[ 武彬 ]——(2004-12-12) / 已閱9105次
檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴權(quán)之探討
北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院 武彬
郵編100026 電子信箱：wu_binvip@yahoo.com.cn
檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該享有民事行政公訴權(quán)，是近年來(lái)立法爭(zhēng)論的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。對(duì)此，學(xué)者專(zhuān)家眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。筆者試從檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事行政的監(jiān)督權(quán)說(shuō)起，對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴權(quán)作初步探討，以期獲得對(duì)法制理念的深刻認(rèn)識(shí)。
在中國(guó)的法律體系中，檢察機(jī)關(guān)的主要職能是監(jiān)督職能。我國(guó)憲法第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！币簿褪钦f(shuō)，人民檢察院擁有國(guó)家所賦予的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)監(jiān)督法律的有效實(shí)施，并最大限度的維護(hù)國(guó)家和人民的合法權(quán)益，以確保社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能具體體現(xiàn)為檢察權(quán)，如刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)、民事行政檢察權(quán)、公訴權(quán)等。其中，民事行政監(jiān)察權(quán)是指檢察院依照法律規(guī)定對(duì)人民法院的審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行的法律監(jiān)督的權(quán)力。但是，對(duì)于某些損害國(guó)家利益或公民重大權(quán)益的民事行政行為，如果沒(méi)有還啟動(dòng)訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)法對(duì)其合法性進(jìn)行監(jiān)督，這無(wú)疑是檢察監(jiān)督的“盲區(qū)”；公訴權(quán)是檢察權(quán)的一項(xiàng)重要職能，指人民檢察院享有以國(guó)家名義對(duì)一切損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法犯罪行為向人民法院提起公訴、并派員出席法庭支持公訴的權(quán)力。在現(xiàn)階段，檢察院的公訴權(quán)只限于刑法所規(guī)定的違法犯罪行為，而對(duì)民事行政方面的違法違規(guī)行為給國(guó)家或個(gè)人造成的損失，缺乏長(zhǎng)期有效的監(jiān)督，使得國(guó)有資產(chǎn)非正常流失現(xiàn)象嚴(yán)重。這不得不說(shuō)是法律監(jiān)督的一大缺憾。國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)社會(huì)主義制度賴(lài)以存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是全體人民根本利益的集中體現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重：有一部分是貪污、賄賂等犯罪行為所造成，但也有相當(dāng)一部分是由于違法的民事行政行為所造成的。對(duì)于這類(lèi)違法行為，沒(méi)有人代表國(guó)家提起訴訟，或者雖有人享有訴權(quán)，但由于種種原因而不行使，以致國(guó)家和社會(huì)的公共利益所遭受的損失無(wú)法彌補(bǔ)。在中國(guó)即將加入的WTO（世界貿(mào)易組織）中規(guī)定的中國(guó)政府的義務(wù)，很多都涉及了國(guó)家公益的職能。為了保護(hù)公共利益，各國(guó)都通過(guò)了民事行政公訴權(quán)訴予以保障，而我國(guó)卻無(wú)人代表公共利益提起訴訟，對(duì)此，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事行政公訴的權(quán)力。
從目前的立法狀況來(lái)看，我國(guó)在民事行政監(jiān)督權(quán)的立法上確有不足之處�！缎淌略V訟法》第七十七條第二款規(guī)定：如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以附帶提起民事訴訟。然而在《民事訴訟法》中，并沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起民事訴訟的權(quán)力。首先，同是國(guó)家利益受損，由犯罪行為所造成的損失，檢察機(jī)關(guān)可以介入，受損的國(guó)家利益有機(jī)會(huì)得到補(bǔ)償；而違法但不構(gòu)成犯罪的民事行政行為所造成的國(guó)家損失，檢察機(jī)關(guān)就不能介入，無(wú)法行使監(jiān)督權(quán)。由于不同原因造成相同的損害后果，檢察機(jī)關(guān)卻不能行使相同的監(jiān)督權(quán)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，這不能不說(shuō)是三大訴訟法之間不協(xié)調(diào)的表征。其次，由于種種原因，刑事訴訟法的這一規(guī)定在實(shí)踐中常常無(wú)法落實(shí)。如《刑法》規(guī)定的簽訂、履行合同失職被騙罪，為親友非法牟利罪，造成破產(chǎn)、損失罪，徇私舞弊低價(jià)折股、出售國(guó)有資產(chǎn)罪。這幾種罪名侵犯的客體均為國(guó)家利益，且侵犯程度都是重大損失。但這幾種罪的偵查權(quán)現(xiàn)屬公安機(jī)關(guān)，以公安機(jī)關(guān)目前的偵查管轄范圍之大、人力狀況之緊張經(jīng)常無(wú)暇顧及，執(zhí)行起來(lái)不很得力；而且，即使追究了有關(guān)人員的刑事責(zé)任，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事訴訟的規(guī)定仍需著力落實(shí)，加大附帶民事賠償?shù)牧Χ取?br>
檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴權(quán)理論在國(guó)外由來(lái)已久，并被許多國(guó)家所采納。法國(guó)《民事訴訟法》第四百二十三條規(guī)定：在事實(shí)妨礙公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。法國(guó)訴訟理論認(rèn)為，檢察官是國(guó)家利益的代表，是社會(huì)公共利益的代表，凡是涉及到國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公民的重大利益的民事活動(dòng)，檢察院都有權(quán)提起訴訟和參與訴訟。檢察官提起行政訴訟，在理論上和實(shí)踐中是完全可行的。行政訴訟最早的形式是以法國(guó)為代表的行政越權(quán)之訴。建立行政越權(quán)之訴的目的不是為了恢復(fù)個(gè)人的權(quán)利，而是為了維護(hù)行政行為的合法性。在行政越權(quán)之訴中，與自己利益沒(méi)有關(guān)系的人都可以對(duì)某些具體的行政行為提起公益性的行政訴訟。行政越權(quán)之訴是行政訴訟的主要形式，是行政訴訟的內(nèi)在功能。由于法國(guó)憲法明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)不能干預(yù)行政，所以法國(guó)檢察機(jī)關(guān)不能提起這種訴訟。但是，許多國(guó)家采納了行政越權(quán)之訴的理論，承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公權(quán)訴訟。
德國(guó)法律規(guī)定：聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人，有權(quán)參與民事訴訟和行政訴訟。在美國(guó)，檢察官是政府的代表，有權(quán)代表政府行使訴訟權(quán)利，對(duì)損害政府和公共利益的違法行為提起訴訟，又稱(chēng)“社會(huì)公益訴訟”，涉及民事和行政領(lǐng)域。在我國(guó)的《澳門(mén)民事訴訟法典》中，也規(guī)定檢察官有權(quán)提起民事訴訟。
根據(jù)各國(guó)的立法實(shí)踐，我國(guó)應(yīng)立法確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴權(quán)，充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，將國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的特殊保護(hù)落到實(shí)處。人民檢察院提起公訴的民事行政案件，應(yīng)當(dāng)是違反國(guó)家有關(guān)法律，并且侵犯的客體是國(guó)家、集體、社會(huì)的公共利益，或某些涉及公民重大利益損害的案件。筆者將其大致分為六種：
一、侵害國(guó)家利益的案件。例如，某行政機(jī)關(guān)違反了有關(guān)規(guī)定，對(duì)不合格的私人煤礦發(fā)放了開(kāi)采許可證，使得國(guó)有資源被破壞性開(kāi)采，造成巨額的損失。人民檢察院是國(guó)家利益忠實(shí)的守護(hù)神，在現(xiàn)階段我國(guó)民事行政方面的違法行為主要是侵犯國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的行為以及破壞國(guó)家資源的違法行為，其主體可以是公民、法人、其他組織，或者做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。
二、侵害社會(huì)利益的案件。即人們經(jīng)常說(shuō)的“公害案件”。公害案件是指違法行為直接造成不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)遭到損害的案件。我國(guó)現(xiàn)在還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不很完善，就會(huì)有一些企業(yè)靠違反法律，逃避制裁來(lái)提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。其中最為明顯的就是環(huán)境污染。比如某造紙廠(chǎng)違反有關(guān)環(huán)保規(guī)定，向附近河流排放大量有毒污水，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。對(duì)此，為了維護(hù)人民的生存環(huán)境，檢察院應(yīng)對(duì)此類(lèi)案件負(fù)有監(jiān)督義務(wù)，并要代表公眾利益提起公訴。
三、損壞社會(huì)公共設(shè)施的案件。損壞社會(huì)公共設(shè)施的違法行為，侵害的是不特定多數(shù)人的合法權(quán)益。如行政機(jī)關(guān)違反法律占用公共設(shè)施，但又未給予應(yīng)有的維護(hù)，以致公共設(shè)施被損壞。對(duì)于這種針對(duì)不特定多數(shù)人的侵害，檢察院有權(quán)力、有義務(wù)代表被侵害的不特定多數(shù)人，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起公訴。
四、侵害涉及公民重大權(quán)益的案件。此條字面包含范圍甚廣，但在實(shí)際應(yīng)用中應(yīng)具體到用列舉法解釋條文。如法國(guó)、德國(guó)、澳門(mén)地區(qū)的檢察院重視在婚姻、收養(yǎng)、親子關(guān)系等社會(huì)問(wèn)題上提起“民事訴訟程序”，對(duì)民事訴訟進(jìn)行國(guó)家干預(yù)。
五、沒(méi)有起訴主體的民事案件。在實(shí)踐中，往往有些民事案件，由于種種原因造成無(wú)合格訴訟主體，但違法行為侵害了受害人的合法權(quán)益，造成了嚴(yán)重的損害后果。如被損害人死亡且無(wú)親屬無(wú)單位，但此民事違法行為造成的社會(huì)影響極壞。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其法律監(jiān)督的作用，對(duì)此類(lèi)案件提起公訴。
六、涉及違反公序良俗的民事、行政案件。例如某行業(yè)幾巨頭召開(kāi)臨時(shí)峰會(huì)，共同議定價(jià)格聯(lián)盟，形成價(jià)格壟斷。這種行為表面上是侵害了別的生產(chǎn)廠(chǎng)家的權(quán)益，實(shí)際上破壞的是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序。在我國(guó)的金融秩序沒(méi)有培育完善，企業(yè)還缺乏聯(lián)合抵制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)和法律意識(shí)的情況下，檢察機(jī)關(guān)有必要對(duì)此類(lèi)行為提起公訴。
人民檢察院提起公訴的民事行政案件的范圍應(yīng)有嚴(yán)格限制。因?yàn)闄z察院提起民事、行政公訴行為的性質(zhì)與公民、法人和其他社會(huì)組織作為原告起訴的性質(zhì)不同，為了維護(hù)民事訴訟的行政訴訟雙方當(dāng)事人地位平等，以及民事訴訟的抗辯平衡原則，各國(guó)在立法上和實(shí)踐上都有嚴(yán)格限制。《法國(guó)民法典》第四百二十二條詳細(xì)規(guī)定了檢察院提起公訴的職權(quán)范圍：有關(guān)公民重大利益的如親子關(guān)系、未成年人監(jiān)護(hù)、負(fù)債核查、個(gè)人破產(chǎn)案件；涉及法人重大利益的如公司破產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)清算、追究公司負(fù)責(zé)人財(cái)產(chǎn)責(zé)任的案件等。美國(guó)法典第二十八卷第五百四十七條規(guī)定檢察官有權(quán)對(duì)涉及聯(lián)邦利益的七種民事案件提起訴訟；德國(guó)檢察院有權(quán)對(duì)婚姻無(wú)效、雇用勞動(dòng)、禁治產(chǎn)等案件提起訴訟；日本民事訴訟程序法規(guī)定檢察院有權(quán)提起訴訟的范圍是婚姻案件、收養(yǎng)案件和親子案件。
加入世貿(mào)組織以后，我國(guó)現(xiàn)有的法律體系必將受到一定的沖擊。如何限制權(quán)力將成為核心問(wèn)題，而更重要的是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任十分重大。讓檢察院享有民事行政公訴權(quán)只是改造法學(xué)之城的一塊鋪路磚，中國(guó)法治之路還有很長(zhǎng)�！奥仿湫捱h(yuǎn)兮，吾將上下而求索�！薄�
