[ 邵偉 ]——(2005-2-28) / 已閱10611次
探礦權(quán)與中外合作中的探礦權(quán)投入
邵偉
內(nèi)容提要：在目前的外商投資礦產(chǎn)勘探領(lǐng)域中，外方投資者和中方投資者合作勘探是最主要的形式。其中，中方大部分是以其探礦權(quán)作為投入，外方投入大部分或全部勘探資金。本文擬從我國的探礦權(quán)的法律地位入手，探討中外合作礦產(chǎn)勘探項目中方投資者以探礦權(quán)投入的有關(guān)法律問題。
正文：探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的有關(guān)規(guī)定，勘查礦產(chǎn)資源，必須依法申請，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)，并辦理登記。這表明，取得探礦權(quán)應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格的行政程序來進行。但是，探礦權(quán)必須依法申請取得，并不意味著探礦權(quán)只是一種行政特許權(quán)。
取得探礦權(quán)實際上包含了兩個層次的法律關(guān)系。一方面，礦產(chǎn)資源作為不可再生的資源，國家應(yīng)當(dāng)保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和利用，以保護環(huán)境和生態(tài)平衡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，國家有必要對探礦權(quán)人的資質(zhì)、勘查順序等條件做出強制性規(guī)定，并通過審批等行政程序授予申請人探礦權(quán)。另一方面，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。因此，取得探礦資格的民事主體與國家之間形成了一種合同關(guān)系，在這個合同關(guān)系中，作為探礦權(quán)人的公民、法人與礦產(chǎn)資源所有人國家之間的地位是平等的，探礦權(quán)人通過繳納資源稅和資源補償費取得了作為民事權(quán)利中準(zhǔn)物權(quán)的探礦權(quán)，也就是公民、法人經(jīng)過行政特別許可而享有的可以從事某種勘探開發(fā)國有自然資源或?qū)Y源作某種特定利用的權(quán)利。這一權(quán)利可以稱之為“特別法上的物權(quán)”。 “特別法上的物權(quán)”區(qū)別于其它物權(quán)之處在于，如果“特別法”有特殊規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)首先適用該法，在沒有其他規(guī)定時，才適用民法。因此，國家在礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中，規(guī)定了必要的管理、監(jiān)督和行政審批內(nèi)容，保障了國家整體利益不受侵害。
盡管探礦權(quán)是經(jīng)過行政許可取得，受到行政管理和監(jiān)督，但是，從本質(zhì)上而言，探礦權(quán)仍然屬于物權(quán)范疇，理由如下：
第一，探礦權(quán)的取得和變動，應(yīng)當(dāng)予以公告。按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，“登記管理機關(guān)對勘查區(qū)塊登記發(fā)證情況，應(yīng)當(dāng)定期予以公告”�？梢钥闯�，探礦權(quán)公告制度是物權(quán)變動公示原則的要求。同時，探礦權(quán)的此種權(quán)利的設(shè)立和轉(zhuǎn)移均需要經(jīng)過登記�！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，“國家對礦產(chǎn)資源勘查實行統(tǒng)一的區(qū)塊登記管理制度”。這種登記管理制度，體現(xiàn)了物權(quán)變動的公信原則，保護了物權(quán)交易的安全，穩(wěn)定了礦產(chǎn)資源勘探的有序進行，保護了探礦權(quán)人的合法權(quán)益。
第二，按照《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，國家實行探礦權(quán)有償取得的制度。這里的有償取得，是指探礦權(quán)申請人向國家提出探礦權(quán)申請時，申請人向國家支付一定的費用（包括探礦權(quán)使用費和資源稅），獲得勘查礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)。過去多年來，探礦權(quán)被作為一種“資格”以行政授予的方式無償取得。這種做法忽視了國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的管理，也使得探礦權(quán)人的權(quán)利無法得到保障。由此可見，探礦權(quán)的物權(quán)屬性隨著探礦權(quán)有償取得制度的制定得以確立。
第三，探礦權(quán)是排他性的權(quán)利。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，“禁止任何單位和個人進入他人依法取得探礦權(quán)的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行勘查或者采礦活動”。法律應(yīng)當(dāng)保障探礦權(quán)人能夠?qū)ζ湟婪ㄈ〉玫墓ぷ鞣秶M行勘查作業(yè)，并排除他人的干擾和妨害。這一規(guī)定符合物權(quán)法“一物一權(quán)”的原則。即在同一勘查工作區(qū)范圍內(nèi)，同一期限內(nèi)，不能設(shè)立兩個或兩個以上的探礦權(quán)。
第四，探礦權(quán)人有收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。在完成法定義務(wù)后，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。探礦權(quán)人取得探礦權(quán)后，在支配這種財產(chǎn)權(quán)利的過程中，隨著勘探工作的進行，勘探數(shù)據(jù)等地質(zhì)資料的取得，探礦權(quán)可能會增值。同時，由于可以優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)，探礦權(quán)人可以通過采礦獲得勘探投入的回報。探礦權(quán)人在完成法定義務(wù)的情況下，可以通過轉(zhuǎn)讓等方式處置其探礦權(quán)并通過探礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲取勘探投入乃至探礦權(quán)增值的回報。
由此可見，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律，通過探礦權(quán)登記、有償取得和使用等方式，保障了探礦權(quán)人的對其探礦權(quán)長期穩(wěn)定的，獨有的，排他性的所有權(quán)利。目前，“外國礦業(yè)法普遍規(guī)定礦業(yè)權(quán)為準(zhǔn)物權(quán)，有嚴(yán)格的法律保護。目前，我國礦業(yè)權(quán)管理部門和理論界也逐步重視物權(quán)法立法動態(tài)，希望把物權(quán)法的若干原則落實在礦業(yè)權(quán)上�！贝_定這一性質(zhì)的重要意義在于：
首先，作為高度市場導(dǎo)向的礦產(chǎn)勘探風(fēng)險投資行為，必須充分明確財產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系。確定了探礦權(quán)的物權(quán)屬性，其經(jīng)濟價值才能夠得到合理的體現(xiàn)。探礦權(quán)的管理才可以按照物權(quán)管理的一系列制度來運作，有利于理順礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)活動中產(chǎn)生的一系列經(jīng)濟關(guān)系，可以更好的明確探礦權(quán)出讓人（即國家）和投資人的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。對于投資人，也就是探礦權(quán)出資人對其探礦權(quán)利占有、使用、收益和處分權(quán)利的行使具有根本性的保障作用。
其次，進一步保障了探礦權(quán)作為物權(quán)進行交易的需要。根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。對于外國投資者而言，無論是轉(zhuǎn)讓其依法取得的探礦權(quán)，還是從他人受讓探礦權(quán)，在完成法定義務(wù)的前提上，應(yīng)作為一項財產(chǎn)權(quán)利進行轉(zhuǎn)讓交易，以確保其投資利益，也能夠以此作為確定交易價格的基礎(chǔ)。
再次，財產(chǎn)權(quán)利的確定，保障了作為物權(quán)，在依法取得后不受行政權(quán)利的干擾和影響。除了按照礦產(chǎn)資源及其它有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，探礦權(quán)人有繳納稅費、匯交地質(zhì)資料、保護文化古跡等法定義務(wù)外，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)保護探礦權(quán)人行使正當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)利。同時，探礦權(quán)在受到侵害的情況下，可以獲得物權(quán)法的保護方法即物權(quán)請求權(quán)的救濟，對于這種權(quán)利的侵害可以通過民事程序來提供補救。
最后，保障了探礦權(quán)順利轉(zhuǎn)為采礦權(quán)。根據(jù)我國的有關(guān)法律規(guī)定，探礦權(quán)人優(yōu)先申請采礦權(quán)。同樣，作為一項財產(chǎn)權(quán)利，采礦權(quán)的取得，也要實行登記和有償獲得。在獲得商業(yè)性地質(zhì)發(fā)現(xiàn)后，無論是探礦權(quán)人自行申請采礦權(quán)，還是轉(zhuǎn)讓給他人從事采礦，探礦權(quán)及采礦權(quán)物權(quán)屬性的確定，保證了探礦轉(zhuǎn)化為采礦這一過程的順利進行，也保障了相關(guān)人的法律權(quán)益。
按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，“探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人”。基于這一規(guī)定，中方合作者在對外合作中當(dāng)然可以將探礦權(quán)作為對外合作的投入。筆者認(rèn)為,在中方合作者以探礦權(quán)作為投入與外方合作者合作的情況中，以下一些問題應(yīng)引起關(guān)注。
（一）探礦權(quán)的所有者
根據(jù)《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，中國合作者是“中華人民共和國的企業(yè)或者其他經(jīng)濟組織”。目前，我國礦產(chǎn)勘探領(lǐng)域的實際情況是，大量的探礦權(quán)人是各地的地勘單位，如地勘局、地勘大隊、地勘院等。而這些單位，無一例外的屬于事業(yè)法人，而非企業(yè)。相信隨著國內(nèi)礦業(yè)體制改革的深入以及商業(yè)性地質(zhì)勘探的推行，上述情況將逐步改變。但就目前而言，一般的事業(yè)單位是無法作為中外合作企業(yè)的中方合作者的。在一些省編制機構(gòu)對于地勘單位的編制文件中，可以看到“逐步改組成按照市場規(guī)則運行和管理的經(jīng)濟實體”的規(guī)定，以及“管理地勘經(jīng)費”的職責(zé)。基于這種情況，這些地勘單位只能參照“其他經(jīng)濟組織”而作為合作者。另外，由于地勘局往往作為中外合作企業(yè)的中方合作者，但探礦權(quán)的登記人可能是地勘局所屬地勘隊、地勘院等。在實踐中，這種現(xiàn)象所造成的行政管理的痕跡十分明顯，不符合探礦權(quán)市場化的發(fā)展趨勢，也難以理清法人財產(chǎn)權(quán)關(guān)系，必須盡快通過地勘體制的市場化改革加以改變。
（二）探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時限
中方投資者在以探礦權(quán)作為投入與外方投資者合作時，探礦權(quán)投入在法律形式上是一種轉(zhuǎn)讓行為，須符合《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的有關(guān)規(guī)定。而按照該《轉(zhuǎn)讓管理辦法》，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)具備的條件之一，是探礦權(quán)出讓人應(yīng)當(dāng)持有勘查許可證滿兩年。也就是說，中方投資者只能以其持有兩年以上的探礦權(quán)作為出資或合作條件。在實踐中，由于前條所述的情況，中方投資者可能還以下屬單位所有的探礦權(quán)作為合作條件或出資。如果嚴(yán)格按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的上述規(guī)定，在實踐中將難以操作。
（三）探礦權(quán)租賃
目前，存在著一種通過探礦權(quán)租賃與外方合作的形式。比如南方某個合作礦產(chǎn)勘探項目。外方合作者經(jīng)由商務(wù)部批準(zhǔn)，設(shè)立了一家外商投資企業(yè)。這家外商投資企業(yè)從中方探礦權(quán)所有人那里租賃其探礦權(quán)并從事勘探活動�？辈樵S可證不做變更，但上述租賃行為經(jīng)國土資源部門批準(zhǔn)。從礦產(chǎn)管理法律來說，目前我國只規(guī)定了探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，也就是通過轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)而獲得使用權(quán)。沒有不轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)而轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)使用權(quán)利的規(guī)定。也就是說，探礦權(quán)租賃行為或租賃合同缺乏必要的法律地位。由于礦產(chǎn)資源勘探的特殊性，國土資源管理部門對探礦權(quán)使用權(quán)利的轉(zhuǎn)讓行為必須實施必要的管理和審批。但隨著《行政許可法》的實行，有必要為探礦權(quán)租賃行為的審批管理提供一定的法律依據(jù)。探礦權(quán)租賃費用也有必要做出規(guī)定。因此，就目前來說，探礦權(quán)租賃的形式缺乏必要的法律依據(jù)，是一種探索性的行為。
（四）探礦權(quán)評估
探礦權(quán)評估是探礦權(quán)投入的必要組成。在目前的中外合作探礦企業(yè)中，中方如以探礦權(quán)作價出資或作為合作條件，涉及國家出資形成的，按照《探礦權(quán)采礦權(quán)評估管理暫行辦法》的規(guī)定必須進行評估。為了實現(xiàn)探礦權(quán)評估的有序進行，國土資源部還先后出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)評估資格管理暫行辦法》、《探礦權(quán)評估報告?zhèn)浒皋k法》等規(guī)定。從這些規(guī)定可以看出，目前的探礦權(quán)評估，是從類似國有資產(chǎn)管理的角度，從防止國家所有的礦產(chǎn)資源流失的目的出發(fā)所做的評估。但是，從更廣的范圍來講，非國家出資形成的探礦權(quán)，如果準(zhǔn)備以出資形式轉(zhuǎn)讓，也應(yīng)逐步實行先評估，再作價的道路。好處在于，一方面，中立的、專業(yè)性的礦權(quán)評估機構(gòu)的存在，為探礦權(quán)實現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)提供了十分便利的條件，另一方面，為探礦權(quán)、為探礦企業(yè)最終走向股票上市，走向社會融資的道路打下了基礎(chǔ)。從這一角度來說，探礦權(quán)評估市場的逐步建立和發(fā)展，對于中外合作勘探具有十分積極的意義。
從以上探討中，我們可以看到，隨著我國市場經(jīng)濟的建設(shè)和礦業(yè)體制改革的逐步深入，探礦權(quán)必然面臨進一步市場化的過程。礦業(yè)市場的不斷對外開放，也對探礦權(quán)市場化提出了更為緊迫的要求。正確地屆定探礦權(quán)的法律屬性，理清行政許可和探礦權(quán)物權(quán)屬性的關(guān)系，將極大地促進礦業(yè)體制，特別是探礦體制的現(xiàn)代化，對于礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，使地下礦產(chǎn)資源盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，也將具有十分積極的意義。
