[ 杜鋼建 ]——(2001-2-13) / 已閱7850次
政府責(zé)任與災(zāi)害管理
杜鋼建
連年發(fā)水,連年鬧災(zāi)，小災(zāi)不斷,大災(zāi)不少。近十年來(lái)抗洪救災(zāi)舉國(guó)驚慌的現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生。原因何在？
在現(xiàn)代法制社會(huì)，政府對(duì)各類自然災(zāi)害有預(yù)測(cè)和防范的責(zé)任。災(zāi)害管理屬于社會(huì)的基本職能。管理倘若失職，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任乃至法律責(zé)任。自然災(zāi)害的發(fā)生只要人為要素存在，有關(guān)政府機(jī)關(guān)及其他主體就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于可以預(yù)見(jiàn)的災(zāi)害而沒(méi)有采取足夠有效的預(yù)防措施的，人為
要素就已存在。此類災(zāi)害就屬于“人災(zāi)”而非“天災(zāi)”。至于那些由于人的行為而導(dǎo)致災(zāi)害的發(fā)生或擴(kuò)大的，就更屬“人災(zāi)”范疇。像中國(guó)近年連年發(fā)生的水災(zāi)，在性質(zhì)上即屬于“人災(zāi)”而非“天災(zāi)”。
今年水災(zāi)的要因與人的行為相關(guān)。洪水等自然現(xiàn)象的發(fā)生與人的行為的誘發(fā)和促進(jìn)有聯(lián)系的話，就存在相關(guān)主體承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題。由于人為努力的失敗而導(dǎo)致水害或沒(méi)有使水害減少到極小限（人為努力應(yīng)當(dāng)可以達(dá)到限制的程度），就需要探討由誰(shuí)承擔(dān)何種法律責(zé)任。與水害相關(guān)的法律責(zé)任發(fā)生在以下場(chǎng)合：由于河水泛濫或堤防破裂，市街地和農(nóng)田被水淹沒(méi)而造成大面積受害。在此種場(chǎng)合下，作為江河堤防等的人為構(gòu)造物未能有效地安全防止水流溢出，因而產(chǎn)生管理江河水利設(shè)施的政府因未能防止水害發(fā)生而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。就責(zé)任主體而言，這里既涉及地方政府，也涉及中央政府。由于地方政府和中央政府都是代表國(guó)家的，國(guó)家和有關(guān)政府及責(zé)任者都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。國(guó)家和各級(jí)政府及有關(guān)主管部門(mén)都應(yīng)有相應(yīng)的防除災(zāi)害的法律義務(wù)。
在水災(zāi)等有人為因素存在的災(zāi)害中，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是賠償責(zé)任。此種賠償責(zé)任之所以存在，是由于公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理是國(guó)家的職能之一。對(duì)于公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理有引欠缺造成的災(zāi)害，國(guó)家當(dāng)然要承擔(dān)賠償責(zé)任。今年水災(zāi)的發(fā)生在很大程度上是與堤防設(shè)置或流域管理方面的缺陷分不開(kāi)的。對(duì)于此類災(zāi)害的發(fā)生，國(guó)家本應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。但由于我國(guó)一九九五年一月一日起實(shí)施的《國(guó)家賠償法》有關(guān)賠償?shù)姆秶?guī)定不明確，在實(shí)際生活中，受害人一般依照民法通則或其他特別法的規(guī)定分別向責(zé)任管理有關(guān)設(shè)施的單位請(qǐng)求賠償。《國(guó)家賠償法》第三條：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯人身權(quán)之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：……（五）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。”《國(guó)家賠償法》第四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利�！ㄋ模┰斐韶�(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。”對(duì)于上述這二類“其他違法行為”是否包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員因?qū)苍O(shè)施的設(shè)置或管理有欠缺而造成人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的行為問(wèn)題，法律界有不同看法。一種看法是否定論，認(rèn)為不包括這種行為，另一種看法是肯定論，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括此類行為。否定論看法的依據(jù)是《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法（草案）的說(shuō)明〉》。該說(shuō)明指出，“關(guān)于郵電、醫(yī)院等國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位，橋梁、道路等國(guó)有公共設(shè)施，引設(shè)置、管理欠缺發(fā)生的賠償問(wèn)題，不屬違法行使職權(quán)的問(wèn)題，不納入國(guó)家賠償?shù)姆秶�。受害人可以依照民法通則等有關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請(qǐng)求賠償。”這是立法者在起草該法時(shí)的意思表示�？隙ㄕ摽捶ㄕJ(rèn)為，公共設(shè)施設(shè)置和管理的欠缺可以是由違法行使職權(quán)而發(fā)生。對(duì)于因違法行使職權(quán)而發(fā)生的欠缺造成的損害，理應(yīng)納入國(guó)家賠償?shù)姆秶�。筆者贊成肯定論的看法。這次水災(zāi)表明，許多地方的災(zāi)害未能得到有效防除是由于違法行使職權(quán)造成的。為確保受害人得到有效的賠償，建議盡快修改《國(guó)家賠償法》或由全國(guó)人大常委會(huì)作出解釋，以表明違法行使職權(quán)致使公共設(shè)施的設(shè)置管理發(fā)生欠缺而造成損害的，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償范圍。
所謂違法行使職權(quán)包括違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行或拖延履行法定指責(zé)等。有法定作為義務(wù)而不作為的行為也屬于違法行為。今年發(fā)生的水害在很多地方都是由于違法行使職權(quán)引起的。在追究國(guó)家責(zé)任時(shí)，不僅要追究因過(guò)錯(cuò)（故意或過(guò)失）發(fā)生的責(zé)任，而且還要堅(jiān)持“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”，追究在一定條件下即使行為人無(wú)過(guò)錯(cuò)也應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，而且還要堅(jiān)持“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”，追究在一定條件下即使行為人無(wú)過(guò)錯(cuò)也應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任�，F(xiàn)代法制國(guó)家在災(zāi)害管理方面普遍實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。
只要公共設(shè)施因設(shè)置或管理欠缺在客觀上造成損害的，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如日本國(guó)家賠償法第二條第一項(xiàng)規(guī)定：因道路、河川或其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致使他人受損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。韓國(guó)國(guó)家賠償法第五條也有相同規(guī)定。在日本和韓國(guó)等國(guó)家，對(duì)于公共設(shè)施的設(shè)置
管理瑕疵所造成的損害，不論其設(shè)置管理者是否盡到相當(dāng)注意義務(wù)，國(guó)家或公共團(tuán)體都應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。我國(guó)在水害等災(zāi)害法方面，也應(yīng)實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。
在災(zāi)害責(zé)任方面，今年許多地方的水災(zāi)不僅國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，而且有關(guān)政府機(jī)關(guān)及其工作人員也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。根據(jù)《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，由于勘測(cè)設(shè)計(jì)失誤，施工質(zhì)量低劣，調(diào)度運(yùn)用不當(dāng)，以及濫用職權(quán)，玩忽職守，導(dǎo)致大壩事故的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任人員給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在庫(kù)區(qū)內(nèi)圍墾、在壩體修建碼頭、渠道或者堆放雜物、晾曬糧草，在大壩管理和保護(hù)范圍內(nèi)修建碼頭、魚(yú)塘的，均屬違法行為并應(yīng)追究行政法律責(zé)任。根據(jù)《防汛條例》的有關(guān)規(guī)定，玩忽職守或在防汛搶險(xiǎn)的緊要關(guān)頭臨陣逃脫的，非法扒口決堤或者開(kāi)閘的，挪用、盜用、貪污防汛或者救災(zāi)錢(qián)款或物質(zhì)的等行為均應(yīng)追究法律責(zé)任。根據(jù)《水法》的有關(guān)規(guī)定，違反水資源保護(hù)法規(guī)，擅自修建水工程或者整治河道、航道，擅自向下游增大排泄洪澇量或者阻礙上游洪澇下泄，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)分別追究刑事責(zé)任。根據(jù)上述規(guī)定，有些行為不僅行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，而且有關(guān)單位、法人或政府機(jī)關(guān)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于政府組織、黨組織、單位或法人的行為造成水害的，應(yīng)當(dāng)不僅追究行為人的責(zé)任，更要追究組織、單位或法人的法律責(zé)任，其中包括賠償責(zé)任和刑事責(zé)任。
今年的水災(zāi)還表明，中國(guó)中央政府和地方政府的災(zāi)害管理系統(tǒng)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在突發(fā)性災(zāi)害發(fā)生等危機(jī)狀態(tài)下的救災(zāi)決策程序和體制必須大力改革和調(diào)整。比如被困內(nèi)蒙古扎魯特旗的二十三位北京旅客遇險(xiǎn)後與當(dāng)?shù)卣?lián)系而得不到空中援助等問(wèn)題表明，危機(jī)狀態(tài)下政府決策系統(tǒng)的調(diào)控能力極為有限。今年洪水高居不退的原因之一是沿江流域植被遭受嚴(yán)重破壞，水土流失，河道泥沙淤積、河床加高，使自然湖泊蓄洪抗洪能力減弱。顯然，這與有關(guān)政府管理機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理方面的嚴(yán)重失職是分不開(kāi)的。加強(qiáng)政府的災(zāi)管能力必須與加強(qiáng)政府災(zāi)管法律責(zé)任相結(jié)合。通過(guò)嚴(yán)格追究各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人在災(zāi)管方面方面的法律責(zé)任，進(jìn)一步督促政府機(jī)關(guān)及其工作人員高度重視災(zāi)管工作，有效防除災(zāi)害，確保國(guó)民的生命財(cái)產(chǎn)安全。許多問(wèn)題顯示，明明是政府負(fù)有不可推諉的責(zé)任，某些宣傳報(bào)道反要受害者對(duì)致害責(zé)任者感恩戴德。
加強(qiáng)政府官員及全社會(huì)在災(zāi)管方面的知識(shí)和公民權(quán)利保障意識(shí)，也是健全政府災(zāi)管責(zé)任制度的前提和基礎(chǔ)。
