅是一個反貪污瀆職的機關(guān)，而且更是一個預(yù)防貪污和瀆職的機關(guān)，充分體現(xiàn)其在國家廉政建設(shè)和保持國家工作人員純潔性方面的職能作用；二是使它與國家另一個重要監(jiān)督機關(guān)即審計署相對應(yīng)，成為社會公眾易于認同的兩大監(jiān)督機關(guān)。
�。病⒂闪鹑尕撠�(zé)國家的反貪污賄賂和反瀆職工作。其理由，一是行政機關(guān)是國家政治、經(jīng)濟、文化事務(wù)的管理機關(guān)，因此由行政機關(guān)負責(zé)貪污瀆職案件的調(diào)查、偵查工作是其管理國家政治事務(wù)的題中之義，實際上許多國家也是由政府負責(zé)這方面工作的，如英國、澳大利亞、瑞典、新加坡、泰國等；二是正如違反治安管理處罰條例的治安案件和危害社會治安、破壞公共安全的犯罪案件均由公安機關(guān)調(diào)查或偵查一樣，國家工作人員貪污瀆職的違法案件和犯罪案件也應(yīng)由廉政署進行調(diào)查或偵查，以統(tǒng)一執(zhí)法尺度，減少人財物耗費和案件移送的時間，從而準確及時地查處貪污瀆職案件；三是可以有效地解決目前檢察機關(guān)偵查貪污瀆職案件缺乏監(jiān)督的問題（即檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查活動是否合法實行監(jiān)督，但檢察機關(guān)偵查貪污瀆職案件的活動是否合法，卻沒有哪個機關(guān)對其進行監(jiān)督），從而防止檢察機關(guān)自身腐敗的情況發(fā)生。
�。场⒔梃b海關(guān)、金融、郵電管理體制的成功經(jīng)驗，建立國務(wù)院對地方廉政機關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。這種體制的建立，既可以保證地方廉政機關(guān)不受當?shù)攸h委、政府和其他機關(guān)的干涉，從而獨立而充分地行使職權(quán)，有效地揭露和查處貪污瀆職案件，也可以使地方各級廉政機關(guān)對同級法院、檢察院的工作人員的貪污瀆職行為依法予以查處，從而形成行政機關(guān)對檢察權(quán)、審判權(quán)的有效制約，防范檢察領(lǐng)域和審判領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。當然，對于各級廉政機關(guān)工作人員貪贓枉法、徇私舞弊等腐敗瀆職行為，檢察機關(guān)有權(quán)依照刑事訴訟法的規(guī)定通知同級廉政機關(guān)立案偵查，從而形成檢察機關(guān)對廉政機關(guān)的制約，進而在“一府兩院”之間建立起以權(quán)力制約權(quán)力的有效機制。
應(yīng)當指出，建立這一新體制后，現(xiàn)行的監(jiān)察機關(guān)和黨的紀律檢查機構(gòu)合署的體制應(yīng)當取消，以避免黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象發(fā)生。同時，建立這一新體制后，刑事案件的偵查權(quán)便一分為三，即貪污賄賂和瀆職犯罪案件由廉政機關(guān)偵查，危害國家安全的犯罪案件由國家安全機關(guān)偵查，危害公共安全、破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、侵犯公民人身權(quán)利、侵犯財產(chǎn)、妨害社會管理秩序等其他犯罪案件由公安機關(guān)偵查，從而實現(xiàn)偵查權(quán)由行政機關(guān)統(tǒng)一行使的目標，有利于檢察機關(guān)對偵查權(quán)的監(jiān)督，進而保障國家法律的統(tǒng)一實施。
（二）賦予人民檢察院對所有法律（包括憲法）、法規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督的權(quán)力，使檢察機關(guān)成為名副其實的國家法律監(jiān)督機關(guān)。
憲法規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但無論在立法上還是在實踐上，人民檢察院都無權(quán)對國家所有法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，它監(jiān)督的范圍僅限于訴訟領(lǐng)域，在立法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域?qū)椃ê头�、法�?guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督的權(quán)力則分別由全國人大常委會和監(jiān)察機關(guān)行使。針對我國日益增多的違憲行為，有的同志建議設(shè)立憲法法院或憲法監(jiān)督委員會。筆者認為，這純屬多此一舉。人民檢察院本來就是國家設(shè)立的專門負責(zé)監(jiān)督法律實施的機關(guān)，因此只要對現(xiàn)行的人民檢察院組織法進行修改，增設(shè)人民檢察院對憲法、法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督的職能，即可解決這一問題。具體應(yīng)規(guī)定：（１）人民檢察院有權(quán)對所有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章進行審查，如發(fā)現(xiàn)全國人大常委會制定的法律與憲法相抵觸，國務(wù)院制定的行政法規(guī)與憲法、法律相抵觸，省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的地方性法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，行政規(guī)章與憲法、法律、法規(guī)相抵觸，則最高人民檢察院有權(quán)提請全國人民代表大會或其常務(wù)委員會，省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院有權(quán)提請本級國家權(quán)力機關(guān)進行審議并決定是否撤銷；（２）人民檢察院有權(quán)對所有法律的實施情況進行檢查（包括列席行政機關(guān)的會議，調(diào)閱行政機關(guān)的文件及會議記錄等資料），發(fā)現(xiàn)有關(guān)國家機關(guān)和單位有違法行為的，有權(quán)通知糾正或提出改進意見，接到糾正通知或改進意見的機關(guān)和單位，必須及時糾正或改進，并將糾正或改進情況報告人民檢察院。如果有關(guān)機關(guān)或單位無正當理由，拒不糾正違法或改進工作的，則檢察機關(guān)有權(quán)提請其上級機關(guān)或主管部門予以處理，必要時可以對有關(guān)人員予以紀律處分。實際上，這是把監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)察職能劃歸檢察機關(guān)。這樣做的考慮是行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對其執(zhí)行法律、法令的情況應(yīng)由國家法律監(jiān)督機關(guān)進行外部監(jiān)督，以避免監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督所存在的監(jiān)督不力的情況發(fā)生。上述兩項規(guī)定的確立，既解決了長期以來檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不到位的問題，又可以不再設(shè)立憲法法院或憲法監(jiān)督委員會這樣新的機構(gòu)，從而達到精簡、高效的目的。
�。ㄈ⿲⒚袷�、行政裁判的執(zhí)行權(quán)由人民法院劃歸司法行政機關(guān)，撤銷人民法庭建制和精減審判人員，提高人民法院的專業(yè)化水平，并將人民法院確立為我國唯一的司法機關(guān)。
�。�、按照現(xiàn)行法律規(guī)定，民事、行政裁判均由人民法院負責(zé)執(zhí)行。如前所述，這種自己裁判自己執(zhí)行的體制缺乏監(jiān)督制約，容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生，因而必須進行改革。眾所周知，我國各級行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，負責(zé)執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)制定的各項法律、法令（刑法、民法和三大訴訟法除外），同理也應(yīng)負責(zé)執(zhí)行人民法院適用法律、法令作出的判決、裁定；而且我國刑事訴訟法和監(jiān)獄法規(guī)定判處死刑緩期二年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑的罪犯，由公安機關(guān)依法送交監(jiān)獄執(zhí)行，也說明了執(zhí)行工作的行政性質(zhì)。據(jù)此，筆者認為，民事、行政判決、裁定發(fā)生法律效力后亦應(yīng)由司法行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行。具體可考慮在司法部設(shè)執(zhí)行總局，在省、市（地區(qū)）、縣司法行政機關(guān)設(shè)執(zhí)行局、科、股作為執(zhí)行管理機構(gòu)并分別配置執(zhí)行支隊、大隊和中隊具體負責(zé)執(zhí)行工作，同時由人民檢察院對執(zhí)行工作進行監(jiān)督。
２、建國以來，由于強調(diào)審判工作要方便群眾，走群眾路線，因而逐步在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)置人民法庭，作為基層人民法院的派出機構(gòu)。到1997年底，我國設(shè)有人民法庭1.5萬個，其審判人員共７萬多人。但客觀地講，這部分審判人員的水平普遍較低，由于遠離城市，信息不靈，其業(yè)務(wù)素質(zhì)也難以提高，而且相當一部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民法庭的經(jīng)費和審判人員的工資待遇由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)解決，加之由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人手少，工作涉及方方面面，因而審判人員經(jīng)常被要求從事諸如計劃生育、扶貧幫困、催收公糧等行政性工作，從而人民法庭的權(quán)力日益鄉(xiāng)鎮(zhèn)化、行政化，很多地方的人民法庭實際上成為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的附屬機構(gòu)，審判獨立無從談起。鑒于隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的交通和通訊狀況已發(fā)生了根本變化，原來為方便群眾訴訟而設(shè)立人民法庭的根據(jù)已不復(fù)存在，因此除個別邊疆省、區(qū)遠離縣城的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)外，大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民法庭應(yīng)當予以撤銷，以維護司法的獨立和尊嚴，利于司法公正。
�。�、根據(jù)憲法規(guī)定，審判機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督；各級人民法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員、審判委員會委員均由本級人民代表大會選舉或由本級人民代表大會常務(wù)委員會任命，因而它們審判案件的權(quán)力來自國家權(quán)力機關(guān)的授權(quán)。而助理審判員則由本級人民法院任免，嚴格地講他們并不具有審判案件的法定權(quán)力，因此冠以助理審判員的職務(wù)是與其實際身份不相符的。筆者認為，在進行司法機構(gòu)改革時，助理審判員的名稱應(yīng)當予以取消，這部分人經(jīng)考核符合條件的可以由國家權(quán)力機關(guān)任命為審判員，不符合條件的則應(yīng)改任審判員（法官）的助手或調(diào)離審判崗位。
通過將執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行機構(gòu)劃歸司法行政機關(guān)、撤銷人民法庭和取消助理審判員等項改革，人民法院的審判人員可以精減近一半左右，由此人民法院的專業(yè)水平將大大提高，一支素質(zhì)優(yōu)良、人員精干的法官隊伍得以形成，從而為司法獨立和司法公正打下堅實的基礎(chǔ)和提供可靠的保證。為配合精減人員的改革，我國審判機關(guān)的職權(quán)亦應(yīng)進行相應(yīng)調(diào)整：一是取消人民法院依職權(quán)調(diào)查取證和采取財產(chǎn)保全措施的權(quán)力，即根據(jù)“誰主張、誰舉證”的原則和公平裁判的需要，人民法院不應(yīng)主動進行調(diào)查取證和采取財產(chǎn)保全措施；個別證據(jù)確需人民法院調(diào)查收集的，必須由當事人提出申請，并由法院作出是否同意的決定。如果同意的，則應(yīng)交本案審判人員以外的專門調(diào)查人員進行。二是取消人民法院自己主動提起審判監(jiān)督程序的權(quán)力，即對于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定是否需要再審應(yīng)由當事人決定并提出申請或由上級人民檢察院提出抗訴，而不應(yīng)由人民法院自己決定，以尊重當事人的處分權(quán)，維護生效判決和裁定的權(quán)威性。
�。础㈤L期以來，我國將公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院均作為國家司法機關(guān)，這既和大多數(shù)國家司法權(quán)僅由法院行使的做法不相一致，也難以確立人民法院生效裁判的終局性和權(quán)威性，同時亦使公安機關(guān)、人民檢察院具有多重性質(zhì)和多種身份，不利于其職能的正確行使。因此應(yīng)對憲法和人民法院組織法有關(guān)條文進行修改，將人民法院正式確定為國家司法機關(guān)。
�。ㄋ模└纳泣h對審判工作的領(lǐng)導(dǎo)，并將審判委員會改為咨詢機構(gòu)，取消院長、庭長審批案件制度和案件請示制度，建立重大、疑難案件院長、庭長親自參加合議庭審判的制度，分步實行上級人民法院對下級人民法院的直接管理體制，建立司法獨立和司法公正的有效機制。
根據(jù)世界大多數(shù)國家的憲法和法律規(guī)定，司法獨立均包括以下三項基本含義：一是法院獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他任何機關(guān)、團體和個人的干涉；二是每一個法院獨立審判，只服從憲法和法律，不受上級法院的干涉，對于下級法院裁判中的錯誤，上級法院只能根據(jù)當事人的上訴或申請，依照上訴審程序、再審程序或監(jiān)督程序予以糾正；三是法官獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他任何干涉（包括所在法院其他法官的干涉）。應(yīng)當承認，只有包括上述三項基本含義的司法獨立才是真正的司法獨立，這樣的司法獨立才符合司法機關(guān)的特殊性，才能切實有效地實現(xiàn)司法公正。而我國憲法和法律規(guī)定的“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”原則與司法獨立原則還有相當距離，有關(guān)法律的一些具體規(guī)定和人民法院的某些做法則更是與司法獨立相沖突，從而嚴重地阻礙著司法公正的實現(xiàn)。
１、按照我國憲法和法律規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使職權(quán)，只是不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，但是否可以受行政機關(guān)、社會團體以外的機關(guān)、政黨的干涉，則沒有規(guī)定。實際上，人民法院行使審判權(quán)經(jīng)常受到同級黨委或黨委中的某個機構(gòu)（如政法委員會）或個人（如黨委書記或副書記）的干涉，如政法委員會書記副書記親自出面協(xié)調(diào)某個重大、疑難案件的處理，以便公、檢、法三機關(guān)達成一致的意見，至于人民法院在審判中，當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)（很多地方是黨委副書記兼省長、市長、縣長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長）從地方利益甚至個人親戚朋友利益出發(fā)給法院領(lǐng)導(dǎo)或?qū)徟腥藛T打電話、寫條子、作批示的情況更是相當普遍。毫無疑問，這樣的干涉是有害的，必然會妨害司法獨立，影響案件的公正處理，因此憲法和法律僅規(guī)定人民法院依法獨立行使職權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉是不夠的，而應(yīng)當規(guī)定不受其他任何機關(guān)、黨派、團體和個人的干涉。也許有人會說這和黨的領(lǐng)導(dǎo)不是矛盾嗎？其實，法院獨立審判和黨的領(lǐng)導(dǎo)是完全一致的。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨制定司法工作的路線、方針和政策，向國家權(quán)力機關(guān)推薦法院領(lǐng)導(dǎo)和法官人選，并通過法院中的共產(chǎn)黨員發(fā)揮先鋒模范作用，而不應(yīng)陷于具體的辦案事務(wù)；另一方面，法院嚴格依法辦案，嚴格執(zhí)行黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律法規(guī)，就充分體現(xiàn)和堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而如果由于黨的某個組織或某個領(lǐng)導(dǎo)以言代法，以權(quán)壓法，從而導(dǎo)致法院不能依法公正辦案，那么這必然損害黨的領(lǐng)導(dǎo)而決不是維護黨的領(lǐng)導(dǎo)。
�。�、長期以來，我國人民法院一直實行庭長審核和院長審批案件的制度以及重大、疑難案件由審判委員會討論決定的制度。這表明，我國實行的是法院獨立而非法官獨立審判的制度。客觀地講，在人民法院內(nèi)部實行集體負責(zé)的制度，有利于集思廣益，防止法官個人主觀擅斷，但其弊端也是十分明顯的：第一，一個案件除了由法官具體審理外，還要經(jīng)過庭長審核和院長審批，重大疑難案件還要經(jīng)過審判委員會討論才能作出處理決定，這將很容易造成行動遲緩、辦事拖拉、效率低下，不利于及時處理案件和迅速懲治違法犯罪行為，從而造成案件積壓，而且違法犯罪行為得不到及時處理，還將引發(fā)一部分人的僥幸心理，進而導(dǎo)致違法犯罪行為大量發(fā)生，這時司法機關(guān)不是增加辦案人員、擴充辦案力量、添置技術(shù)設(shè)備從而造成機構(gòu)臃腫，人員膨脹，經(jīng)費緊張，就是對違法犯罪行為只能任其發(fā)生而無能為力。如此，國家法制必將受到消蝕破壞，社會秩序亦將陷入紊亂。第二，一個案件的處理要由庭長審核和院長審批，甚至經(jīng)過審判委員會討論決定，而上述人員并不開庭審理案件，只是在閱讀案卷或聽取審判人員的匯報后即匆忙作出決定，因此難免不浮于表面和失之偏頗而發(fā)生錯誤，加之上述人員或者因擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人分工不同，或者來自內(nèi)部不同的業(yè)務(wù)機構(gòu)，對某個專業(yè)性很強的案件如何認定事實和適用法律往往知道不多或不甚熟悉，因而在發(fā)言和表決時容易意氣用事，發(fā)生錯誤。而一旦發(fā)生錯誤，由于決定是大家共同作出的，既很難區(qū)分責(zé)任，又難以進行糾正，最后往往由大家負責(zé)變成大家都不負責(zé)。長期以來，審判人員的責(zé)任感、使命感就會慢慢消失，冤假錯案也必然隨之日漸增多。第三，一個案件的處理由于有領(lǐng)導(dǎo)或集體把關(guān)，而且出了錯案也不用承擔(dān)責(zé)任，因此久而久之，審判人員便會自覺不自覺地產(chǎn)生依賴思想和無所謂心態(tài)，進而滋生惰性，不思進取，不注意學(xué)習(xí)和更新知識，從而也就不可能提高思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。而如果沒有一支思想過硬、品質(zhì)優(yōu)良、精通法律、熟悉業(yè)務(wù)的司法人員隊伍，辦案質(zhì)量將無法保證，司法獨立便無從談起，司法的客觀公正也就失去了最基本的保障。而實行法官獨立審判的原則，必將有效地改變這種狀況，有力地促進法官增強工作責(zé)任心，提高思想業(yè)務(wù)素質(zhì)，并將責(zé)任制和冤錯案件的追究制度落到實處，進而保證各類案件得到公正處理。應(yīng)當指出，實行法官獨立原則，就必須取消庭長審核和院長審批案件制度以及審判委員會制度。為保證審判質(zhì)量，可以考慮在實行這項改革時，規(guī)定對于某些重大、疑難的案件，院長或庭長必須參加合議庭直接審理案件；同時將審判委員會改為審判咨詢委員會，該委員會由法院中的資深法官和法學(xué)專家組成，合議庭在審判中遇到重大、疑難案件而產(chǎn)生較大分歧時，可以提交該委員會討論提出處理意見供合議庭參考，但是否采納則由合議庭決定，以示負責(zé)。
３、自八十年代初期以來，我國法院普遍實行了案件請示制度，即下級法院在案件審理過程中，就案件的實體處理或程序問題以口頭或書面形式向上級法院請示，上級法院研究后予以答復(fù)的制度。最高人民法院于1986年3月24日和1990年8月16日下發(fā)了《關(guān)于報送請示案件應(yīng)注意的問題的通知》和《補充通知》，對此加以規(guī)范，使之制度化。應(yīng)當承認，這一制度在案件比較復(fù)雜，下級法院法官業(yè)務(wù)素質(zhì)較低的情況下，對于保證辦案質(zhì)量曾起過一定的積極作用。但這一制度的建立和存在卻沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，嚴格地說這是一項違憲的制度：我國憲法第127條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作�！睋�(jù)此，人民法院上下級之間的關(guān)系是一種監(jiān)督關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；這種監(jiān)督關(guān)系主要是通過依法進行第二審程序、審判監(jiān)督程序或死刑復(fù)核程序來實現(xiàn)的，上級人民法院不應(yīng)當也不能直接對下級人民法院發(fā)號施令。毫無疑問，實行案件請示制度，上級人民法院直接就案件的處理對下級人民法院作出答復(fù)，下級人民法院則按照上級人民法院的答復(fù)行事，這已將上下級法院之間的監(jiān)督關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而違背了憲法的規(guī)定。同時，我國憲法第126規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉�！庇捎谌嗣穹ㄔ荷舷录壷g是監(jiān)督關(guān)系，因而其獨立行使職權(quán)是就每個法院而言的，即每個人民法院依法獨立行使職權(quán)。而實行案件請示制度，下級人民法院需按上級人民法院的答復(fù)來處理案件，這樣提出請示的下級人民法院依法獨立行使職權(quán)就成為一句空話，從而憲法規(guī)定的“審判獨立”原則也就名存實亡。因此，人民法院應(yīng)盡快取消已長期實行但又于法無據(jù)并嚴重違憲的案件請示制度，以保證依法治國方略在審判領(lǐng)域得到真正落實。
４、為有效地排除地方保護主義對司法工作的干涉和影響，實現(xiàn)司法獨立，我國應(yīng)逐步實行上級人民法院對下級人民法院的直接管理體制。這是因為，我國是統(tǒng)一的社會主義國家，因此所建立社會主義法制也是統(tǒng)一的，而要維護法制統(tǒng)一和司法公正，就必須建立不受任何地方影響的、獨立的司法機關(guān)�？梢灶A(yù)見，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和發(fā)展，市場經(jīng)濟的統(tǒng)一性將日益明顯和突出，進而對法制統(tǒng)一的要求也將越來越高。與此相適應(yīng)，建立地方司法機關(guān)直接服從中央管理而擺脫地方影響和干涉的體制，這可以看作是在發(fā)展市場經(jīng)濟、維護市場經(jīng)濟秩序中加強國家（中央）宏觀調(diào)控的一項重要舉措�？傊痉C關(guān)對于維護國家法制統(tǒng)一，推進依法治國的特殊重要性決定了，它象軍隊、海關(guān)、銀行、郵電管理機關(guān)那樣實行中央直接管理不僅是十分必要的，而且也是完全可行的。當然，人民法院作為司法機關(guān)獨立于地方在理論上的成立，并不等于在實踐中要一步到位�？紤]到我國現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實，司法獨立可分兩步走：第一步，參照目前工商行政管理和技術(shù)監(jiān)督管理體制改革的做法，省級以下各級人民法院由省高級人民法院實行直接管理，即全�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的法官均由省高級人民法院院長提名，省國家權(quán)力機關(guān)任命，全省法院的經(jīng)費由省財政統(tǒng)一撥給省高級人民法院，然后再由省高級人民法院下?lián)苁小⒖h兩級法院。第二步，待社會主義市場經(jīng)濟體制基本建立（即2010年）后，再由最高人民法院對地方各級人民法院和專門人民法院實行直接管理，即地方各級人民法院和專門人民法院的法官均由最高人民法院任命，全國法院的經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一撥給，然后再由最高人民法院下?lián)艿胤礁骷壢嗣穹ㄔ汉蛯ｉT人民法院。實行這一體制后，將最終切斷司法機關(guān)和地方黨政機關(guān)的聯(lián)系，使司法機關(guān)能夠徹底擺脫地方保護主義對司法工作的干涉和影響，保證司法獨立，實現(xiàn)司法公正。需要指出，目前有一些同志主張，應(yīng)借鑒國外一些國家的做法設(shè)立司法區(qū)，使法院的設(shè)置不與行政區(qū)劃相一致，以排除地方行政機關(guān)的干涉，或者最高人民法院設(shè)立大區(qū)分院，專門受理和審判跨省區(qū)的民事、經(jīng)濟案件，使地方黨政機關(guān)無法干涉審判工作。這些方案或設(shè)想雖然有一定的可取之處，但不符合我國的實際情況，不利于行政權(quán)（包括偵查權(quán)）、檢察權(quán)、審判權(quán)的協(xié)調(diào)行使，也將造成新一輪的機構(gòu)膨脹。筆者認為，司法機構(gòu)和其他一些機構(gòu)一樣逐步實行中央直接管理體制是可行的，應(yīng)是司法機構(gòu)改革的方向和趨勢。
注：
�、賲⒁姟蹲罡呷嗣穹ㄔ汗ぷ鲌蟾妗罚�1997年3月11日）和《最高人民檢察院工作報告》（1998年3月10日）。
②賀衛(wèi)方著：《司法的理念與制度》，94頁，中國政法大學(xué)出版社1998年版。
�、坌P主編：《當代司法體制》，41、47頁，中國政法大學(xué)出版社1998年版。
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