[ 韓寧 ]——(2004-12-2) / 已閱22195次
論我國司法體制的完善
一個(gè)國家的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)構(gòu)如何，往往代表著依法治國的程度和水平，不論是民主要求法制，還是市場經(jīng)濟(jì)呼喚法制，要滿足現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，司法就必須高度獨(dú)立。本文針對(duì)我國司法體制現(xiàn)狀，對(duì)我國司法體制的現(xiàn)實(shí)缺陷以及改革內(nèi)容和方向問題作初步探討。
一、我國司法體制的現(xiàn)狀及存在的問題
（一）司法權(quán)從屬于地方。司法統(tǒng)一是現(xiàn)代法治國家所奉行的一項(xiàng)基本司法準(zhǔn)則。這一準(zhǔn)則首先要求司法裁判的統(tǒng)一，其次表現(xiàn)為國家對(duì)法官的統(tǒng)一任命，以及以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。①我國的國家權(quán)力劃分采取立法權(quán)至上，由立法權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督行政權(quán)和司法權(quán)。我國是單一制國家，但目前國家各級(jí)司法機(jī)關(guān)按國家的行政區(qū)域劃分為省、市、縣各級(jí)單獨(dú)的個(gè)體，憲法對(duì)上下級(jí)法院之間的審判工作規(guī)定為監(jiān)督關(guān)系，地方各級(jí)人民法院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并向其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，接受監(jiān)督。即目前我國司法機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”，地方各級(jí)人民法院隸屬于各級(jí)行政管轄區(qū)域，在人事管理和組織關(guān)系方面適用的是地方主管，上級(jí)司法機(jī)關(guān)協(xié)管的做法。最高人民法院由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，地方法院的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和法官職位均由地方權(quán)力機(jī)關(guān)任免，法院干部的選拔、升降大權(quán)實(shí)際操縱在地方長官手中。在經(jīng)費(fèi)管理體制上看目前地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)從體制上不是中央設(shè)在地方的司法機(jī)關(guān)，而成了地方的司法機(jī)關(guān)，法院和其他行政機(jī)關(guān)一樣采取地方財(cái)政包干。地方司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法條件建設(shè)、物質(zhì)裝備和經(jīng)費(fèi)都受制于地方政府。在這種情況下，地方政府必然要按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況及領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)水平
決定司法機(jī)關(guān)的投入，甚至依賴于同行政管理部門的情感維系關(guān)系。②法院的部門利益與地方的團(tuán)體利益實(shí)際上有一種相互依附關(guān)系。因此，司法權(quán)從屬于地方，導(dǎo)致司法地方化，破壞了法制的統(tǒng)一，法院無法獨(dú)立，使地方保護(hù)主義盛行。
（二）、法院管理的行政化
我國現(xiàn)行的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制帶有較強(qiáng)的行政色彩，表現(xiàn)在法院宏觀領(lǐng)體制的地方化及司法區(qū)依附于行政區(qū)的重疊設(shè)置上，影響了法院的獨(dú)立；還表現(xiàn)在法院內(nèi)部管理機(jī)制的行政化領(lǐng)導(dǎo)。長期以來，我國的法官任職條件和薪金偏低，無特殊保障的社會(huì)地位，案件審批制度及行政性的法官等級(jí)管理體制，均與公務(wù)員無異。司法機(jī)關(guān)的管理沒有自己的管理體制，我們的法官是參照公務(wù)員管理的。幾年前好不容易出臺(tái)一個(gè)法官等級(jí)，但形同虛設(shè)，與工資待遇無關(guān)，法官的工資待遇還是以其行政級(jí)別計(jì)發(fā)工資。2002年，國家進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，現(xiàn)行法院審判管理過多的采取行政管理模式，審判權(quán)與行政權(quán)不分。一個(gè)案件到法院，立案時(shí)要庭長、主管副院長審批；法官審理案件時(shí)，主審法官要主動(dòng)向庭長匯報(bào)案情，請(qǐng)示方案，最后裁判文書還要報(bào)庭長、主管副院長審判；主管副院長不同意合議庭意見的，可以退回要求合議庭重新合議或提交審判委員會(huì)討論決定；審判委員會(huì)認(rèn)為無把握的，則要請(qǐng)示上級(jí)法院，對(duì)上級(jí)法院或?qū)徟形瘑T會(huì)的決定，合議庭必須執(zhí)行。這種層層匯報(bào)、層層審批的行政化做法，是一種典型的行政管理模式。根據(jù)我國訴訟法的規(guī)定，人民法院審理案件的審判組織包括合議庭和獨(dú)任審判員兩種形式，而現(xiàn)行法院內(nèi)部
還有凌駕于合議庭和獨(dú)任審判員之上的審判委員會(huì)，審判委員會(huì)的決定合議庭和獨(dú)任審判員必須服從。從而使獨(dú)立審判名不副實(shí)，導(dǎo)致司法權(quán)偏離中立性、終極性的本質(zhì)要求，從而喪失其應(yīng)有的公正性和權(quán)威性。
（三）、監(jiān)督機(jī)構(gòu)多而且職責(zé)不明
要確保司法公正，僅靠法官的自律是不夠的，必須有完善的監(jiān)督機(jī)制，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的腐敗。我國現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督包括人大監(jiān)督、黨委監(jiān)督、檢察監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等；內(nèi)部監(jiān)督包括審級(jí)監(jiān)督、告申監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審判委員會(huì)和院長監(jiān)督、庭長監(jiān)督等，可謂形式多樣。對(duì)法院審判的案件出現(xiàn)了錯(cuò)案追究責(zé)任制，由于各級(jí)法院在制定錯(cuò)案追究制度時(shí)，不問具體原因?qū)⒍䦟徃呐谢虬l(fā)回重審的案件定為錯(cuò)案，并予以追究責(zé)任。因此法院為降低錯(cuò)案率，承辦人為減少錯(cuò)案，稍微有爭議或難于把握的案件，均向上級(jí)法院請(qǐng)示，進(jìn)行溝通，以取得意見一致，這就只能使審級(jí)監(jiān)督流于形式。現(xiàn)在審判監(jiān)督程序的啟動(dòng)未受嚴(yán)格的限制，并且許多當(dāng)事人為避免承擔(dān)二審受理費(fèi)，對(duì)判決書不進(jìn)行上訴，等判決書生效后再申請(qǐng)?jiān)賹�，�?guī)避有關(guān)法律。人大對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督是憲法賦予的一項(xiàng)重要職能，但現(xiàn)在人大卻重在個(gè)案監(jiān)督，對(duì)本應(yīng)履行的職能卻很少履行，堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是憲法規(guī)定的，而現(xiàn)在許多黨委利用其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要是人事權(quán)，對(duì)法院工作監(jiān)督的過寬或過細(xì)，常常要求法院領(lǐng)導(dǎo)及案件承辦人帶著案件到黨委領(lǐng)導(dǎo)前匯報(bào)案件，使法院的獨(dú)立性大打折扣。新聞媒體已普
及到社會(huì)的每個(gè)角落，新聞媒體通過揭露司法審判中的徇私枉法、貪污受賄等各種丑惡現(xiàn)象，實(shí)施新聞監(jiān)督，有助于司法權(quán)的正常行使，但很多報(bào)道帶有強(qiáng)烈的感情色彩和傾向性。
二、完善我國司法體制的建議和構(gòu)想
從以上分析可以看出，我國現(xiàn)行司法運(yùn)行機(jī)制存在制度性障礙，需要通過進(jìn)一步的司法改革實(shí)現(xiàn)司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制的重塑和完善，要改革必須明確改革方向即目標(biāo)。進(jìn)行司法改革要達(dá)到的目標(biāo)什么？筆者認(rèn)為，司法權(quán)的改革必須朝著更加有利于實(shí)現(xiàn)司法公正、獨(dú)立和權(quán)威方向發(fā)展。
1、司法公正。司法公正是司法制度賴以存在和具有至上權(quán)威的基礎(chǔ)，是司法永恒的主題，也是司法改革必須始終堅(jiān)持的根本原則。凡是有人群且存在利益分配的地方就有公正問題的發(fā)生，對(duì)公正的追求是人類的本性。公正包涵公平和正義。
2、司法獨(dú)立。獨(dú)立審判是指人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人的干涉，獨(dú)立審判是充分發(fā)揮人民法院在實(shí)施依法治國方略中作用的必然要求。體現(xiàn)了司法獨(dú)立的三個(gè)特征：專屬性，審判權(quán)只屬于憲法、法律規(guī)定的法院，其他機(jī)關(guān)和個(gè)人無權(quán)行使；排他性，法院有獨(dú)立作出決定的權(quán)力，外界無權(quán)干涉；合法性，法院執(zhí)法以法律為準(zhǔn)繩，只服從法律，不受法外因素的影響。③司法獨(dú)立包涵內(nèi)部獨(dú)立和外部獨(dú)立，內(nèi)部獨(dú)立即法官獨(dú)立行使審判權(quán)，不受司法行政領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)法院的干涉和制約。外部獨(dú)立即法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受法院外各種因素的干擾和影響。
3、司法權(quán)威。法治的社會(huì)最起碼的要求是法律至高無上和法律面前人人平等，司法是解決社會(huì)矛盾的最后一道屏障，司法機(jī)關(guān)以司法裁決的公正性和強(qiáng)制性，維護(hù)其應(yīng)有的權(quán)威。司法權(quán)威表現(xiàn)為：最終裁決權(quán)，即司法權(quán)的行使過程代表社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)過程，非經(jīng)法定程序，不得推翻現(xiàn)有的司法裁判；司法秩序的不可侵犯性，司法公正首先表現(xiàn)為程序公正，因此司法權(quán)的行使應(yīng)嚴(yán)格遵從法定程序；儀式的權(quán)威性，法院是實(shí)現(xiàn)公平和正義的地方，因此司法活動(dòng)必須體現(xiàn)莊重、莊嚴(yán)，審判活動(dòng)要遵照法定程序和一定的司法禮儀，有條不紊地進(jìn)行，如此才能體現(xiàn)法院的權(quán)威，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。以上三點(diǎn)是相互關(guān)系的，司法公正的前提是司法獨(dú)立，司法不能獨(dú)立，司法公正就難于保證，司法權(quán)威就無法樹立，依法治國的方略也就難于落實(shí)。
對(duì)照上述目標(biāo)，針對(duì)我國司法體制的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為從以下幾個(gè)方面予以完善：
（一）、統(tǒng)一司法權(quán)，保證法院的獨(dú)立。司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化與完善，首先需要有一個(gè)良好的宏觀運(yùn)行環(huán)境，由于目前法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系及司法人員的任免上，都深深地打上了地方的烙印，人、財(cái)、物受制于地方，導(dǎo)致司法權(quán)的地方化。因此，必須從體制上根除司法地方化對(duì)司法的不良影響，強(qiáng)化和完善國家的司法權(quán)，這樣有利于排除地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的不必要干預(yù)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在中央對(duì)最高法院的領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)方面，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法監(jiān)督也主要體現(xiàn)在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)法院的直接監(jiān)督和制約方面。法院的功能是維護(hù)國家法律權(quán)威和法制在全國的統(tǒng)一，審判權(quán)理應(yīng)實(shí)行集中領(lǐng)導(dǎo)。法院直接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，必然使法院的獨(dú)立審判權(quán)受到限制，導(dǎo)致地方保護(hù)主義，黨委干涉具體案件的審判等弊端。而將目前受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)改為法院垂直領(lǐng)導(dǎo)，將有效克服以上弊端，這既符合現(xiàn)行憲法的原則，又堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，在客觀上、實(shí)踐上也是行得通的。當(dāng)然垂直領(lǐng)導(dǎo)不能把法院變成一個(gè)行政體系，必須確保每個(gè)法院得獨(dú)立和法官個(gè)人的獨(dú)立。其次，在人事管理體制上，必須改變地方管理法院人員編制的做法。要實(shí)行由省高級(jí)人民法院統(tǒng)一負(fù)責(zé)，
由省高院根據(jù)各地法院所實(shí)際承擔(dān)的司法事務(wù)的多少，確定各地法院人員編制的辦法，由最高法院統(tǒng)一掌握法官以及其他輔助人員的配置、調(diào)任、考評(píng)、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)以及對(duì)違法違紀(jì)人員的處分，強(qiáng)化法官保障，同時(shí)統(tǒng)一管理法官培訓(xùn)，從而有效排除地方可能對(duì)司法造成的干涉。再次，在司法資源管理體制上，實(shí)行中央統(tǒng)管，由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)直接決定司法財(cái)政經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌，徹底實(shí)行“收支兩條線”。法院所收取的訴訟費(fèi)上繳中央財(cái)政，法院所需用款由中央財(cái)政撥付。法院所需用款主要包括日常開支和專項(xiàng)撥款，前者是指法官年薪和司法機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需費(fèi)用，后者是根據(jù)各地法院不同情況所申請(qǐng)的特殊辦案經(jīng)費(fèi)、審判業(yè)務(wù)科研經(jīng)費(fèi)等。最高法院根據(jù)各地具體情況，逐級(jí)下?lián)芙o地方各級(jí)法院使用，法官待遇全國統(tǒng)一平衡，法院基本建設(shè)及裝備由最高法院統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，以此避免司法機(jī)關(guān)與地方政府直接發(fā)生物質(zhì)利益關(guān)系。
（二）、法院管理的非行政化，保證法官的獨(dú)立。司法權(quán)具有被動(dòng)性、中立性、終局性的特點(diǎn)，其本質(zhì)屬性要求法官必須保持高度的獨(dú)立性和享有全權(quán)審理、裁判案件的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)法官的主動(dòng)精神和創(chuàng)造意識(shí)，保障法官的自由裁量權(quán)，堅(jiān)持法官審判主體人格上的獨(dú)立。目前審判實(shí)踐中普遍實(shí)行的案件審判制度的行政管理模式必須通過修改相關(guān)法律的方式予以改變，案件審判制度和審委會(huì)在過去發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但其不合理性已明顯暴露出來，它使得法官權(quán)力虛化。從而使法官缺少責(zé)任心和榮譽(yù)感，進(jìn)而產(chǎn)生不思進(jìn)取、自暴自棄。因此，首先在權(quán)責(zé)的配置上要正確處理好法官的權(quán)責(zé)統(tǒng)一問題，擺正主審法官與合議庭、庭長、院長及審委會(huì)的關(guān)系，明確劃分院長、庭長的行政管理職責(zé)和審判職責(zé)的范圍。強(qiáng)化合議庭和獨(dú)任審判員的職責(zé)，院長、庭長只有參加到審判組織中來才能行使審判權(quán)。保障合議庭和獨(dú)任審判員依法獨(dú)立行使審判權(quán)并承擔(dān)責(zé)任。改革審委會(huì)的職能，審委會(huì)僅作為研究、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)，不能決定具體的案件。其次是在審判管理方式上要規(guī)范化，合理配置各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力具體化、固定化，防止隨意性，從而為審判管理權(quán)的正確運(yùn)行打下基礎(chǔ)。再次，在上下級(jí)法院的關(guān)系上也要進(jìn)行規(guī)范，要取消上
下級(jí)法院之間存在的個(gè)案請(qǐng)示匯報(bào)制度，即明確一個(gè)案件在沒有結(jié)案之前，辦案人員不得向上一級(jí)法院進(jìn)行案件處理情況等方面的匯報(bào)，以避免變相剝奪當(dāng)事人的上訴權(quán)。對(duì)于重大疑難案件下級(jí)法院確實(shí)拿不準(zhǔn)的，依照法律關(guān)于案件審判管轄的規(guī)定，下級(jí)法院可以要求移送上級(jí)法院審理，必要時(shí)上級(jí)法院可以提審。④上下級(jí)法院之間在審判方面只能實(shí)行審級(jí)監(jiān)督，在司法行政工作方面上下級(jí)法院應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。為避免上級(jí)法院利用其在系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)中的優(yōu)勢地位對(duì)下級(jí)法院的審判工作進(jìn)行非制度性制約。必須讓下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督和司法行政領(lǐng)導(dǎo)行為由申辯權(quán)，以促進(jìn)上級(jí)法院更為審慎地行使審級(jí)監(jiān)督和司法行政領(lǐng)導(dǎo)行為。第四是廢除法官參照公務(wù)員管理制度，建立職業(yè)司法管理體制，推行法官職業(yè)化。目前我國推行了一套法官等級(jí)制度，但不夠科學(xué)也過于細(xì)鎖，上下級(jí)法院的法官等級(jí)應(yīng)有差距，以避免出現(xiàn)低級(jí)法官改判高級(jí)法官的案件。因此，任用法官機(jī)制應(yīng)改革，實(shí)行法官逐級(jí)遴選制，初任法官必須到基層法院工作，上級(jí)法院的法官必須從下級(jí)法院的法官中擇優(yōu)選任，要使法官成為高素質(zhì)的職業(yè)化群體，必須建立和完善法官的職位和物質(zhì)保障制度，給予必要的資質(zhì)、身份、經(jīng)濟(jì)保障，即嚴(yán)把
進(jìn)入關(guān)，提高門檻；已任法官非有法定事由不得被剝奪審判權(quán)，通過崇高的法官地位和優(yōu)厚的法官待遇，增強(qiáng)法官的職業(yè)榮譽(yù)感，使之成為一個(gè)來之不易的職業(yè)，既使法官能抵御利益的誘惑，又能吸引社會(huì)精英到法院工作。第五是法官應(yīng)與其他工作人員分別管理。目前法院的法官和行政管理人員混雜，很多司法行政人員是法官卻不辦案，因此可將現(xiàn)有工作人員分流為法官、書記官、司法行政管理人員幾個(gè)序列，并由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。書記官、司法行政人員的工作是以法官的審判工作為中心的，為審判工作服務(wù)的，院長、庭長應(yīng)以審判工作為重心，把主要精力放在履行法官的法定職責(zé)上，并履行審判管理職責(zé)即負(fù)責(zé)案件流程的監(jiān)督、協(xié)助、疏導(dǎo)工作。
（三）、建立、健全監(jiān)督制約機(jī)制，從而不影響法官審案的獨(dú)立性。
1、正確理順法院與人大、黨委之間的關(guān)系，人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)司法機(jī)關(guān)擁有勿庸置疑的監(jiān)督權(quán)，法院非地方化后，全國人大統(tǒng)一行使對(duì)法院系統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，明確監(jiān)督的范圍，取消其對(duì)具體案件的監(jiān)督，人大可以通過具體案件發(fā)現(xiàn)法官違反職業(yè)道德的行為，再予以追究，可以在人大中設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)以公開的程序彈劾被追究的法官。賦予法官申辯權(quán)。制訂專門的法官彈劾條例，對(duì)法官受彈劾的事由、程序等作出明確規(guī)定。黨委對(duì)法院的監(jiān)督主要體現(xiàn)在各級(jí)法院黨委監(jiān)督各級(jí)法院貫徹、執(zhí)行黨的路線方針上，指導(dǎo)法院機(jī)關(guān)黨組織工作，以保證法院正確執(zhí)行法律和政策，黨委不應(yīng)該插手法院的具體案件審判工作。
2、法院內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)主要體現(xiàn)在審級(jí)監(jiān)督上，取消內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門，紀(jì)檢監(jiān)察的工作讓獨(dú)立于法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門去做，法院內(nèi)設(shè)沒必要專門設(shè)立審判監(jiān)督庭，嚴(yán)格限制啟動(dòng)再審程序。為了保證案件質(zhì)量，維護(hù)法院判決的穩(wěn)定性，可改革目前我國訴訟的二審終審為三審終審制，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督只能實(shí)行審級(jí)監(jiān)督，確保法院及法官的獨(dú)立性。
3、司法機(jī)關(guān)與大眾傳媒方面的關(guān)系應(yīng)理順，沒有新聞自由，就沒有司法公正，傳媒監(jiān)督是社會(huì)公眾對(duì)包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家權(quán)力的監(jiān)督，傳媒的監(jiān)督權(quán)也是一把雙刃劍，不能濫用。因此有必要建立一套規(guī)范防止大眾傳媒損害司法公正的機(jī)制，傳媒對(duì)于法院沒有審結(jié)的案件禁止發(fā)表傾向性的言論。并且最好不要對(duì)案件進(jìn)行討論，以避免以輿論代替審判，也不宜直接采訪審判人員。媒體應(yīng)僅限于針對(duì)法官的違法行為，不能對(duì)案件實(shí)體裁判內(nèi)容的公正性進(jìn)行過多的評(píng)判。與此相適應(yīng)，法院審判應(yīng)當(dāng)更加透明、公開，使公眾對(duì)法官的監(jiān)督落到實(shí)處。
參考文獻(xiàn)：
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④韓暑：《人民法院內(nèi)部影響?yīng)毩徟械闹T因素分析》，《人民司法》2000年第9期。
作者：睢寧縣人民法院執(zhí)行局 韓寧 魏志名
