[ 周沭君 ]——(2004-12-3) / 已閱52703次
3、嚴(yán)控惡意濫訴。惡意濫用訴訟權(quán)的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產(chǎn)、生活秩序而起訴被告的，應(yīng)該追究原告的侵權(quán)民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。
第三節(jié) 原告勝訴后應(yīng)給予獎勵的原則
在《中華人民共和國統(tǒng)計(jì)法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律中，都規(guī)定了獎勵揭發(fā)，檢舉違法行為有功的單位和個人。既然揭發(fā)，檢舉違法行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫姜剟睿敲垂褡鳛樵鎸`法主體及其行為提起行政公益訴訟，在勝訴后得到一定獎勵是不容置疑的。
違法行為，意味著對社會秩序和正義的踐踏。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善。這是一種正義的行為，是國家主人翁民主權(quán)利、民主意識和責(zé)任感的高度體現(xiàn)，應(yīng)該給予獎勵，才能形成良好的社會風(fēng)尚。獎勵是對“護(hù)法”行為的積極、肯定的評價，通過物質(zhì)、精神獎勵，將利益與“護(hù)法”相聯(lián)系，一方面有利于形成守法的社會環(huán)境，另一方面可以激勵更多的人參與行政公益訴訟，使公益訴訟這種監(jiān)督機(jī)制像一張無處不在的網(wǎng)，出現(xiàn)在社會的每一個角落。
第五章 我國現(xiàn)階段建立公民行政公益訴訟制度的路徑選擇
建立公民行政公益訴訟制度，并非一件簡單的事情。除了解決一些觀念和理論上的問題外，具體實(shí)行起來卻很復(fù)雜，或者牽涉到現(xiàn)行訴訟法的修改與協(xié)調(diào)，或者涉及一些技術(shù)操作上的問題。在現(xiàn)階段，針對在現(xiàn)實(shí)生活中存在大量的行政違法（作為和不作為）的現(xiàn)狀，迫切需要首先盡快修改行政訴訟法，以盡快解決公民行政公益訴訟的障礙：一是解決對損害社會公益之主體及其行為的可訴性問題；二是擴(kuò)大行政公益訴訟的原告起訴資格；三是將由憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)在行政公益訴訟程序中明確化，具體化，即確認(rèn)其對行政公益訴訟的起訴權(quán)、抗訴權(quán)。
第一節(jié) 擴(kuò)大行政公益訴訟中的原告起訴資格
為遏制社會公益損害日趨嚴(yán)重化的需要，修改《行政訴訟法》已成為當(dāng)務(wù)之急。并在其中確認(rèn)對損害公益之主體及其行為的可訴性，擴(kuò)大原告起訴資格。公益訴訟在我國行政管理方面具有普遍性和針對性，一是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中存在大量社會公益特別是諸如國有資產(chǎn)流失，土地開發(fā)中的不合理利用，政府在公共工程的審批和招標(biāo)，發(fā)包過程中的違法行為，政策性價格壟斷等被侵犯而得不到司法救濟(jì)。二是因?yàn)椤缎姓V訟法》的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國行訴法的立法宗旨有兩個，一個是保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，同時確保行政主體依法行政。雖然私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政主體如不依法行政，其對私權(quán)益的侵害或威脅就無處不在。申言之，即使行政主體的違法行為和不作為尚未直接害及私權(quán)益，但其存在本身對行政法治的破壞，對社會公益的侵犯，私權(quán)益也將因此失去存在的根基。由此可見，確保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行訴法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)含公益之訴。在這一方面，現(xiàn)行《行政訴訟法》顯然有違其立法宗旨。
此外，擴(kuò)大原告在社會公益方面的起訴資格，是行政訴訟受案范圍拓展的要求。目前，我國只有《行政復(fù)議法》規(guī)定了對抽象行政行為的司法審查，但僅限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件；為了更好地實(shí)施行訴法的宗旨，為了同《行政復(fù)議法》好銜接，建議我國行訴法將來要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度。抽象行政行為的顯著特征就是對抽象的不特定性。若從我國現(xiàn)行的行政訴訟原告資格制度來看，這種對象的不特定性將導(dǎo)致司法實(shí)踐中抽象行政行為的無法被審查，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。
可以借鑒法國的越權(quán)之訴和日本的民眾訴訟的分類方法，將我國的公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，指申訴人與本案無直接利害關(guān)系，但其利益因公益受損而最終會受到間接侵害，法律授權(quán)這些人提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指的是行政行為同時侵害到公共利益，允許提起含有私益內(nèi)容的公益訴訟，其訴訟請求包括公益和私益。三是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有公益責(zé)任的機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）有權(quán)就其它機(jī)關(guān)的違法行為提起訴訟。這三者的關(guān)系，前兩者均為公民提起的行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起作為公民提起
訴訟的補(bǔ)充。
第二節(jié) 行政公益訴訟的受案范圍，舉證責(zé)任及訴訟費(fèi)用
確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護(hù)公共利益的特點(diǎn)，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬。包括某些抽象行政行為（僅規(guī)章以下層次較低的抽象行政行為）。對于行政行為侵害具體相對人的權(quán)益時，即使受害者不敢訴，不起訴，不愿訴，也不應(yīng)別人越俎代庖，應(yīng)當(dāng)通過法制宣傳，建立支持起訴制度加以解決，但卻不是公益訴訟要解決的問題。確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)把握住維護(hù)公共利益這一本位觀念。，其范圍應(yīng)該包括公共利益受到違法行為（包括作為和不作為）侵害的行政爭議。具體包括以下幾種情況：1，行政機(jī)關(guān)作為侵害公共利益，受害者為不特定多數(shù)人。2，行政機(jī)關(guān)與相對人惡意串通，損害公共利益的行為。3，行政機(jī)關(guān)不作為侵害公共利益。4，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為（規(guī)章以下）侵害公共利益。
在一般行政訴訟中，被告負(fù)舉證責(zé)任。行政公益訴訟在訴訟過程中，也應(yīng)由被告負(fù)舉證責(zé)任。這樣才能更加體現(xiàn)出行政公益訴訟的特點(diǎn)，即行政公益訴訟的目的是糾正行政違法行為，行政機(jī)關(guān)對自己的行為沒有造成對公共利益的侵害負(fù)舉證責(zé)任，體現(xiàn)了對行政行為進(jìn)行監(jiān)督的本意。
訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方式。按照立法，訴訟費(fèi)用一般由敗訴者承擔(dān)，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用相應(yīng)較多，所許費(fèi)用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費(fèi)用問題而將原告拒之門外，這無異于強(qiáng)迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟的承擔(dān)的費(fèi)用，對訴訟費(fèi)用的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。比如在法國，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴，事先不交納訴訟費(fèi)用，敗訴時再按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。
獎勵及限制。公民提起行政公益訴訟，不是為了私益，或者說很大程度上為了公益，但其提起訴訟可能要花費(fèi)大量的時間，精力，和金錢。給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫剟睿欣诠膭罡嗟娜吮O(jiān)督行政，維護(hù)社會公益。但是為了防止濫訴，惡意濫用訴訟權(quán)的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產(chǎn)、生活秩序而起訴被告的，應(yīng)該追究原告的侵權(quán)民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。這一點(diǎn)在前面已有所論及。
第三節(jié) 確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中國家公訴人的角色
根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力，筆者認(rèn)為通過立法確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當(dāng)。這是因?yàn)�，在我國，公訴的職能源于監(jiān)督的職能，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的方式之一。所以，對于我國憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”也應(yīng)理解為特指人民檢察院通過運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作。 從這個意義上講檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，也正是
源于其對行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其它方面的法律監(jiān)督權(quán)。目的在于保障國家行政法律和其它相關(guān)的法律統(tǒng)一正確實(shí)施。與刑事訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中扮演的國家公訴人的角色，其既不應(yīng)享有勝訴的利益，也不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。
在公民行政公益訴訟制度框架中，應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定協(xié)調(diào)、處理好公民和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)主體關(guān)系。筆者認(rèn)為，公民和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟活動中行使訴權(quán)，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)合理分工和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
（一）在公民提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受理的案件法院未予受理時，可由檢察機(jī)關(guān)行使公益公訴權(quán)；
（二）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件作出書面裁定后，當(dāng)事人不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴，超過法定期限的，按審判監(jiān)督程序處理，檢察機(jī)關(guān)也可以依法提出抗訴；
（三）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說明理由時，可由檢察機(jī)關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益公訴，法院必須受理；
（四）進(jìn)入訴訟程序后，公民對提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴解決；
（五）對部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國家主權(quán)和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機(jī)關(guān)以國家公訴人的身份提起訴訟是十分必要的。
當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，必須提供相應(yīng)的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利問題。我們不放借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，按照美國法律，檢察官在公益訴訟中，享有廣泛的權(quán)利。 1，調(diào)查取證權(quán)。2，優(yōu)先審理權(quán)。對于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。法院應(yīng)優(yōu)先盡快審理。3，和解權(quán)。和解的前提條件是被告停止被指控的違法活動并得到法院的批準(zhǔn)。
第六章 結(jié) 論
哪里有侵權(quán)，哪里就應(yīng)該有救濟(jì)，而司法救濟(jì)應(yīng)該成為一種常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟(jì)底線。這是由于司法權(quán)的獨(dú)立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司法救濟(jì)來予以保障。在我國，法律之所以至今未確認(rèn)公民可提起行政公益訴訟的制度，除在本文中所探討列舉的一些原因外，還有一個重要原因是因?yàn)槲覈F(xiàn)在還在大量地運(yùn)用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統(tǒng)的重行政管理，輕視司法救濟(jì)的習(xí)慣有關(guān)，又是我國目前司法制度不健全的結(jié)果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟(jì)，對公共利益的侵犯，應(yīng)該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結(jié)合的制度來防止和救濟(jì)，才能相得益彰。而事實(shí)上，利用行政公益訴訟解決危害公共利益的行為比單純利用行政管理手段來解決具有諸多優(yōu)點(diǎn)：其一，防止了行政機(jī)構(gòu)的膨脹，節(jié)約了經(jīng)濟(jì)成本（這對中國這樣的發(fā)展中國家來說尤其重要）。其二，利用行政公益訴訟這一“和平”手段來追究危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起行政公益訴訟，既可以體現(xiàn)出司法權(quán)的公正性，又可以防止行政權(quán)力的過度泛濫所帶來的“暴力”傾向。其三，行政公益訴訟允許任何公民針對危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起公益訴訟，既可以提高人們及整個社會的民主權(quán)利意識，又可以使危害公共利益的行為時時刻刻處于社會監(jiān)督之中，司法程序能夠吸納社會民眾對行政權(quán)力濫用的不滿。最后，作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院如果能被依法確立為提起行政公益公訴的訴權(quán)主體，它不僅可以起到鼓勵和支持公民參與公益訴訟的巨大作用，同時也對個別公民可能濫訴的行為起到法律監(jiān)督的作用。
（修改于2004年3月15日）
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