[ 高一飛 ]——(2004-12-2) / 已閱17037次
人民監(jiān)督員制度的正當性探討
高一飛*
（西南政法大學，重慶400031）
聯(lián)系：13608375667
內(nèi)容摘要：民眾參與檢察體現(xiàn)了權(quán)利對權(quán)力的制約，同時體現(xiàn)了司法民主性。目前有三種典型的民眾參與檢察的模式，美國通過大陪審團體現(xiàn)民眾參與檢察，日本檢察審查會制度也是一種典型模式，我國推出的人民監(jiān)督員制度是另一種典型模式。本文從合法性、代表性、實效性三個角度對我國的人民監(jiān)督員制度的正當性進行了評論。
關(guān)鍵字：民眾參與檢察 人民監(jiān)督員 正當性
人民監(jiān)督員制度的正當性探討
高一飛
（西南政法大學 400031）
檢察工作是司法的一個重要環(huán)節(jié)，承載著公訴權(quán)并貫穿整個刑事訴訟的始終。民眾參與司法是司法民主的外在體現(xiàn)和內(nèi)在要求，在檢察領域民眾參與檢察一方面體現(xiàn)司法的民主性，另一方面也體現(xiàn)了權(quán)利對權(quán)力的制約。
人民監(jiān)督員制度就是在強化對檢察工作監(jiān)督的背景下孕育的,人民檢察院試行人民監(jiān)督員制度是為了探索建立一種新的外部監(jiān)督機制，通過規(guī)范程序?qū)⑥k理職務犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下，力求通過民眾參與檢察從制度上保證檢察權(quán)特別是職務犯罪偵查權(quán)的正確行使，防止檢察權(quán)的濫用。
針對人民檢察院直接受理偵查案件中存在的主要問題，最高人民檢察院制定和發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》）。最高人民檢察院決定在天津、遼寧、河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、浙江、福建、山東、湖北、四川等十個省、自治區(qū)、直轄市的檢察機關(guān)進行人民監(jiān)督員試點工作。人民監(jiān)督員由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書。人民監(jiān)督員由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書，任期與本屆檢察長的任期相同。試行人民監(jiān)督員制度的檢察機關(guān)設立人民監(jiān)督員辦公室，作為人民監(jiān)督員的辦事機構(gòu)。
人民監(jiān)督員監(jiān)督的內(nèi)容有三項：一是在檢察機關(guān)辦理職務犯罪案件過程中，對承辦案件的部門擬作下列處理的案件即被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定，審查逮捕部門審查后認為應當維持原逮捕決定的；偵查部門擬撤銷案件的；公訴部門提出對案件作不起訴處理的。檢察長或者檢察委員會擬作上述三種決定的，也要接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。但對涉及國家秘密或者經(jīng)特赦令免除刑罰以及犯罪嫌疑人死亡的三類案件做出撤銷案件或不起訴決定的除外）進行監(jiān)督。監(jiān)督的主要方式是聽證、評議并提出監(jiān)督意見。二是人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)辦理職務犯罪案件中有應當立案而不立案，超期羈押，違法搜查、扣押、凍結(jié)，應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定，辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法等情況，有權(quán)提出糾正意見。三是人民監(jiān)督員可以應邀參加檢察機關(guān)直接受理偵查案件的其他執(zhí)法檢查活動，發(fā)現(xiàn)有違法情況的，可以提出建議和意見；接受人民群眾對檢察人員的投訴，轉(zhuǎn)交檢舉、控告。上級人民檢察院在各地的人民監(jiān)督員，可以對本地檢察工作實施監(jiān)督，必要時可以直接向其擔任人民監(jiān)督員的人民檢察院反映情況。
人民監(jiān)督員制度吸收了國外大陪審團制度和檢察審查會制度的合理內(nèi)核，基于被告人享有由自己的同類來審判自己的權(quán)利的理念人民監(jiān)督員制度應運而生。人民監(jiān)督員是非職業(yè)司法官階層參與司法的重要形式。由于未形成法律職業(yè)的慣性，非職業(yè)司法人員對社會生活中的新情況、新問題比較敏感，容易接受新的秩序規(guī)則和道德倫理規(guī)范。人民監(jiān)督員所能帶入司法活動中而職業(yè)司法官卻有可能欠缺的往往是民眾的情緒、感受，因為人民監(jiān)督員僅憑普通人的良知和常識裁判，所以，能夠使犯罪的概念和社會發(fā)展相適應，并與社區(qū)文化相一致。另一方面，人們監(jiān)督員有利于制約檢察權(quán)力，遏制司法腐敗。無論從其合理性、合法性，還是其代表性和實效性來看，都是一種正當?shù)闹贫�，但是它如一個初生的嬰兒，要使其進一步成熟，仍然需要在探索中進一步完善。
一、人民監(jiān)督員制度的合理性
民眾參與是體現(xiàn)司法民主的一個途徑。在司法領域，具有公民意識的公眾對司法活動的參與，是司法在實際上取得民主性、公正性結(jié)果而不流于形式的重要環(huán)節(jié)。司法民主的重要表現(xiàn)，是在訴訟中民眾參與檢察，允許民眾直接參與司法過程。當然民眾參與檢察機制的良性運作是以公民的社會責任感為條件的。運作良好的司法民主的機制，一方面需要由具有這種意識的公眾進行參與，另一方面也能夠為公民培養(yǎng)或者強化這種意識。強化民眾參與檢察可以體現(xiàn)司法的民主性并培育良好的公民意識。司法民主的真正貫徹與實現(xiàn)，足以為我國民主的進程做出最好的注腳。在此方面，我國刑事訴訟制度中早已確立了人民陪審制度與審判公開制度，成為我國實踐司法民主之先聲，而人民監(jiān)督員制度的試點，則是在檢察領域中保障民眾直接參與司法的嶄新探索。
民眾參與檢察也是以權(quán)利制約權(quán)力的一種方式。眾所周知，檢察官的產(chǎn)生是以革命之子的姿態(tài)出現(xiàn)的。檢察制度發(fā)展的歷史較短，其雛形是14世紀法國的國王代理制度，18世紀法國大革命以后，才產(chǎn)生了現(xiàn)代檢察制度。設置檢察制度目的是監(jiān)督警察濫用警察權(quán)侵犯人民合法權(quán)益，防止法官法自由擅斷。檢察制度的產(chǎn)生是和訴審分離的原則的確立、摒除糾問制弊端緊密聯(lián)系的。在糾問制中法官集追訴權(quán)、審判權(quán)與一身，往往會進行擅斷，缺乏有效的制約機制。在分權(quán)思想的指引下，在刑事訴訟程序中由不同機關(guān)分別負責偵查和審判工作，但是這種做法又產(chǎn)生了警察權(quán)膨脹可能危及公民權(quán)利的顧慮。為了達到更為理想的效果，同時制衡警察權(quán)和審判權(quán)，在歐陸史上便出現(xiàn)了追求“一石兩鳥”之計，即以新創(chuàng)的法律官（檢察官）監(jiān)督法官裁判，控制警察活動，以法治國改造糾問國、防范警察國。[1]雖然我們賦予檢察機關(guān)法律守護者的至高角色，但是孟德斯鳩早已闡明了這樣一種觀點，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。因此，無法回避的一個問題是誰來監(jiān)督檢察機關(guān)。在刑事訴訟中，現(xiàn)代各國大都賦予檢察官自由裁量權(quán)，尤其是在起訴的裁量權(quán)方面檢察官權(quán)力很大。檢察官自由裁量權(quán)把現(xiàn)代刑罰思想的貫徹從法官的定罪量刑階段推進到檢察官的起訴環(huán)節(jié)上，并更符合訴訟經(jīng)濟和合理原則。在司法實踐中，檢察機關(guān)在行使自由裁量權(quán)過程中，不可避免會受到許多非法律因素的影響，如檢察官的個人素質(zhì)，外部壓力、人情關(guān)系等，這些因素往往左右檢察機關(guān)自由裁量的方向。因此，檢察機關(guān)在實際行使自由裁量權(quán)時，出現(xiàn)了被濫用、怠于行使、隨意行使的傾向。因此，對其進行適當?shù)闹萍s是保證其功能充分發(fā)揮的必要和有效的措施。通過民眾的參與確實可以對自由裁量權(quán)進行限制。要防止濫用權(quán)力，就必須對權(quán)力進行有效的制約一般而言，以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利來制約權(quán)力是權(quán)力制約的兩個進路。民眾參與檢察正是以權(quán)利制約權(quán)力的一種途徑。
人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理偵查案件監(jiān)督時，承辦案件的部門的操作程序按照《規(guī)定（試行）》的規(guī)定，分為以下幾種情形：一是人民檢察院直接受理偵查案件被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，承辦案件的部門應當立即將犯罪嫌疑人的意見轉(zhuǎn)交本院偵查監(jiān)督部門。偵查監(jiān)督部門應當在7日內(nèi)提出審查意見，認為應當維持原逮捕決定的，應當及時將書面意見和相關(guān)材料移送本院人民監(jiān)督員辦公室，并做好接受監(jiān)督的準備。二是承辦案件的檢察機關(guān)偵查部門對本院立案偵查案件提出撤銷案件意見的，應當及時將書面意見和相關(guān)材料移送本院人民監(jiān)督員辦公室，并做好接受監(jiān)督的準備。三是檢察機關(guān)公訴部門對本院立案偵查案件提出不起訴意見的，應當及時將書面意見和相關(guān)材料移送本院人民監(jiān)督員辦公室，并做好接受監(jiān)督的準備。人民監(jiān)督員辦公室收到有關(guān)案件材料后，應當及時根據(jù)案件的性質(zhì)、情節(jié)輕重和復雜程度確定三名以上、總?cè)藬?shù)為單數(shù)的人民監(jiān)督員參加監(jiān)督工作。參加監(jiān)督工作的人民監(jiān)督員推舉其中一人主持監(jiān)督。人民監(jiān)督員在監(jiān)督工作中具有同等的表決權(quán)。
人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督體現(xiàn)在下列程序中：首先，由檢察官向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情并出示主要證據(jù)并說明與案件相關(guān)的法律適用情況；其次，人民監(jiān)督員可以向檢察官提出問題，對重大復雜案件，必要時可以聽取檢察官訊問犯罪嫌疑人、訊問證人，聽取有關(guān)人員陳述或者聽取本案律師的意見；再次，人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況，進行獨立評議。評議后進行表決。表決采取無記名投票方式，按少數(shù)服從多數(shù)的原則形成意見，表決結(jié)果和意見由辦案部門附卷存檔。檢察長應當對人民監(jiān)督員的表決意見和有關(guān)檢察業(yè)務部門的意見進行審查，必要時可以聽取人民監(jiān)督員和有關(guān)檢察業(yè)務部門的意見。檢察長審查后同意人民監(jiān)督員表決意見的，有關(guān)檢察業(yè)務部門應當執(zhí)行；不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論決定。根據(jù)案件需要，人民監(jiān)督員可以應邀列席檢察委員會會議。檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致時，應當由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員做出說明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關(guān)復核。上一級檢察機關(guān)應當復核并及時反饋結(jié)果。案件監(jiān)督工作應當自人民監(jiān)督員辦公室收到材料之日起七日內(nèi)進行完畢。重大復雜案件的監(jiān)督時限可以延長一個月。檢察機關(guān)不得因人民監(jiān)督員的監(jiān)督而超過法定辦案期限。
實施人民監(jiān)督員制度的目的是在檢察機關(guān)直接受理偵查的案件方面，由人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關(guān)的逮捕決定和參與檢察機關(guān)做出不起訴和撤案決定的過程，改變監(jiān)督者在直接受理偵查案件上沒有外部監(jiān)督的格局。檢察院主動接受外部監(jiān)督推出人民監(jiān)督員制度的精神是值得贊許的，畢竟在現(xiàn)行司法制度和訴訟制度沒有根本性改變之前，這確實是一種比較好的選擇，通過民眾參與檢察的方式可以促進檢察工作公正有效的進行。
二、人民監(jiān)督員制度的合法性
首先應該看到的一點是人民監(jiān)督員制度合乎法律規(guī)定的群眾路線。人民監(jiān)督員實行監(jiān)督的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國憲法》第二十七條第二款的規(guī)定，即“一切國家和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。同時憲法為了促進社會主義民主，規(guī)定人民有權(quán)依法“通過各種途徑和形式管理國家事務”。實行人民監(jiān)督員監(jiān)督查辦職務犯罪工作的改革，是一項實踐“民主監(jiān)督”的有力舉措，具有憲法上的正當性。在現(xiàn)代法治國家中，國家公權(quán)力的界限是明定的，不能在法律授權(quán)之外恣意擴張；而在法律授權(quán)之內(nèi)，則可出于合目的性的考慮采取相應的措施。檢察機關(guān)在辦理職務犯罪案件中推行的人民監(jiān)督員制度，并未逸出其權(quán)力范圍，而是在檢察權(quán)的具體行使方式上主動引入外部監(jiān)督，對權(quán)力的運作進行合理限制，可以說，這是檢察機關(guān)在落實憲法對人民管理國家事務、監(jiān)督國家機關(guān)工作的諸項權(quán)利的一個創(chuàng)新，這種做法符合憲法規(guī)定，也符合現(xiàn)代法治的基本要求�！度嗣駲z察院組織法》第七條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督……”以此觀之，人民監(jiān)督員制度就是把《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定的人民群眾的法定監(jiān)督權(quán)利具體化、經(jīng)�；�。
盡管人民監(jiān)督員制度既不違反憲法和法律，也不違背社會主義檢察制度的本質(zhì)要求，但是我們也要清醒地認識到，人民監(jiān)督員制度畢竟是一項改革探索，還存在一些值得商榷的地方。最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員制度的安排和試點部署，都是在人民監(jiān)督員沒有法律規(guī)定的情況下作出的。在未來的立法中，特別是在有關(guān)人民監(jiān)督員的遴選程序、監(jiān)督的性質(zhì)、范圍和效力等方面的制度安排上，將會對現(xiàn)行立法有所突破，以便充分地發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的功能。當前，人民監(jiān)督員制度尚處于初創(chuàng)階段，有關(guān)制度安排有待于實踐的檢驗，需要在實踐中加以發(fā)展。我們要本著實事求是的精神，既要勇于實踐，在實踐中總結(jié)經(jīng)驗教訓，提高認識，豐富和發(fā)展人民監(jiān)督員制度，又要按照法治原則的要求，積極地、及時地進行有關(guān)立法研究，抓住《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》再修訂的時機，在充分研究和論證的基礎上，提出切實可行并能保證取得實效的立法方案，使人民監(jiān)督員制度在未來的有關(guān)立法中得到規(guī)范和發(fā)展。[2]
人民監(jiān)督員制度的某些方面沒有法律明確支撐的情形我們應當放在法律演進了視野來看。法律雖源于經(jīng)濟生活、民意、和公理，但它一經(jīng)產(chǎn)生就具有相對的獨立性，加之法律又有要求穩(wěn)定的特性，所以在這個相對獨立的王國中，一旦阻塞了與民眾交流的渠道，法律必然走向僵化。在法律史中，昨天的法律調(diào)整今天的經(jīng)濟生活，合法但不合情，合情又不合法等現(xiàn)象屢見不鮮，人民監(jiān)督員制度通過民眾參與司法活動，能及時協(xié)調(diào)合法與合情在訴訟過程中出現(xiàn)的價值沖突，因而在克服法律僵化、推進法律變革中起著非常重要的作用。[3]社會總是在前進、發(fā)展，尤其是當今社會發(fā)展日新月異，舊的秩序規(guī)則及倫理道德規(guī)范受到強烈沖擊，新的秩序規(guī)則和倫理道德規(guī)范不斷涌現(xiàn)。人民監(jiān)督員能及時把社區(qū)的道德觀念帶到司法活動中來，確保了司法的公正。
三、人民監(jiān)督員制度的代表性
檢察權(quán)在本源意義上屬于人民所有，在性質(zhì)上當然可以由人民直接地或部分地行使，在具體制度安排上可以設置人民直接參與的程序。檢察機關(guān)和檢察官只是代表人民行使檢察權(quán)，不應異化為檢察權(quán)的壟斷者。人民監(jiān)督員作為民眾參與檢察的一種方式具有一定的代表性，人民監(jiān)督員不論來自于機關(guān)、團體和企事業(yè)單位還是其他組織，都是這些組織及其所有成員的受托人，人民監(jiān)督員能夠反映他們的意見、建議、要求、意志和利益。然而也有人說人民監(jiān)督員沒有經(jīng)過民選，所以其代表性值得懷疑。在決定由誰擔任人民監(jiān)督員上，我國檢察機關(guān)比日本檢察機關(guān)確定檢察審查會成員上有更大的決定權(quán)，日本檢察審察會組成成員由抽簽決定，檢察機關(guān)沒有任何權(quán)力。我國人民監(jiān)督員雖然由其它單位推薦，但需要檢察長聘任，檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員的確定必然產(chǎn)生影響，在一定程度上，檢察機關(guān)可以選擇人民監(jiān)督員，讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權(quán)力難免會影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度，人民監(jiān)督員在履行職責過程中，能否處于超然的位置令人擔心。人民監(jiān)督員到底多大程度上代表了公眾確實是一個值得爭論的問題，下面筆者就人民監(jiān)督員的代表性進行探討。
有的學者認為，根據(jù)我國實際狀況，雖不可能采取日本檢查審察會在有選舉權(quán)的人中抽簽產(chǎn)生，但可以在同級人民代表中抽簽產(chǎn)生。其理由如下：一是我國人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，有權(quán)對一府兩院的工作實施監(jiān)督，由人民代表擔任人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)直接受理偵查案件實施監(jiān)督，正是這種監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)；二是人民代表的素質(zhì)比較高，可以擔任此重任；三是人民代表由選舉產(chǎn)生，具有廣泛的代表性，可以集中代表人民的要求。
有的學者認為，各級領導干部和國家機關(guān)工作人員不宜擔任人民監(jiān)督員，因為他們沒有充裕的時間和精力去完成監(jiān)督工作；人大代表擔任人民監(jiān)督員也不宜過多，因為人大代表本身擁有法定監(jiān)督權(quán)。因此，人民監(jiān)督員應當主要從企事業(yè)單位（教學科研）、律師協(xié)會、工會、婦聯(lián)、普通公民等群體中產(chǎn)生。[4]
有學者認為，人民監(jiān)督員的擔任條件除了要符合《規(guī)定》中要求的條件外，具有相關(guān)法律知識背景應當作為一個重要條件加以考慮。這一條件也是為了人民監(jiān)督員更加有效開展監(jiān)督的需要。這也是人民監(jiān)督員制度區(qū)別于英美法系陪審團制度的重要一點。陪審成員評審案件一般出于公序良俗，很少具有法律知識背景，而我們的人民監(jiān)督員是要充分參與案件的討論，聽取匯報，然后做出決定，這就需要具有一定的法律知識背景。[5]
有的學者認為根據(jù)人民檢察院自偵案件的特點，在人民監(jiān)督員的選聘工作中，注意聘請發(fā)案單位的群眾為人民監(jiān)督員，可以起到更好的監(jiān)督作用。一是可以加強人民監(jiān)督員對案件事實的監(jiān)督。人民檢察院的自偵案件大都是國家工作人員的職務犯罪案件，職務犯罪不是一種孤立的單個犯罪行為，具有職務的涉他性，發(fā)案單位的群眾對案件事實的認定最有發(fā)言權(quán)。聘請發(fā)案單位的群眾為人民監(jiān)督員，可以彌補來自其他單位人民監(jiān)督員僅根據(jù)檢察官介紹案情進行監(jiān)督的不足。二是可以溝通人民檢察院與發(fā)案單位群眾的聯(lián)系，了解發(fā)案單位群眾的意見和要求。人民檢察院可以根據(jù)人民監(jiān)督員反饋來的信息，實事求是地區(qū)別對待。一方面可以不斷改進偵查工作中的不足，開發(fā)新的案情線索來源；另一方面可以澄清是非，消除群眾中的誤解，從而在人民群眾中樹立良好的執(zhí)法形象。三是可以對辦理案件的檢察官的工作進行更好的監(jiān)督。聘請發(fā)案單位的群眾為人民監(jiān)督員，既可以增強辦案檢察官自覺接受監(jiān)督的意識，起到警戒和約束的作用，還可以通過發(fā)案單位的群眾對辦案檢察官的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)違法違紀問題，確保公正執(zhí)法。[6]
筆者認為，第一種觀點有失偏頗，長期由人大代表充當人民監(jiān)督員，可能使能成為人民監(jiān)督員的人相對固定，也存在著相對的可預測性，不能體現(xiàn)出人民監(jiān)督員隨機產(chǎn)生，被告人對誰可能成為人民監(jiān)督員缺乏預見性，從而保障一種“看得見的正義”的立法本意。第三種觀點過于激進，就中國的現(xiàn)狀而言，具備法律基本知識的人的比例在中國總?cè)藬?shù)中的比例較小，如果把人民監(jiān)督員的范圍僅限定在具備法律知識的人員內(nèi)，有違背法律面前人人平等的憲法原則的嫌疑。第四種觀點雖然有其好的一面，但也存在著不可避免的弊端，比如發(fā)案單位的群眾成為人民監(jiān)督員就可能將其個人情緒帶到司法活動中，其他人民監(jiān)督員在相信“眼見為實”的情況下，就可能偏聽偏信，作出錯誤裁判。對此，筆者同意第二種觀點，人民監(jiān)督員應從一定地域范圍內(nèi)的選民中隨機，檢察機關(guān)應當在人民監(jiān)督員調(diào)查證據(jù)時，讓被告人所在單位有關(guān)人員出來講述有關(guān)情況，但他必須承擔如實陳述的義務。這樣，才可能保證社區(qū)的道德倫理觀念帶入到司法活動中。其理由是：首先，隨機產(chǎn)生的人民監(jiān)督員排除了對誰可能成為人民監(jiān)督員的預見性，被告人即使想賄賂人民監(jiān)督員，也不能預知對象，從而確保程序正義。其次讓被告人所在單位的有關(guān)人員參加調(diào)查活動，使人民監(jiān)督員更全面的證據(jù)材料，有利于對案件做出公正的裁判，實現(xiàn)了實體公正。
這里又牽涉到一個問題，就是普通民眾的地域范圍如何界定。筆者認為，一般情況下，普通民眾應該指被告人生活的并在法院管轄范圍內(nèi)的社區(qū)的普通民眾；如果被告人生活的社區(qū)與犯罪地不一致，則普通民眾應是被告人犯罪地的區(qū)的普通民眾。因為社區(qū)文化雖然與全社會文化有共同點，但是每個社區(qū)又都有其獨特的倫理價值觀和秩序規(guī)則；因此，以社區(qū)的普通民眾作為“與被告人同類的人”的問題上應糾正兩種錯誤認識，一種是“與被告人同類的人”是指與被告人地位同等的人。按照這種認識，勢必會導致地位不同的被告人由相應的地位不同的陪審員來裁決的結(jié)論，從而破壞法律面前人人平等的世界性憲法原則。另一種是認為“與被告人同類的人”是指與被告人職業(yè)相同的人。這種認識過于片面、狹隘，在司法實踐中也是十分有害的。因為職業(yè)相同的人往往處于保護自己的同行或者保護自己所從事的職業(yè)的目的，偏袒甚至開脫被告人的法律責任。然而，有學者擔心，由與被告人地位不同或職業(yè)不同的普通民眾來裁決被告人，會因“走運者看待不幸者的優(yōu)越感，下等人看待上等人的嫉恨心”[7]而產(chǎn)生不公正。解決這個問題有三種途徑：第一，陪審員名單覆蓋社會的絕大多數(shù)人口；第二，隨機遴選產(chǎn)生陪審員而不是選擇、指定、邀請、推薦產(chǎn)生陪審員；第三，被告人可以行使回避權(quán)，包括有因回避和無因回避。[8]由此可見，使民眾參與檢察真正成為一項司法民主的制度，應當使人民監(jiān)督員具有代表性。
四、人民監(jiān)督員制度的實效性
法律運行的實效是檢驗法律制度成敗的試金石。在實行人民監(jiān)督員制度之初，各界就有許多疑慮。比如，人民監(jiān)督員是否干擾了檢察權(quán)的獨立行使；因為人民監(jiān)督員不懂業(yè)務卻要肩負司法審查的重任，能不能勝任這項工作；人民監(jiān)督員是否變成了檢察院的保護傘，因為身為國家工作人員，選擇“官官相護”總比得罪拆臺要保險等等。人民監(jiān)督員制度在司法實踐中顯現(xiàn)了其獨特的作用，也使先前的疑慮煙消云散，總體而言人民監(jiān)督發(fā)揮了實效：第一，人民監(jiān)督員制度加強了檢察機關(guān)自偵案件的外部監(jiān)督，進一步確保檢察權(quán)依法行使有助于確保司法公正。剛性的監(jiān)督機制，確保了監(jiān)督陽光的直達。第二，人們監(jiān)督員的壓力促進辦案水平提高。以前都是監(jiān)督別人，現(xiàn)在有了人民監(jiān)督員制度，這種來自外界的壓力促使檢察機關(guān)必須認認真真搞好每一件案件，提高辦案質(zhì)量。，第三，人民監(jiān)督員制度彰顯程序正義，使一些不服檢察機關(guān)的行為有了救濟的途徑，合乎程序正義的理念。再次，人民監(jiān)督員制度有利于制約檢察權(quán)力，遏制司法腐敗。由于人民監(jiān)督員的加盟，使司法活動暴露于民眾監(jiān)督之下，擴大了司法的透明度，有效地避免了暗箱操作的可能，為公正裁判提供了有力的保障。
人民監(jiān)督員制度在運作了一段時間后除了起到積極作用外，也暴露了一些問題。就目前的監(jiān)督范圍而言是否合適學術(shù)界存在著爭議。有的學者主張擴大監(jiān)督范圍，他們認為，目前人民監(jiān)督員可以監(jiān)督的案件范圍比較小，監(jiān)督對象局限于檢察機關(guān)查辦的職務犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起訴決定等。其實，公安機關(guān)和其他偵查機關(guān)偵查的案件提請逮捕和移送檢察機關(guān)審查起訴的案件也可考慮納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。最高檢院制定人民監(jiān)督員制度是加強對檢察機關(guān)直接受理偵查案件的監(jiān)督，但同時帶來的一個問題就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事訴訟中受到了不同的待遇，這似乎于法律面前人人平等不相一致，出現(xiàn)程序不公的問題。檢察機關(guān)直接受理偵查案件決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時，可以有人民監(jiān)督員出面監(jiān)督，而其他被檢察機關(guān)批準逮捕的犯罪嫌疑人卻沒有此救濟渠道，這種因為犯不同的罪而區(qū)別看待，不一事同仁的做法對犯罪嫌疑人而言，是不公平的�；蛘哒f，檢察機關(guān)在決定是否逮捕上，有內(nèi)松外緊的問題，但不可忽視的是，被檢察機關(guān)批準逮捕的犯罪嫌疑人，也需要救濟，這是程序公正的要求。對檢察機關(guān)直接受理案件擬做不起訴處分或撤案的，同樣存在這一問題。由于檢察機關(guān)對自己直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督制度，使不同的犯罪嫌疑人在訴訟中的權(quán)利和義務出現(xiàn)不平等，違反程序公正的要求，或許是在建立該制度之初沒有考慮到的問題，或許只是檢察機關(guān)自己創(chuàng)立的制度，在效力上不足以改變現(xiàn)行訴訟體制，對所有犯罪嫌疑人平等看待。這應該是實行人民監(jiān)督員制度的硬傷。檢察機關(guān)通過建立人民監(jiān)督員制度，讓公民參與或監(jiān)督檢察機關(guān)司法決定的思路是正確的，但這一思路不應該只局限在自己直接受理偵查的案件上，隨著試點工作的開展，在取得經(jīng)驗和實效的基礎上，最高人民檢察院應該積極向國家立法機關(guān)提出立法建議，制定《人民監(jiān)督員法》，將人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍擴大到普通案件上，體現(xiàn)程序公正的要求。
就監(jiān)督的方式與時間是否適當也存在一定的爭論。人民監(jiān)督員對批準逮捕案件的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，但對不起訴和撤消案件為事中參與，同步監(jiān)督。這帶來兩個問題：一是是否與檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)發(fā)生沖突，人民監(jiān)督員進入檢察機關(guān)做出司法決定的過程，必然會侵害檢察機關(guān)檢察權(quán)的獨立行使，在現(xiàn)行法律體制下，也沒有合法的法律依據(jù)。二是犯罪嫌疑人合法權(quán)利及時保護的問題。對檢察機關(guān)擬撤消案件的，人民監(jiān)督員實施監(jiān)督，其審查的期限最長可以是一個月，如果確屬應該撤消案件，犯罪嫌疑人的權(quán)利受到侵害，特別是被羈押的犯罪嫌疑人，受到了不應該的羈押。對擬不起訴的犯罪嫌疑人，同樣存在這一問題。在注重打擊犯罪的同時，忽略了對犯罪嫌疑人合法權(quán)益的及時保護。對檢察機關(guān)直接受理偵查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，較其他犯罪嫌疑人多了一個權(quán)利保護措施，而在不起訴上，又多了一個權(quán)利及時得到保護的限制措施，這兩方面形成鮮明的對比。不能不說，在設置人民監(jiān)督員制度時過多關(guān)注該制度對檢察機關(guān)自身執(zhí)法行為的監(jiān)督和制約，沒有更多考慮到受該制度影響的相對人的權(quán)益�；谏鲜隼碛�，我們應該借鑒日本檢察審查會的做法，采取統(tǒng)一事后監(jiān)督的方式，既可以避免人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)的法律規(guī)定相沖突，也可以及時保護犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，事后的救濟渠道同樣能夠達到制約、監(jiān)督檢察機關(guān)司法決定的效果。在人民監(jiān)督員實施監(jiān)督啟動程序上，可以與日本檢察審查會方式相同，采取申請開啟和依職權(quán)自行開啟。在依職權(quán)開啟上，應該與日本檢察審查會一樣，受到必要的限制，避免其成為人民監(jiān)督員個人的行為，而非整體性的監(jiān)督。對人民監(jiān)督員認為檢察機關(guān)逮捕、不起訴、撤消案件不當?shù)臎Q議，雖然不能必然改變檢察機關(guān)原決定，但在程序上可以規(guī)定，必然使做出原決定的檢察機關(guān)開啟檢察委員會討論程序，檢察委員會討論后維持原決定的，人民監(jiān)督員可以向上一級檢察機關(guān)復核，開啟復核程序，使外部監(jiān)督行之有效的轉(zhuǎn)換為內(nèi)部監(jiān)督。
民眾參與檢察是克服檢察權(quán)在產(chǎn)生之初就具有的天然弱質(zhì)的一個有效的途徑，使得監(jiān)督者也受到了一定的有效監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度是我國民眾參與檢察的一個嘗試，雖然難以達到盡善盡美，但是畢竟是在司法民主化進程邁出的可喜一步。人民監(jiān)督員制度還應該在司法實踐中不斷完善和充實，有效發(fā)揮其獨到的作用。
On Participating in Procuratorial Work by the Masses of the People
GAO Yi-Fei
(Southwest University of Political and Law, Chongqing400031, china)
Abstract: Participating in procuratorial work by the masses of the people embodies that power should be restricted by rights. Participating in procuratorial work by the masses of the people also embodies that justice should be realized in democratic way. There are mainly three patterns as participating in procuratorial work by the masses of the people in the world. In America grand jury reflects that masses of the people participate in procuratorial work. In Japan, examinational committee reflects that masses of the people participate in procuratorial.work. In our country, supervision of procuratorial work by the masses also embodies that masses of the people participate in procuratorial work. The author remarks the legality, representativeness, and effectiveness of supervision of procuratorial work.
Key word: Participating in procuratorial work by the masses of the people; grand jury ; examinational committee ; supervision of procuratorial work by the masses
