[ 何國榆 ]——(2004-12-11) / 已閱20809次
關(guān)于立案監(jiān)督的若干問題研究
廣州市海珠區(qū)人民檢察院 羅炳鋒 黃定威
立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案而不立案以及刑事立案活動(dòng)是否合法所進(jìn)行的法律監(jiān)督，是《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要刑事監(jiān)督職能，既反映了依法治國的內(nèi)在要求，也體現(xiàn)了現(xiàn)代民主法治的最高追求。從實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)履行這一職能，對于減少和遏制有案不立、有罪不究、以罰代刑等執(zhí)法不嚴(yán)的問題，及在保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極的作用。但不可否認(rèn)的是，由于立法的、人為的、歷史文化的等各種原因，監(jiān)督不暢、質(zhì)量不高、效果欠佳的情形仍然存在，立法意圖不能很好實(shí)現(xiàn)，致使檢察機(jī)關(guān)在具體操作時(shí)難以達(dá)到預(yù)期應(yīng)有的法律效果。本文針對立案監(jiān)督存在的一些問題進(jìn)行了研究分析并探討相關(guān)的對策。
一、關(guān)于立案監(jiān)督立法現(xiàn)狀的解構(gòu)
對立案階段的法律監(jiān)督問題，我國《憲法》及《刑事訴訟法》對此都作了規(guī)定。《憲法》第129條和第135條是關(guān)于刑事立案監(jiān)督立法的原則性、宏觀性、普通性的規(guī)定，《刑事訴訟法》通過第7條、第8條、第86條、第87條的規(guī)定將其具體化，而其中一條極為重要也是最為具體的規(guī)定是《刑事訴訟法》第87條的表述：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”。從這一規(guī)定可看出，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的手段主要是一些軟措施，如發(fā)糾正違法通知書或檢察建議。
基于立法上的缺陷，導(dǎo)致了開展立案監(jiān)督工作的先天不足。如對于公安機(jī)關(guān)接到立案通知后仍不立案的處理，就僅有“六部委”《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》：“人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)立案的，公安機(jī)關(guān)在收到《通知立案書》后，應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)決定立案，并將立案決定書送達(dá)人民檢察院。在上述時(shí)限內(nèi)不予立案的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)發(fā)出糾正違法通知書予以糾正。公安機(jī)關(guān)仍不予糾正的，報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理，或者報(bào)告同級(jí)人大常委會(huì)�！敝劣跈z察機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知、上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理的時(shí)限，以及上一級(jí)仍不能達(dá)成共識(shí)的處理辦法等均沒有規(guī)定�，F(xiàn)行法律沒有賦予檢察院一定的立案監(jiān)督處分權(quán)和追究有關(guān)人員法律責(zé)任的權(quán)力，成為開展立案監(jiān)督工作的一個(gè)“盲點(diǎn)”�！ �
二、關(guān)于立案監(jiān)督對象的完整確認(rèn)
《刑事訴訟法》關(guān)于立案監(jiān)督的對象僅局限于公安機(jī)關(guān)，而未設(shè)置對其它刑事立案主體（人民法院和人民檢察院）進(jìn)行立案監(jiān)督的法律條文，從而導(dǎo)致當(dāng)前司法實(shí)踐中，對人民法院和人民檢察院的刑事立案活動(dòng)的法律監(jiān)督無法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動(dòng)中的錯(cuò)誤行為和違法現(xiàn)象得不到及時(shí)糾正。首先，從《刑事訴訟法》本身的規(guī)定來看，公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中所涉及的職能自動(dòng)包括國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、軍隊(duì)保衛(wèi)部門以及檢察院的自偵部門，也就是說該法所指的公安機(jī)關(guān)當(dāng)然包括上述機(jī)關(guān)（部門）。其次，從理論法學(xué)角度上來看，立案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對刑事立案主體的立案行為是否合法實(shí)施的法律監(jiān)督，人民法院同人民檢察院、公安機(jī)關(guān)一樣均享有刑事（自訴）案件的立案權(quán)，所以對人民法院的立案監(jiān)督是人民檢察院立案監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)有之意，完全符合法律規(guī)定。只有將國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、人民法院和人民檢察院同時(shí)列為刑事立案監(jiān)督的對象，刑事立案監(jiān)督制度才科學(xué)、規(guī)范和全面。
三、關(guān)于立案監(jiān)督權(quán)限的重新設(shè)定
檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督工作要真正落到實(shí)處，必須通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)既有強(qiáng)制力保障，又有具體操作規(guī)程可遵循的、充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能作用的刑事立案監(jiān)督權(quán)。立法應(yīng)賦予人民檢察院在刑事立案監(jiān)督活動(dòng)中相應(yīng)的職權(quán)主要有：
1、調(diào)查權(quán)，即有權(quán)調(diào)取和審查刑事立案主體的案卷材料，有權(quán)審查刑事立案主體的立案、不立案和撤案決定書，有權(quán)對刑事立案活動(dòng)中的違法行為作進(jìn)一步了解、調(diào)查與核實(shí)。
2、備案審查權(quán)，即有權(quán)審查刑事立案主體辦理各類刑事案件受案、立案、破案的登記表冊。
3、決定權(quán)，即有權(quán)作出變更刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案而不立案的決定，有權(quán)作出變更刑事立案主體不應(yīng)當(dāng)立案而立案的決定，有權(quán)作出變更刑事立案主體的違法立案程序的決定，刑事立案主體在接到?jīng)Q定書后應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行。
4、處罰建議權(quán)，即發(fā)現(xiàn)刑事立案主體工作人員在刑事立案活動(dòng)中存在違法行為時(shí)，在發(fā)出糾正違法通知進(jìn)行糾正后，對方仍然拒不改正的，人民檢察院有權(quán)依照監(jiān)督處罰程序，發(fā)出處理相關(guān)辦案人員的建議權(quán)。
四、關(guān)于立案監(jiān)督范圍的準(zhǔn)確界定
《刑事訴訟法》對立案監(jiān)督范圍界定不全，易形成立案監(jiān)督的空白地帶。因此，明確人民檢察院對刑事立案主體的“不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查”及其他刑事立案活動(dòng)中的違法行為的立案監(jiān)督權(quán)迫在眉睫。在這里，我們首先要注意劃清“沒立案”和“不立案”的界限�！皼]立案”是指刑事立案主體沒有發(fā)現(xiàn)或雖已發(fā)現(xiàn)，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件�！安涣浮笔侵感淌铝钢黧w已經(jīng)作出不立案決定的案件。只有刑事立案主體已經(jīng)作出不立案決定的案件，才能按照刑事立案監(jiān)督程序來辦理。
關(guān)于刑事立案監(jiān)督的范圍，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和司法實(shí)踐中的實(shí)際操作，主要包括以下幾個(gè)方面：一是刑事立案主體已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并掌握了犯罪事實(shí)，本該立案，但由于缺乏控告、舉報(bào)等材料而不立案。二是刑事立案主體對案情復(fù)雜，一時(shí)難以偵破的案件，不立案就開展偵查，待破了案再補(bǔ)立案手續(xù)。這種做法違反了刑事訴訟法規(guī)定。三是刑事立案主體對符合法定立案條件的案件故意不予立案或者或者以罰代刑、以勞代刑等。這種故意往往出于執(zhí)法人員權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、徇私枉法等原因，是人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督的重點(diǎn)。
此外，立案監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)不僅局限于對是否立案的法律監(jiān)督，還包括對刑事立案程序是否規(guī)范以及立案和不立案的決定是否合法等相關(guān)刑事立案活動(dòng)的法律監(jiān)督。在實(shí)踐中尤其要重點(diǎn)抓好下列案件：1、刑事立案主體接到報(bào)案或者發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)、犯罪嫌疑人，沒有作出刑事立案決定的。2、刑事立案主體把應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件以治安處罰案件立案或者處理。3、刑事立案主體刑事立案后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的，本應(yīng)當(dāng)撤銷案件卻轉(zhuǎn)治安處罰或者勞動(dòng)教養(yǎng)處理的。4、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)正在被執(zhí)行刑罰的罪犯，在判決宣告以前還有其他犯罪公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的。5、被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件，因證據(jù)不足被駁回自訴或人民法院認(rèn)為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機(jī)關(guān)處理，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的。6、人民法院對公民提出的自訴案件以不屬于自訴案件為理由不予立案，而公安機(jī)關(guān)又以自訴案件歸法院受理為由不予受理的。
五、關(guān)于立案監(jiān)督的常見難點(diǎn)分析
立案監(jiān)督工作不可避免地遭遇各種困難、磨難甚至責(zé)難，形成一個(gè)個(gè)難點(diǎn)。從立案監(jiān)督的工作過程、任務(wù)和效果看，這些難點(diǎn)可以歸納為以下方面：
一方面，立案監(jiān)督線索來源渠道狹窄。目前，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的線索來源一是靠審查批捕、起訴案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，二是主要集中在當(dāng)事人舉報(bào)、控告、申訴及其他信訪部門移送。由于信息渠道不暢，造成相當(dāng)一部分立案活動(dòng)未能進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的視線。因此可以通過建立與社會(huì)各界定期聯(lián)系便于反饋信息制度、建立下級(jí)院自偵、批捕部門向上級(jí)院批捕部門報(bào)送立案與不立案決定書，逮捕與不逮捕決定書等文書備案審查制度以及建立本院內(nèi)部各部門特別是控申、起訴部門發(fā)現(xiàn)線索及時(shí)移送批捕部門的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以暢通線索來源渠道。
另一方面，對于檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的案件，受理部門與辦案部門脫節(jié)。公安機(jī)關(guān)的辦案部門是派出所、刑警隊(duì)等，而受理立案監(jiān)督案件的是公安機(jī)關(guān)的法制部門，使一些立案監(jiān)督案件無法落實(shí)。二是對立而不偵、偵而不結(jié)的案件。
此外，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在同一案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)上存在分歧。對有些案件，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為可不作為犯罪處理，造成以罰代刑。這在賣淫、嫖娼、拉皮條、賭博等案件的處理上比較常見。
六、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合
首先，公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟過程中“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。開展刑事立案監(jiān)督，必須處理好監(jiān)督與配合的關(guān)系，在配合中監(jiān)督，通過監(jiān)督更好地配合。對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督是刑事立案監(jiān)督中的重點(diǎn)。實(shí)踐證明，凡是與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合比較好的檢察機(jī)關(guān)，立案監(jiān)督工作開展就順利，反之工作就打不開局面。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，主要通過聯(lián)合制定工作規(guī)則等方法，彌補(bǔ)立法上的缺陷，建立良好的工作環(huán)境，推進(jìn)刑事立案監(jiān)督工作有效開展。建議由最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)文，要求刑事立案主體移送發(fā)案登記表、立案決定書、撤案決定書等文書材料備案審查，使得檢察機(jī)關(guān)從源頭上把握立案監(jiān)督有法可依。具體處理上可以依托互聯(lián)網(wǎng)，允許檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公安網(wǎng)查詢立破案情況，也可以實(shí)行網(wǎng)絡(luò)傳遞，各單位在資料備份存盤的同時(shí)發(fā)送電子郵件、信息給檢察院。
其次， 加強(qiáng)和其他行政執(zhí)法部門的配合，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)�？梢砸月�(lián)合行文的方式要求各級(jí)國稅、地稅、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥監(jiān)和煙草部門在行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件線索時(shí)，須及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)立案查處，同時(shí)報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案。對行政執(zhí)法部門已經(jīng)移送的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案的案件線索，檢察機(jī)關(guān)將依法行使立案監(jiān)督權(quán)。這樣在拓寬了案源渠道，也保證了案件的質(zhì)量。
再次，爭取黨委、人大的支持。在立案監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出的要求說明不立案理由通知書、通知立案書及有關(guān)檢察建議、糾正違法通知書等文書同時(shí)要及時(shí)抄報(bào)給同級(jí)人大常委會(huì)、政法委員會(huì)，在遇到困難時(shí)及時(shí)請示匯報(bào)，請他們出面解決問題。特別是一些群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)各界都在關(guān)注的案子，爭取上級(jí)的支持，又快又好地完成立案監(jiān)督工作。
七、健全立案監(jiān)督的內(nèi)部工作機(jī)制
建立刑事案件備案審查制度。公安機(jī)關(guān)對受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督的部門，對決定不立案和撤案的案件，還應(yīng)報(bào)送案件的卷宗和其他主要證據(jù)材料。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案監(jiān)督的部門應(yīng)將受案、決定立案案件的有關(guān)法律文書登記、編號(hào)、建檔；對決定不立案和撤案的案件，通過審查上述備案材料（必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)），審核其不立案、撤案的理由是否成立。對其中確系應(yīng)當(dāng)立案偵查而作不立案處理的案件，應(yīng)發(fā)送《立案通知書》，通知公安機(jī)關(guān)立案偵查；對撤案不當(dāng)?shù)陌讣�，�?yīng)發(fā)送《恢復(fù)立案通知書》，通知恢復(fù)立案。
建立案件跟蹤催辦制度。檢察機(jī)關(guān)對于已發(fā)出上述《立案通知書》、《恢復(fù)立案通知書》及各種糾正意見的案件，應(yīng)限定具體的執(zhí)行期限，并派員跟蹤監(jiān)督落實(shí)情況，催辦執(zhí)行結(jié)果。建立案件復(fù)查制度。檢察機(jī)關(guān)對同級(jí)公安機(jī)關(guān)受案至偵察階段的各類案件應(yīng)組織人員定期、不定期地進(jìn)行復(fù)查。其方法是，將公安機(jī)關(guān)的備案材料、群眾來信來訪材料與公安機(jī)關(guān)的受案登記材料相對照，從中發(fā)現(xiàn)漏報(bào)的各類案件。發(fā)現(xiàn)漏報(bào)案件后，應(yīng)及時(shí)提出糾正意見，并對案件進(jìn)行登記。對于有問題的案件，按上述第一項(xiàng)制度中的有關(guān)程序、規(guī)定辦理即可。建立立案監(jiān)督部門自行立案偵查的強(qiáng)制性監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)針對已向公安機(jī)關(guān)發(fā)出立案和恢復(fù)立案通知，及責(zé)令偵辦的各類案件，其限定的執(zhí)行期限已至，公安機(jī)關(guān)仍拒不執(zhí)行的，應(yīng)對案件直接立案偵查，并移交審查起訴，以糾正其違法決定，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。
嘗試由監(jiān)所檢察部門行使執(zhí)行環(huán)節(jié)的立案監(jiān)督權(quán)。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對罪犯刑罰執(zhí)行期間再犯罪的立案監(jiān)督權(quán)的歸屬?zèng)]有明確規(guī)定，但在最高人民檢察院《關(guān)于重新明確監(jiān)所檢察部門辦案范圍的通知》中規(guī)定“監(jiān)獄、公安機(jī)關(guān)立案偵查、移送檢察機(jī)關(guān)審查批捕、審查起訴的服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件，由監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)審查批捕、審查起訴、出庭公訴工作”。既然監(jiān)所檢察部門有對服刑罪犯又犯罪的審查批捕權(quán)，就應(yīng)當(dāng)享有類似于審查逮捕部門的“立案監(jiān)督權(quán)”，即監(jiān)所檢察部門應(yīng)享有對服刑罪犯再犯罪案件的立案監(jiān)督權(quán)。此外，從立案監(jiān)督原則看，立案監(jiān)督的原則是“依法、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效”，監(jiān)所檢察部門因業(yè)務(wù)關(guān)系與服刑罪犯接觸較多，監(jiān)外執(zhí)行期間罪犯的活動(dòng)也大多在監(jiān)所檢察人員的監(jiān)督之下，若服刑罪犯再犯罪應(yīng)當(dāng)立案，而公安機(jī)關(guān)不立案的，或者不應(yīng)立案而立案的，監(jiān)所檢察人員就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，便于及時(shí)監(jiān)督，而這些便利條件是審查逮捕部門所不具備的。
八、關(guān)于設(shè)立立案監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)設(shè)想
科學(xué)、合理、高效的機(jī)構(gòu)是刑事立案監(jiān)督的組織保障。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第372、373條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督職能分別由審查逮捕部門和控告申訴部門行使（審查逮捕部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督在審查批捕工作中發(fā)現(xiàn)的刑事立案活動(dòng)中的違法行為，控告申訴部門主要受理當(dāng)事人對刑事立案活動(dòng)中的違法行為的申訴）。這一體制雖有其合理的一面，但也有諸多不足，刑事立案監(jiān)督是獨(dú)立于偵查監(jiān)督、控審監(jiān)督之外的一種法律監(jiān)督形式，其性質(zhì)、對象、措施等與其他形式的法律監(jiān)督有根本的不同。將本該由一個(gè)專門部門行使的獨(dú)立職能人為地割裂開來，混淆了立案監(jiān)督與這兩種監(jiān)督的界限，降低了刑事立案監(jiān)督的法律地位，既不利于刑事立案監(jiān)督活動(dòng)的開展，又分散了刑事偵查監(jiān)督和刑事控申監(jiān)督的力量。
因此，設(shè)立專門的刑事立案監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行使刑事立案監(jiān)督權(quán)，實(shí)際負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督工作。這是刑事立案監(jiān)督的組織保證。同時(shí)，我們可以規(guī)范以下步驟：1、刑事立案主體立案后，要將刑事案件立案登記表三天內(nèi)抄送人民檢察院備案，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查。2、在刑事立案監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)要以書面形式進(jìn)行，并規(guī)定統(tǒng)一的法律文書。3、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和刑事案件多發(fā)地區(qū)設(shè)立刑事立案監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，為人民檢察院提供刑事立案監(jiān)督線索，拓寬刑事立案監(jiān)督渠道。4、建立刑事立案監(jiān)督的聽證制度，讓刑事案件當(dāng)事人了解刑事案件的立案條件和程序，提高刑事立案監(jiān)督的透明度。
