[ 曲宇輝 ]——(2005-2-18) / 已閱15369次
以違法責(zé)任公開代替行政處罰公開
——關(guān)于政府（政務(wù)）信息公開的一點想法——
曲宇輝
《行政處罰法》第4條第3款規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)”。一些地方政府和行政機關(guān)因此在制定的政府（政務(wù)）信息公開工作中規(guī)定，行政處罰的依據(jù)、程序、標準等事項公開。筆者認為，應(yīng)該以“違法責(zé)任”公開代替“行政處罰”公開。
一、行政處罰僅僅是違法行為人應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任中的一種責(zé)任。
《行政處罰法》第8條規(guī)定的行政處罰是：（1）警告；（2）罰款；（3）沒收違法所得、沒收非法財物；（4）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（5）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。而目前我國法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的追究違法行為人的法律責(zé)任則很多，除行政處罰外，還有承擔(dān)民事責(zé)任、給予行政處分、承擔(dān)刑事責(zé)任和行政強制措施、責(zé)令糾正或者停止違法行為、具體行政行為的撤回或無效、征收行政收費、行政執(zhí)行罰等法律責(zé)任。因此，行政處罰僅僅是違法行為人應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任中的一種責(zé)任，或者說是一部分責(zé)任，而不是全部法律責(zé)任。
以《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定的部分法律責(zé)任為例。
1、行政處罰：“沒收違法所得”（《土地管理法》第73條、第81條）；“限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”（《土地管理法》第73條）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”（《土地管理法》第76條第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77條第1款）；“沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”（《土地管理法》第76條第1款）、“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”（《土地管理法》第77條第1款）；“罰款”（《土地管理法》第73條、第74條、第75條、第76條第1款、第80條、第81條）；“收回土地使用權(quán)”（《土地管理法》第37第1款、第65條第1款第2項[1]）。
2、承擔(dān)民事責(zé)任：“恢復(fù)土地原狀”（《土地管理法》第73條、第76條第1款）；“責(zé)令限期治理”（《土地管理法》第74條）；“承擔(dān)賠償責(zé)任”（《土地管理法》第78條第2款）。
3、行政處分：對“直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分”（《土地管理法》第73條、第74條、第76條第1款、第78條第1款）。
4、承擔(dān)刑事責(zé)任：“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”（《土地管理法》第73條、第76條第1款、第78條第1款）。
5、其他法律責(zé)任[2]：“停止辦理有關(guān)土地審批、登記手續(xù)”（《土地管理法實施條例》第32條第1款第4項）；“責(zé)令違法嫌疑人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物”（《土地管理法實施條例》第32條第1款第5項）；“責(zé)令限期改正[3]”（《土地管理法》第74條、第75條、第81條）；“責(zé)令退還非法占用的土地[4]”（《土地管理法》第76條第1款、第77條第1款）；“責(zé)令停止土地違法行為[5]”（《土地管理法》第67條第1款第4項、《土地管理法實施條例》第32條第1款第3項）；“責(zé)令限期辦理[6]”（《土地管理法》第82條）；“批準文件無效”（《土地管理法》第78條第1款）；“繳納閑置費”（《土地管理法》第37條第1款）；“繳納土地復(fù)墾費[7]”（《土地管理法》第42條、第75條）。
二、以“違法責(zé)任”公開代替“行政處罰”公開更為符合我國立法和執(zhí)法工作實際
如“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占用土地”行為人的法律責(zé)任，《土地管理法》第76條第1款規(guī)定：“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。
《土地管理法》第76條第1款中，共涉及追究五種不同類型的法律責(zé)任：一是行政處罰（拆除、沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，罰款），二是責(zé)令糾正違法行為（責(zé)令退還非法占用的土地），三是承擔(dān)民事責(zé)任（恢復(fù)土地原狀），四是行政處分（對非法占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分），五是追究刑事責(zé)任（對非法占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任）。
上述情況在我國的法律法規(guī)中普遍存在，即對某種具體違法行為應(yīng)追究的各種法律責(zé)任，寫在同一個條款中，構(gòu)成一個完整的法律責(zé)任。這種表述，不僅方便行政相對人對具體違法行為的各種法律責(zé)任有一個全面的認識，也有利于預(yù)防和減少違法行為的發(fā)生。
由此，我們也看到了只公開“行政處罰”而不公開“違法責(zé)任”所帶來的弊端：如果只公開其中“行政處罰”的內(nèi)容，有關(guān)法律條款就會支離破碎、不完整，同時還會造成行政相對人對違法行為的法律后果認識不全，不利于維護公共利益和社會秩序，不利于預(yù)防和減少違法行為發(fā)生的目的；如果整個法律條款公開，又似乎超出了“行政處罰”的公開范圍。
此外，由于我國的《行政處罰法》本身對“行政處罰”并未作出定義，在法學(xué)界對“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”究竟包括哪些處罰，以及行政強制措施、責(zé)令改正違法行為、具體行政行為撤回等由行政機關(guān)作出的行政行為是否屬于“廣義”的行政處罰仍在爭論的情況下，只公開“行政處罰”的難度和弊端，是顯而易見的。
三、建議
政府（政務(wù)）信息公開工作是實踐“三個代表”重要思想，體現(xiàn)“立黨為公、執(zhí)政為民”的重要舉措，是打造“透明政府”的具體措施，是依法行政的必然要求。按照“以公開為原則，不公開為例外”的政府（政務(wù)）信息公開工作總要求，也應(yīng)當(dāng)以“違法責(zé)任”公開代替“行政處罰”公開，不能僅因《行政處罰法》第4條第3款的規(guī)定而只公開“行政處罰”事項。事實上，一些行政機關(guān)在政府（政務(wù)）信息公開工作中，往往標題是“行政處罰”公開，而實際公開的內(nèi)容則是“違法責(zé)任”。
因此，筆者建議，政府和行政機關(guān)在政府（政務(wù)）信息公開工作中，應(yīng)將“行政處罰”公開更改為“違法責(zé)任”公開。
[1] 在《土地管理法》第65條第1款中規(guī)定了三種“收回土地使用權(quán)”的情形，只有第2項屬于行政處罰。
另：《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》等規(guī)定了多種“收回土地使用權(quán)”的情形，其中既有作為“土地違法案件”給予行政處罰的“收回”，也有作為其他法律責(zé)任的“收回”和依法定事由（如為社會公共利益、依合同約定）的“收回”。
[2] 其他法律責(zé)任是指行政處罰、民事責(zé)任、行政處分、刑事責(zé)任以外的法律責(zé)任，而不是《行政處罰法》第8條第1款第7項的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。
[3][4][5][6] 根據(jù)《行政處罰法》第23條“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”，行政機關(guān)作出這四種具體行政行為，屬于追究土地違法行為當(dāng)事人的法律責(zé)任，但不屬于行政處罰。
[7] 土地復(fù)墾費屬行政收費，但依照《土地管理法》第42條、第75條繳納土地復(fù)墾費，屬追究土地違法行為當(dāng)事人的法律責(zé)任，但不屬行政處罰。
參考文獻：胡建淼：《“其他行政罰款”若干問題研究》，《法學(xué)研究》，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所主辦，2005年第1期
