[ 楊濤 ]——(2005-1-10) / 已閱8403次
撩開“權(quán)力期權(quán)化”的面紗
楊濤
近來，一種新型的腐敗動向頗值得警惕，這就是所謂的“權(quán)力期權(quán)化”現(xiàn)象。如《現(xiàn)代金報》近日報道，浙江省某縣級市的房管辦負(fù)責(zé)人在位時，利用自己的關(guān)系，將市區(qū)黃金地段大片土地出讓給某民營企業(yè)主，該企業(yè)主因此擁有了億元資產(chǎn)。該負(fù)責(zé)人退休后，被聘為該企業(yè)干部，年薪三十萬元，高級住房一套，并且每年擁有幾萬元以內(nèi)的請客送禮簽批權(quán)。
前不久，浙江省政協(xié)委員楊揚(yáng)就針對這一現(xiàn)象提交了《領(lǐng)導(dǎo)干部“期權(quán)化”現(xiàn)象應(yīng)引起重視》的提案。他說，領(lǐng)導(dǎo)干部“期權(quán)化”就是某些有職有勢的領(lǐng)導(dǎo)干部，在位時利用權(quán)力和影響，合法和不合法、合理和不合理地為某些企業(yè)、個體老板、外商牟取非法利益，為了保護(hù)自己，逃避紀(jì)檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督和查處，他不圖眼前的直接回報，為日后退休、下海以后牟取更大的利益打下堅實的基礎(chǔ)。一旦退下來、或辭職以后即到自己關(guān)照過的單位任職，收益十分豐厚。
毋庸置疑，“權(quán)力期權(quán)化”本質(zhì)上就是一種腐敗。它是將期貨交易的市場行為引用到政治上來，使官員的濫用權(quán)力的行為轉(zhuǎn)化為一種可期待利益，這種利益在官員退休、“下海”后兌現(xiàn)。雖然這種行為不像有些貪官那樣一手辦事、一手要錢，官員沒有在利用職權(quán)為他人謀利的同時馬上取得錢物，但是利用權(quán)力為他人不正當(dāng)謀利仍是對權(quán)力的濫用，妨害了權(quán)力公平、公正和廉潔的行使，破壞市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的秩序，使權(quán)力異化，淪落為官員和不法商人進(jìn)行交易的商品。這種將來獲得錢物的做法與馬上進(jìn)行錢權(quán)交易的做法并沒有本質(zhì)區(qū)別，其目的只是為了逃避紀(jì)檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督和查處。
“權(quán)力期權(quán)化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，淵源于權(quán)力具有擴(kuò)張和易腐的特性。權(quán)力具有擴(kuò)張性和易腐性，這是古往今來顛撲不破的真理，掌有公共權(quán)力的人只要不受監(jiān)督和制約，就會將本應(yīng)為民眾服務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)化為謀取自己私利的工具，孟德斯鳩就說：“每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限”。權(quán)力進(jìn)行擴(kuò)張和尋租有兩個維度：一種是權(quán)力在管轄的范圍和領(lǐng)域的擴(kuò)張和尋租，這是權(quán)力在空間上的尋租和擴(kuò)張；另一種就用現(xiàn)在濫用權(quán)力的行為與將來可能獲得的利益做交易，這是權(quán)力向時間尋租和擴(kuò)張，即“權(quán)力期權(quán)化”。
“權(quán)力期權(quán)化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，也跟我們當(dāng)前反腐敗大背景有著密切的關(guān)系，近些年來，中央反腐敗的力度一年比一年高漲，官員感受到了在權(quán)力尋租中前所未有的壓力和風(fēng)險。前些年，山東省泰安市委書記胡建學(xué)敢說：“到我這一級的干部沒人管了�！比缃�，不僅是廳局級干部有人管，省委書記、省長落馬的也不在少數(shù)。在這種背景下，一方面，官員不甘心放棄用手中的權(quán)力進(jìn)行利益尋租，另一方面，他們也擔(dān)心尋租中遭致的風(fēng)險。而權(quán)力向時間尋租和擴(kuò)張――“權(quán)力期權(quán)化”正好滿足了這些官員的需要，因為，“權(quán)力期權(quán)化”具有隱蔽性和欺騙性。官員在職時利用權(quán)力在土地審批、項目審批、協(xié)調(diào)融資等方面為一些企業(yè)謀取利益，但其并不在在職時收取錢財，而是在“下海”后到管轄地區(qū)的企業(yè)任職得到車子、房子和股份等特殊待遇，這種待遇的獲得往往使人不容易與其在職為該企業(yè)謀利產(chǎn)生聯(lián)系，并且這種待遇與其在該企業(yè)任職付出了勞動獲得的合法收入攪在一起，難以分別。隱蔽性和欺騙性讓權(quán)力尋租被打擊的機(jī)率大大降低，因而這種低風(fēng)險的尋租和擴(kuò)張便受到了越來越多的官員親睞。
然而，要打擊這種“權(quán)力期權(quán)化”的腐敗現(xiàn)象，卻不是一件容易的事。其一，反腐敗機(jī)關(guān)太多盯著的是現(xiàn)職官員，而退休、下海官員的各種行蹤不為他們所掌握，容易逃脫監(jiān)管的視野；其二是由于時過境遷，要找出官員當(dāng)初行使權(quán)力的行為與今天獲得各種錢物的行為有必然聯(lián)系有較大的難度；三是現(xiàn)行的法律存在漏洞，雖然最高人民法院于2000年在一個司法解釋中認(rèn)為：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利為請托人謀取利益，并與請托人事先約定，在其離退休后收受請托人財物，構(gòu)成犯罪的，以受賄罪定罪處罰�！钡牵聦嵣显S多官員和不法商人之間在事先并不約定，而是雙方心知肚明，官員在職為商人謀取利益，商人在官員退休、下海后自然而然投懷送抱，而且這種商人回報官員的利益與官員在其企業(yè)勞動獲得的合法收入交織在一起，難以區(qū)分，對于這些情形法律并沒有進(jìn)行有效規(guī)范。
因此，對官員離職從業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范就顯得很有必要。筆者認(rèn)為，有必要制定以下制度和措施：
首先，必須嚴(yán)禁官員在退休、下海后在其原先管轄區(qū)域的企業(yè)里從業(yè)。有人認(rèn)為，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)了，作為領(lǐng)導(dǎo)干部辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后，去那里是他的自由，公眾無權(quán)干涉。這種觀點(diǎn)是不正確的，官員行使的是公權(quán)力，公權(quán)力來自民眾的授予，官員要公正地行使民眾所授予的權(quán)力，其的一些行為就必須受到合理限制，這包括其退休、下海不得在其原先管轄區(qū)域的企業(yè)從業(yè)，因為這種從業(yè)行為極有可能產(chǎn)生“權(quán)力期權(quán)化”的腐敗現(xiàn)象，從而使官員在職的時候濫用權(quán)力，辜負(fù)民眾的信托。國外也有相關(guān)的立法例，如韓國《公務(wù)員倫理法》規(guī)定，凡由總統(tǒng)令所確定的有關(guān)政府職員，自退職日起的兩年內(nèi)，不得到與其退職前兩年間曾工作過的部門有密切業(yè)務(wù)關(guān)系、并具有一定規(guī)模的以營利為目的的私人企業(yè)就業(yè)。事實上，中央組織部在今年年初提出要推行的六項干部人事制度改革措施中，就包括要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職“下海”問題提出規(guī)范性意見，將其納入依法管理的軌道，消除其消極影響。
其次，我們的反腐敗機(jī)關(guān)和組織部門要加強(qiáng)對退休、下海官員動向的跟蹤了解和組織管理。退休、下海了，許多人的組織關(guān)系還在，即使脫離了組織關(guān)系的，基于對其可能進(jìn)行“權(quán)力期權(quán)”交易的警惕，也應(yīng)當(dāng)對他們建立相關(guān)檔案，對其退休、下海的動向要有所了解。
再次，我們還應(yīng)該嚴(yán)密我們的法網(wǎng),加大對違反離職從業(yè)禁令的處罰力度。反腐敗機(jī)關(guān)除了對官員和商人事先有約定，事后進(jìn)行受賄的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊外。法律還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，企業(yè)不能聘用原先管轄過其的官員，否則給予嚴(yán)厲經(jīng)濟(jì)處罰；對于退休、下海的官員到其原先管轄的區(qū)域的企業(yè)里從業(yè)的，其所獲得的報酬除扣除比照他人通常勞動收入外都作為非法所得處理，并對其違反禁令的行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。
最后，要使“權(quán)力期權(quán)化”的行為不能得逞，還有一個重要方面就是對官員在職時行使權(quán)力過程實現(xiàn)規(guī)范化、程序化和透明化。官員在職時很難利用職務(wù)之便為他人謀取利益，那么其在退休、下海后就不能得到什么“期權(quán)”、利益，所謂“皮之不存，毛之焉附”！而在這其中，對“一把手”行使權(quán)力監(jiān)督制約是關(guān)鍵。在重要工作任務(wù)的部署，干部任免、調(diào)動和獎懲，大額資金的安排和使用，重大工程項目的確定以及其他重大問題上，都要通過實行集體討論決策制度，杜絕“一把手”個人擅自決定重大問題，或用書記辦公會議的形式代替常委會作出決定的現(xiàn)象。
總之，我們只有對“權(quán)力期權(quán)化”的現(xiàn)象提高警惕、加強(qiáng)研究，多管齊下進(jìn)行治理，權(quán)力向時間尋租和擴(kuò)張的傾向才能得以有效地遏制。
通聯(lián)：江西省贛州市人民檢察院 楊濤
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