[ 鄒凱明 ]——(2004-12-2) / 已閱11077次
充分發(fā)揮監(jiān)督職能 預(yù)防一把手職務(wù)犯罪
對(duì)一把手的日常監(jiān)督，應(yīng)是個(gè)系統(tǒng)工程。在這個(gè)系統(tǒng)工程中，上級(jí)單位對(duì)下級(jí)一把手的監(jiān)督是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。俗話說(shuō):登高方才見(jiàn)遠(yuǎn),察微可以知著。上級(jí)機(jī)關(guān)處于較高的位置，全局的層面，因此對(duì)其下級(jí)一把手的監(jiān)督具有其他部門(mén)和單位無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。除上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督一把手外，同級(jí)對(duì)一把手的監(jiān)督也具有極為重要的作用。筆者就上級(jí)和同級(jí)如何監(jiān)督一把手，預(yù)防一把手職務(wù)犯罪略述管見(jiàn)。
一、上級(jí)對(duì)一把手的監(jiān)督
有人說(shuō)上級(jí)對(duì)下級(jí)一把手的監(jiān)督“太遠(yuǎn)”，這里的“遠(yuǎn)”有兩層意思：一是時(shí)間上的“水過(guò)三秋”；二是空間上的“鞭長(zhǎng)莫及”。
一些典型案例表明，有的一把手腐敗者就出現(xiàn)在上級(jí)的眼皮底下。原因很簡(jiǎn)單，其上級(jí)只聽(tīng)“做秀匯報(bào)”，只看“面子工程”、“形象工程”，只查“政績(jī)數(shù)據(jù)”，這必然導(dǎo)致上級(jí)對(duì)下級(jí)一把手的監(jiān)督“太遠(yuǎn)”。
造成上級(jí)對(duì)下級(jí)一把手監(jiān)督“太遠(yuǎn)”的原因是多方面的。表面上看，好像是因?yàn)楦瘮》肿佣酁椤捌凵喜m下”之徒，而有的領(lǐng)導(dǎo)又恰好是“高高在上”之輩；其實(shí)，深層次的原因則是對(duì)下級(jí)一把手的監(jiān)督主要依賴(lài)上級(jí)和單純依靠紀(jì)委的監(jiān)督。從根本上講，是因?yàn)槟壳拔覀凕h內(nèi)對(duì)一把手權(quán)力的制約還沒(méi)真正到位。要解決這一問(wèn)題應(yīng)從如下三方面著手：
第一：平衡權(quán)力，改變“1>2+3+4……”現(xiàn)象。如何解決上級(jí)監(jiān)督“山高皇帝遠(yuǎn)”這一問(wèn)題呢？根本的方法有一個(gè)——以其人之道，治其人之身——讓“山底一點(diǎn)”：權(quán)力適當(dāng)分散、適當(dāng)制約，改變黨內(nèi)權(quán)力配置失衡，改變一把手的“位高權(quán)重”現(xiàn)象。要按照權(quán)力制約的原則，對(duì)一把手的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的細(xì)化和分解。只有從制度上使一把手的一票在黨內(nèi)等同為“普通的一票”，才能真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的民主。要把限制公共權(quán)力和管理掌權(quán)人、管理者有機(jī)的結(jié)合起來(lái)。改變對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督主要是依靠上級(jí)和單純依靠紀(jì)委的缺陷。
第二：自上而下和自下而上相結(jié)合，拓寬民主監(jiān)督的渠道。讓少數(shù)人的權(quán)力受制于多數(shù)人，讓“看得見(jiàn)的可以管能夠管，讓公眾成為管得著的人”。除自上而下發(fā)揮各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的重要作用外，更應(yīng)該通過(guò)人民代表大會(huì)制度來(lái)推進(jìn)依法行政、民主監(jiān)督的進(jìn)程，自上而下和自下而上相結(jié)合——將公共權(quán)力置于法制和人民群眾的有效制約和監(jiān)督之下。
第三：改變對(duì)一把手政績(jī)的考核方式。上級(jí)黨政部門(mén)不但要考核一把手的政績(jī)，更要考核一把手是否自覺(jué)接受民主監(jiān)督和廉潔自律。要建立上級(jí)對(duì)下級(jí)一把手監(jiān)督的機(jī)制和手段，真正解決監(jiān)督流于形式的問(wèn)題。建立對(duì)下級(jí)一把手有效的內(nèi)部制約和約束機(jī)制，防止他們?yōu)E用權(quán)力。
二、同級(jí)監(jiān)督一把手
同級(jí)監(jiān)督一把手，指班子成員對(duì)一把手的監(jiān)督；也指同級(jí)紀(jì)委對(duì)黨政一把手的監(jiān)督。同級(jí)監(jiān)督之所以“太軟”，根本原因在于監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間地位不平等、力量不對(duì)稱(chēng)。雖說(shuō)是“同級(jí)”，但實(shí)際上對(duì)權(quán)力的掌控根本不在一個(gè)當(dāng)量級(jí)上。
前車(chē)之鑒表明，走向腐敗的一把手，往往喜歡集權(quán)。比如，原沈陽(yáng)市市長(zhǎng)慕綏新，市委常委會(huì)他說(shuō)來(lái)就來(lái)，說(shuō)走就走；政府年度計(jì)劃、財(cái)政收支情況、城建計(jì)劃等，從不在市委常委會(huì)上作詳細(xì)報(bào)告；重大基礎(chǔ)上以及大塊土地批租，都由他個(gè)人自作主張，土地出讓金說(shuō)免就免。失去制約的權(quán)力，必然走向腐��；強(qiáng)化同級(jí)對(duì)一把手的監(jiān)督，重在分權(quán)和制衡，可從以下幾個(gè)方面著力：
一是強(qiáng)化和落實(shí)班子內(nèi)部的分工負(fù)責(zé)制度。從普遍意義上講，一把手的素質(zhì)和能力，應(yīng)比同級(jí)班子成員更高。但這并不意味著一把手都是圣人、全才。每個(gè)人的認(rèn)識(shí)水平和工作能力都是有限的，把“雞蛋放在多個(gè)籃子里”，實(shí)行權(quán)務(wù)分治，無(wú)疑有助于降低一把手犯大錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子都應(yīng)當(dāng)按照《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，認(rèn)真落實(shí)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制度，支持班子成員在分工范圍內(nèi)獨(dú)立開(kāi)展工作，使班子成員真正做到有職有權(quán)。應(yīng)把集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制度的落實(shí)情況，作為巡視工作和班子考察的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
二是規(guī)范和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)重大問(wèn)題的決策程序。一把手專(zhuān)權(quán)的方式不外乎兩種：一是明目張膽地“亂劈柴”，重要問(wèn)題決策、重大項(xiàng)目審批、大額資金調(diào)撥根本不與班子成員通氣，而是個(gè)人決定。這是低水平“獨(dú)裁”。另一種，則是“合法”專(zhuān)權(quán)，是在“正當(dāng)”程序的掩蓋下，在班子“正常”決策的過(guò)程中專(zhuān)權(quán)。比如，討論干部先內(nèi)定人選再劃杠子，決策問(wèn)題根據(jù)個(gè)人需要先定調(diào)子�？此瓢l(fā)揚(yáng)了民主，實(shí)則全是一把手的意思。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須規(guī)范決策程序，對(duì)哪一類(lèi)問(wèn)題由什么會(huì)議決定，經(jīng)過(guò)什么程序討論決定作出明確規(guī)定。去年底，重慶市出臺(tái)了《區(qū)縣（自治縣、市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)集體決策重大問(wèn)題議事規(guī)則（試行）》，這是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的一項(xiàng)重要舉措，也是有效監(jiān)督和制約一把手的重要舉措。筆者以為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全和細(xì)化有關(guān)配套制度，把領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的過(guò)程，置于嚴(yán)密的程序之中，以規(guī)范的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡。為了充分發(fā)揚(yáng)民主，有效制約一把專(zhuān)權(quán)，班子內(nèi)對(duì)重大問(wèn)題的表決應(yīng)盡可能采用無(wú)計(jì)名投票的方式。
三是進(jìn)一步加大干部交流力度。當(dāng)今一把手腐敗的特點(diǎn)之一，是串案、窩案比例增加。那些位高權(quán)重的腐敗一把手長(zhǎng)期在一個(gè)地方工作，織就了縱橫交錯(cuò)的“關(guān)系網(wǎng)”，結(jié)成了“利益同盟”，有的甚至上級(jí)監(jiān)督也水潑不進(jìn)，更別說(shuō)同級(jí)班子成員的監(jiān)督。針對(duì)這種現(xiàn)象，必須進(jìn)一步深化干部人事制度改革，加大干部交流力度。要按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，重點(diǎn)抓好縣級(jí)以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員交流。通過(guò)交流，打破盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的“關(guān)系網(wǎng)”，為干部順利開(kāi)展工作營(yíng)造環(huán)境，為同級(jí)有效加強(qiáng)監(jiān)督創(chuàng)造條件。
四是深入推進(jìn)政治體制改革，為權(quán)力制衡提供體制保證。分權(quán)與制衡并非西方國(guó)家的專(zhuān)利，而是現(xiàn)代民主政治的大勢(shì)所趨。社會(huì)主義國(guó)家不能照搬西方的“三權(quán)分立”，但完全可以通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的優(yōu)化配置和有效制衡。早在1921年，列寧就介議設(shè)立了由黨代表大會(huì)直接選舉產(chǎn)生，與黨的委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)。近年來(lái)，從中央到地方，從黨內(nèi)到黨外，在推進(jìn)體制改革，加強(qiáng)權(quán)力制約方面都有一些新舉措。比如，中央開(kāi)展了對(duì)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理的試點(diǎn)工作，等等。這些都是很好的嘗試。筆者認(rèn)為，應(yīng)加大力度深入推進(jìn)，在黨內(nèi)監(jiān)督體制方面，最終形成紀(jì)委與黨委同時(shí)向黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)，歸黨代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的工作格局。只有這樣，同級(jí)紀(jì)委對(duì)黨政一把手的監(jiān)督才能完全到位。
登峰眺目，極于煙際；察微知著，明于秋毫。履行好上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)一把手的監(jiān)督職責(zé)，雙管齊下。上級(jí)機(jī)關(guān)在職權(quán)、職務(wù)、職責(zé)、監(jiān)督、檢查、監(jiān)管等方面有先天優(yōu)勢(shì)，只要準(zhǔn)確行使監(jiān)督權(quán)力，就會(huì)使下級(jí)機(jī)關(guān)在法律法規(guī)的范圍內(nèi)正常發(fā)展、平穩(wěn)運(yùn)行，就會(huì)有效地管理教育干部、減少職務(wù)犯罪。
（鄒凱明）
