[ 蔡惠燕 ]——(2005-2-21) / 已閱32456次
淺談土地征收程序的若干問題
中山大學(xué)法學(xué)院02級4班 蔡惠燕
【摘要】土地征收①關(guān)系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡，對社會影響深遠。如果處理不當(dāng)，很可能損害各方利益，影響土地征收的順利進行，致使征收目的無法實現(xiàn)，甚至引起社會動蕩，所以，必須有科學(xué)合理的法定程序作保障。但當(dāng)前，我國的土地征收程序還存在著很多缺陷，迫切需要進行改革、完善。本文以嚴格、周密的土地征收程序的重要作用為基礎(chǔ)，簡要分析了我國土地征收程序所存在的不科學(xué)、不合理之處，并借鑒其他國家的先進做法，提出對其改革、完善的建議，淺談了自己對這幾個問題的粗淺認識，以求教于大方。
【關(guān)鍵詞】土地征收 土地征收程序 我國土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善
土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權(quán)的剝奪，勢必影響到集體、個人的利益，需要按照嚴格的法定程序進行。如果沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就難以平衡各方利益，容易引起人民不滿，甚至危害社會穩(wěn)定。所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫不可待。
一、 土地征收程序的作用
實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)。土地征收程序的設(shè)置正是為了平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經(jīng)濟和社會發(fā)展。
（一）限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫
土地征收是行政機關(guān)運用公權(quán)力對土地所有權(quán)的強制剝奪，在征收過程中，行政機關(guān)既是決定者又是執(zhí)行者，很容易從自身利益出發(fā)，濫用行政權(quán)力，任意征收土地，損害他人和社會利益。為防止行政機關(guān)濫用土地征收權(quán)，構(gòu)成對他人利益的不適當(dāng)干預(yù)和損害，應(yīng)當(dāng)對土地征收施加嚴格的程序制約�？茖W(xué)合理的土地征收程序可以預(yù)先設(shè)定行政機關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使。
（二）緩解征收土地者與被征收土地者間的矛盾
由于土地征收的強制性，決定了征收土地者與被征收土地者處于不平等地位，后者只能服從前者，不得阻撓前者的征收行為，加上我國對土地征收程序規(guī)定過于粗糙、不科學(xué)，導(dǎo)致土地征收中屢屢發(fā)生片面強調(diào)征收者的利益而未能給被征收者的利益以必要保護的現(xiàn)象,難以真正實現(xiàn)土地征收中的公正與公平，導(dǎo)致被征收土地者極度不滿，兩者關(guān)系緊張，影響社會穩(wěn)定和發(fā)展。科學(xué)合理的土地征收程序可以規(guī)范征收者的行為，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強征收者的權(quán)威性和公信力，緩解兩者間的矛盾，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現(xiàn)。
（三）具有明顯的條件導(dǎo)向性，提高行政效率
科學(xué)合理的土地征收程序預(yù)先設(shè)定了行政機關(guān)的權(quán)限，規(guī)定了其決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有很強的針對性和確定性，只要符合土地征收的目的，遵循必要的土地征收程序，該征收行為即是合法有效的。正是因為這一明顯的條件導(dǎo)向性，行政機關(guān)可以套用這一模式：條件成立，結(jié)果必然，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，節(jié)約成本，提高行政效率，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時也可以增加被征收土地者的可預(yù)見性，增強其對行政機關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進行。
二、 我國土地征收程序的缺陷
如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大的作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡單，與其他國家的規(guī)定相比，具有明顯的不科學(xué)性和不合理性。
（一）我國關(guān)于土地征收程序的規(guī)定
我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序作了較為詳細的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國務(wù)院和省兩級政府，縣市人民政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序包括四個階段，即建設(shè)單位申請、擬定補償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。
（二）我國土地征收程序的缺陷
1. 有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現(xiàn)在：一方面，我國對公共利益的界定不夠明確；另一方面，公共利益在程序上沒有保障，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。這樣的一個直接后果是無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營性用地也采用征地方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。（2）缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制。如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機關(guān)自主決定，具體實施，缺少對行政機關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，容易侵害集體和個人的合法權(quán)益，也會帶來行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會穩(wěn)定和繁榮。
2. 土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現(xiàn)在幾方面：（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。如在補償方案的確定上，是由政府自己核準(zhǔn)并實施的，實難保障征收程序的公示性，難以避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面�！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補償方案已經(jīng)確定，被征地者的意見所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。（3）對被征地者的救濟措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定，被征地者在征地范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，并沒有規(guī)定其向司法機關(guān)獲得救濟的權(quán)利，這樣的救濟措施是遠遠不夠的。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。
三、我國土地征收程序的完善
針對當(dāng)前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認為應(yīng)借鑒各國的先進做法，并結(jié)合本國實際，重點是在其具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建一個科學(xué)、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正義。
1.事業(yè)的認定。這一階段包括兩個環(huán)節(jié)：申請和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請，申請人應(yīng)就征地的目的、條件、補償?shù)确矫孀鞒鲈敿氄f明，并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會以征求被申請人的意見，雙方進行充分協(xié)商以達成協(xié)議。行政主體應(yīng)促使雙方達成協(xié)議，如果達不成協(xié)議，則由行政主體進行裁決。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人就可充分參與到征地過程之中，從而保障其合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請文件和有關(guān)法律規(guī)定進行審查，重點審查其目的合法性，對其是否符合公共利益進行專項審查，一旦符合即可以結(jié)合其他因素，作出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。
2.土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟；當(dāng)然，也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關(guān)行使權(quán)力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權(quán)益。
3.土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標(biāo)準(zhǔn)等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。
4.土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。
當(dāng)然，在整個土地征收過程中，都要注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會，并能采取足夠的措施保障他們的合法權(quán)益。同時，也要設(shè)置科學(xué)、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自己的合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機構(gòu)，主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護被征地者的合法利益。
通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護各方的合法利益，促進土地征收的順利進行和土地征收目的的最終實現(xiàn)！
綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用。但當(dāng)前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要進行改革、完善，以構(gòu)建嚴格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，隨著我國立法經(jīng)驗的豐富和立法技術(shù)的進步，必將構(gòu)建出一個科學(xué)、合理的土地征收程序，以實現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展！
【注釋】：
① 縱觀各國法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償?shù)姆芍贫�。在中國，只存在國有土地和集體土地兩種形式，并沒有私有土地這種形式，故本文論述的土地征收制度主要是指國家對集體土地的征收。另外，本文在講到征地時，指的僅是土地征收，不包括土地征用。
【參考文章】：
① 李強：《中國土地征收法律制度研究》，載于《中國民商法律網(wǎng)》，http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=17110；
② 梁亞榮、李雪艷：《修憲與土地征收制度的完善》，載于《實事求是》2004年第6期；
③ 費安玲：《對不動產(chǎn)征收的私法思考》，載于《政法論壇》，2003年2月第21卷第1期。
