[ 周建 ]——(2004-12-10) / 已閱16143次
行政訴訟制度的完善與發(fā)展
周建
一、發(fā)展和完善我國(guó)行政訴訟制度的必要性
縱觀人類歷史的發(fā)展歷程，出現(xiàn)了人治國(guó)家和法治國(guó)家的分野。在人治國(guó)家中，國(guó)王的權(quán)力至高無(wú)上，集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身，國(guó)王可以隨意制定、修改法律，人民群眾絲毫無(wú)人權(quán)可言。隨著人類歷史的發(fā)展，法治國(guó)家逐漸成為人類的追求。這是由人治國(guó)家種種制度上的缺陷所決定的，其實(shí)在我國(guó)就有比較深刻的教訓(xùn)。1957年開始至1976年，階級(jí)斗爭(zhēng)盛行，黨和國(guó)家從輕視法治發(fā)展到徹底拋棄法治，法律虛無(wú)主義盛行。十年浩劫，憲法名存實(shí)亡，公檢法被砸爛了。大搞群眾辦案、群眾專政，釀成了中國(guó)歷史上經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)的悲劇，更是法治建設(shè)的悲劇。痛定思痛，在我國(guó)自十一屆三中全會(huì)后開始法治建設(shè)，更在憲法中明確把法治國(guó)家作為我國(guó)的追求。法治國(guó)家的建設(shè)必然要求行政訴訟的建立和完善，這是由法治國(guó)家的內(nèi)在要求所決定的：
（1）完善行政訴訟制度是實(shí)現(xiàn)憲政的基本條件。憲法是國(guó)家根本大法，是各項(xiàng)法律的基礎(chǔ)，它的原則規(guī)定需要通過建立各種具體法律制度而得以實(shí)施。行政訴訟的建立，一方面是以憲法為根據(jù)，另一方面也正是為了保證憲法原則規(guī)定的實(shí)施。我國(guó)憲法第四十一條賦予了公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)申訴、控告和檢舉的權(quán)利， 為切實(shí)保障公民這一憲法賦予的基本權(quán)利，就必須建立相應(yīng)的處理申訴、控告和檢舉事項(xiàng)的制度，行政訴訟正是公民不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，而以該行政機(jī)關(guān)為被告向人民法院申訴和控告，由權(quán)威、公正的人民法院通過審理行政案件予以處理而落實(shí)公民權(quán)利、保障憲法實(shí)施的制度。法制社會(huì)中往往以憲法的充分實(shí)現(xiàn)為其法制的最高價(jià)值，行政訴訟的建立健全是實(shí)施憲法的重要保障。
（2）保障權(quán)利是法治國(guó)家的法律價(jià)值。權(quán)利是法律的重要價(jià)值準(zhǔn)則。如何對(duì)待權(quán)利，是不同類別法律的重要區(qū)別。在法治國(guó)家，權(quán)利總是被法律所強(qiáng)調(diào)和保護(hù)，在人治國(guó)家，權(quán)利總是被踐踏和拋棄。“權(quán)力與權(quán)利有著重大的區(qū)別。首先，在終極意義上，權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)，權(quán)力不是權(quán)利的基礎(chǔ)。其次，權(quán)利要由權(quán)力予以保護(hù)，權(quán)利本身往往難以自保，而權(quán)力本身卻有充分的自我保護(hù)能力。第三，權(quán)利本身不具有國(guó)家強(qiáng)制性，對(duì)其保護(hù)要依賴權(quán)力，而權(quán)力本身就具有一定的國(guó)家強(qiáng)制性。權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別就決定了權(quán)力易于膨脹，而權(quán)利難以自保。權(quán)利與權(quán)力之間，權(quán)利易于受到權(quán)力的侵犯。為了保障權(quán)利，法律就必須制約權(quán)力。權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系狀況反映著一定社會(huì)的民主程度”。 法治的首要任務(wù)就是對(duì)權(quán)力的制約，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力的范圍和行使，防止權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵犯，實(shí)際上也就是保障民主，在任何法治國(guó)家，民主總是法治的內(nèi)核和精神。離開民主就沒有法治，所以法治就必然要求對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，為權(quán)利提供保障。在我國(guó)以前和現(xiàn)實(shí)中，權(quán)利很難有良好的法律保障。權(quán)利總是受到權(quán)力和義務(wù)的侵犯，因此強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利的保護(hù)意義更為重大。
（3）制約行政權(quán)力、提高行政效能是法治社會(huì)對(duì)行政權(quán)力的要求。眾所周知，法治國(guó)家的一個(gè)重要標(biāo)志是一切公共權(quán)力都受法律的控制和約束。在理論上可以被稱為“控權(quán)論”。這種理論認(rèn)為，權(quán)力需要控制，一切權(quán)力都有濫用的可能，權(quán)力越大，越有濫用的危險(xiǎn)，越需要控制。這種觀念首先來(lái)源于孟德斯鳩，他說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)：有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止，說來(lái)奇怪，就是品德本身也是需要界限的。從事物的性質(zhì)來(lái)說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力�！� 在權(quán)力體系中，行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)管理內(nèi)政、外交的權(quán)力，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的程序和方式管理國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)行政事務(wù)的管理權(quán)力，同樣應(yīng)該受到法律的控制，特別在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)無(wú)處不在，無(wú)處不有，越來(lái)越多地介入社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，如果不對(duì)行政權(quán)力依法控制，行政相對(duì)人的合法權(quán)益就會(huì)受到侵害。行政訴訟就是基于這種需要的產(chǎn)物。行政訴訟一方面通過行政相對(duì)人的行為來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，在維護(hù)自身合法權(quán)益中監(jiān)督政府依法行政，另一方面，通過法院的司法審查機(jī)制，作出撤銷、維持或者變更具體行政行為等判決，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效司法監(jiān)督。
（4）行政訴訟增強(qiáng)廣大人民群眾的的法治意識(shí)。長(zhǎng)期來(lái)說，我國(guó)一直是人治國(guó)家，行政權(quán)力在我國(guó)肆無(wú)忌憚，不受任何限制，人民群眾的法治意識(shí)淡薄，民主觀念缺乏，訴訟在我國(guó)歷來(lái)是一件可恥的事，根本沒有“民告官”的意識(shí)。通過行政訴訟制度的實(shí)施，人民群眾在人民法院主持、指揮下，自覺維護(hù)自身的合法權(quán)益，這有助于打破"官貴民賤"、"官治民"的舊觀念，培植和增強(qiáng)全體社會(huì)成員民主、法治意識(shí)。
（5）行政訴訟保障了行政相對(duì)人合法權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)民主制度的完善。我國(guó)《行政訴訟法》的首要目的就是保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政訴訟一方面通過行政相對(duì)人的自身維權(quán)行動(dòng)來(lái)保障合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的非法侵犯，更通過法院的公正司法來(lái)幫助處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人獲得公正。司法實(shí)踐中，在大量的“民告官”案件中，行政相對(duì)人勝訴。行政訴訟的根本目的和基本功能是保障公民權(quán)利、自由的充分實(shí)現(xiàn)。因此，行政訴訟無(wú)疑是建設(shè)民主政治的重要內(nèi)容，同時(shí)也推進(jìn)以實(shí)現(xiàn)民主政治為核心的政治體制改革的順利進(jìn)行。
二、我國(guó)行政訴訟制度完善和發(fā)展的方向
目前，我國(guó)的行政訴訟實(shí)踐中還存在許多不合理的情形：如行政訴訟目的的雙重論；行政訴訟的受案范圍過于狹窄，行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到全面的保護(hù)；行政相對(duì)人不愿告、不敢告的現(xiàn)象還較大程度的存在，行政機(jī)關(guān)對(duì)貫徹《行政訴訟法》有抵觸情緒，規(guī)避訴訟、防礙法院辦案的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；部分審判人員素質(zhì)不高、不能適應(yīng)行政審判的需要。這都需 要在行政訴訟實(shí)踐中不斷完善。我從以下幾個(gè)比較重要的問題談一談。
（1）確立行政訴訟的單一目標(biāo)。關(guān)于行政訴訟的目的，在行政訴訟實(shí)踐中，主在有三種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟的唯一目是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。離開保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益也就不會(huì)有行政訴訟；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟的目的不僅在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且還包括保障行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，并認(rèn)為保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和保障行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力不是對(duì)立而是統(tǒng)一 的；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為“為保護(hù)人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力”， 認(rèn)為這一規(guī)定是對(duì)我國(guó)行政訴訟法的目的的集中概括。其實(shí)，行政訴訟作為一種司法救濟(jì)制度，其目的只能是維護(hù)和保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政訴訟是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)迫切需要由權(quán)威、公正的司法機(jī)關(guān)對(duì)不法行政行為侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益予以司法救濟(jì)，切實(shí)保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法的主體，行政機(jī)關(guān)可以依靠自身的力量強(qiáng)制行政相對(duì)人接受和服從行政管理，而不必也無(wú)須借助行政訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家意志，維護(hù)行政機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家利益和公共利益，特別在我國(guó)，行政觀念極強(qiáng)、行政權(quán)力極大，極容易損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，完全沒有必要保障行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力。
（2）擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，全面保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政訴訟法所規(guī)定的受案范圍集中體現(xiàn)在三個(gè)條文中，即第2條、第1l條和第12條。第2條以概括的方式確立行政訴訟受案范圍的基本界限，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟”。其第11條，在第1款中以肯定列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各種具體行政，并在其第2款中以概括的力式將難以列舉全面。今后將逐步納入行政訴訟受案范圍的作為補(bǔ)充。第12條以否定列舉的方式對(duì)不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)作了排除規(guī)定。從法律條文來(lái)看，我國(guó)在行政訴訟受案范圍的設(shè)定問題上采用概括與列舉相結(jié)合的混合模式。這一模式難免產(chǎn)生邏輯上的不周延問題，容易引起法律條文之間的沖突和不協(xié)調(diào)，在現(xiàn)實(shí)法律運(yùn)用中容易引起理解上的不一致。從行政相對(duì)人能提起行政訴訟的對(duì)象來(lái)看，局限于具體行政行為，不能對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟。抽象行政行為不會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生直接的損害，但實(shí)際上很多抽象行政行為直接對(duì)私人的權(quán)利和義務(wù)加以限制，并不需要具體行政行為的中介；而且即使能夠通過提起具體行政行為對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，由于只能針對(duì)個(gè)案而不能否定整個(gè)抽象行政行為的效力，因此并不是一種經(jīng)濟(jì)的制度選擇，因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍與《行政訴訟法》所保障的權(quán)利緊密相連。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，我國(guó)行政訴訟保護(hù)的權(quán)益范圍一般包括相對(duì)人的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。這種權(quán)益保護(hù)范圍的限制并無(wú)多少正當(dāng)性可言。在現(xiàn)代社會(huì)，諸如受教育權(quán)、政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)和文化權(quán)等對(duì)公民同樣重要，離開這些權(quán)利，公民的生存與全面發(fā)展即面臨巨大的威脅。目前很多法院在受理案件時(shí)，對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)作擴(kuò)大解釋，并將其與民法上的含義分離，例如將知識(shí)產(chǎn)權(quán)和受教育權(quán)也包括在內(nèi)，這顯然符合我國(guó)行政訴訟法保障公民權(quán)利的根本精神和我國(guó)社會(huì)主義法冶的發(fā)展方向；在未修改現(xiàn)行行政訴訟法的情況下，從更有效保護(hù)相對(duì)入合法權(quán)益的目的出發(fā)，也可考慮將勞動(dòng)權(quán)、文化權(quán)等未超越人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)文義范圍的權(quán)利，通過擴(kuò)大解釋納入行政訴訟所保護(hù)的權(quán)益范圍之內(nèi)。其他一些權(quán)利由于已經(jīng)超越了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的文義范圍，應(yīng)當(dāng)通過修改行政訴訟法擴(kuò)大行政訴訟對(duì)權(quán)利的保護(hù)范圍。
（3）完善我國(guó)的行政訴訟類型。行政訴訟的類型化具有提供適當(dāng)?shù)臋?quán)利保護(hù)類型、統(tǒng)一處理和篩選適當(dāng)?shù)脑V訟方式以及調(diào)整行政權(quán)與司法權(quán)的功能。我國(guó)行政訴訟的類型化尚不發(fā)達(dá)，限制了行政訴訟制度功能的充分發(fā)揮。①主觀訴訟是指以保護(hù)主觀個(gè)人權(quán)益為目的的訴訟，原告的起訴資格取決于是否存在對(duì)其實(shí)體法上權(quán)益加以保護(hù)的必要。而客觀訴訟是為了維持客觀公法秩序而進(jìn)行的訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》僅規(guī)定了主觀訴訟，對(duì)客觀訴訟未予涉及，在其他的單行法中也罕見對(duì)此作出規(guī)定者。為了更充分地發(fā)揮行政訴訟制度的功能，應(yīng)當(dāng)通過完善行政訴訟法和相關(guān)的單行法，建立客觀型行政訴訟。具體來(lái)說，對(duì)于涉及環(huán)境保護(hù)等事關(guān)公共利益的事件，可以考慮允許公民以納稅人的身份提起行政訴訟，當(dāng)社團(tuán)成員的普遍利益受到侵害時(shí)，社團(tuán)應(yīng)有資格以自己的名義提起行政訴訟，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為侵犯國(guó)家利益或公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)由特定的國(guó)家利益代表人提起行政訴訟，要求撤銷違法的行政行為或強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。②我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了形成訴訟(撤銷與變更訴訟)和給付訴訟，對(duì)確認(rèn)訴訟未予規(guī)定，但確認(rèn)訴訟在司法實(shí)踐中得到承認(rèn)，并在最高法院新的司法解釋中得到確認(rèn)，因此，從總體上來(lái)看，這三種訴訟類型均已具備。但我國(guó)行政訴訟法仍存在欠缺，主要體現(xiàn)在僅注意到各種訴訟判決內(nèi)容的不同，而未能全面考量各種訴訟類型在適法要件、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效等訴訟規(guī)則上的差異。行政訴訟法和司法解釋在程序規(guī)則的設(shè)計(jì)上主要著眼于撤銷訴訟，對(duì)其他類型訴訟的程序規(guī)則的特殊性注意不夠，例如無(wú)效確認(rèn)訴訟，這一訴訟形式在國(guó)外沒有訴訟期限的限制，但在我國(guó)司法解釋中并投有得到體現(xiàn)；又如給付訴訟的舉證責(zé)任與撤銷訴訟也存在重要的差別，我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)此未予重視。這些缺陷都需要通過修改行政訴訟法的方式加以克服
（4）建立相對(duì)弱化的職權(quán)主義行政訴訟模式。從世界各國(guó)來(lái)看，行政訴訟模式主要有職權(quán)主義和當(dāng)事人主義兩種。因?yàn)楫?dāng)事人主義的正常運(yùn)行建立在雙方當(dāng)事人參與能力大體對(duì)等的前提下，但在我國(guó)行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的行政權(quán)，并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據(jù)，公民、法人調(diào)查事實(shí)、收集證據(jù)以及對(duì)法律掌握的能力都無(wú)法與行政機(jī)關(guān)相抗衡。而且由于大多數(shù)行政訴訟的代理費(fèi)用較少，阻力和壓力大，不能吸引更多的律師(特別是優(yōu)秀律師)作為代理人參與訴訟。因此，如果實(shí)行當(dāng)事人主義，必將嚴(yán)重影響行政審判的實(shí)體公正，不利于對(duì)相對(duì)人權(quán)益的有力保護(hù)。應(yīng)當(dāng)以借鑒大陸法系職權(quán)主義模式為基礎(chǔ)，同時(shí)注意明確職權(quán)主義的界限，井結(jié)合中國(guó)的實(shí)際對(duì)其加以弱化和限制。以職權(quán)主義為基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在下列方面：法院對(duì)行政行為合法性的審查，不以原告所主張事實(shí)為限，而應(yīng)當(dāng)從行政行為合法性的要件出發(fā)對(duì)其進(jìn)行全面審查；法院對(duì)于有助于查明被訴行政行為違法的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行積極全面的調(diào)查；當(dāng)事人的自認(rèn)對(duì)于法院沒有拘束力。行政訴訟采取職權(quán)主義的主要目的，是保障作為弱者的原告能夠與行政機(jī)關(guān)形成有效的對(duì)抗。如果法院在行政審判活動(dòng)中為行政行為合法性提供事實(shí)和證據(jù)加以支持，則將造成相對(duì)人更大的困難并使其對(duì)提起行政訴訟視為畏途；這在我國(guó)行政案件偏少、相對(duì)人訴訟意識(shí)淡薄的情形下是應(yīng)當(dāng)加以克服的。為此，應(yīng)當(dāng)明確行政訴訟中職權(quán)探知主義的單方性；即法院調(diào)查的事實(shí)和證據(jù)只能用以證明行政行為的違法性，而不能用來(lái)證明行政行為的合法性。這與典型的職權(quán)探知主義相比似乎對(duì)保護(hù)公共利益不利，但是行政機(jī)關(guān)的能力已經(jīng)足夠收集到其所作的證據(jù)，法院不協(xié)助被告舉證，對(duì)實(shí)體真實(shí)的發(fā)現(xiàn)一般并無(wú)影響。
