[ 郝建強 ]——(2004-11-24) / 已閱25486次
關(guān)于行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪情況的調(diào)查報告
輝縣市人民檢察院 郝建強
行政執(zhí)法機關(guān)是代表國家執(zhí)行行政管理職能的執(zhí)法機關(guān)，是受國家委托行使國家所賦予的行政管理權(quán)力的部門，是國家依法行政的重要組成部分。在經(jīng)濟社會中，它是保障國家經(jīng)濟秩序正常運行，國家經(jīng)濟建設(shè)良性循環(huán)的重要力量，在執(zhí)法過程中，既是國家法律、法規(guī)的捍衛(wèi)者和執(zhí)行者，同時又是黨和國家與人民群眾密切相連的橋梁。近年來，一些行政執(zhí)法部門、行政執(zhí)法人員利用職權(quán)，憑借行業(yè)壟斷地位等有利條件濫用職權(quán)、收受賄賂，不僅嚴(yán)重破壞了社會主義市場經(jīng)濟秩序，而且對違法經(jīng)營行為起到了推波助瀾的作用。據(jù)調(diào)查，2001年--2003年，輝縣市共查處行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)犯罪案件13起，涉案人員19人。造成嚴(yán)重的社會影響，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，影響了政府威信，挫傷了人民群眾進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)的積極性，造成了社會不穩(wěn)定因素。因此，研究行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的規(guī)律特點，制定有針對性的預(yù)防對策，成為擺在預(yù)防部門面前的一個重要課題。
一、行政執(zhí)法部門、人員職務(wù)犯罪特點：
1、行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪主要集中在權(quán)力相對集中，監(jiān)督機制尚未健全，審批項目涉及社會熱點的一些部門
從我市情況來看，近年來，我市行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪主要集中在土地批租和林業(yè)監(jiān)管兩個部門。我市地處半山區(qū)，地理特點導(dǎo)致我市石材多、砂資源多、林區(qū)面積大。這些部門的監(jiān)管人員手里掌握著資源審批權(quán)、資源管理權(quán)和一定的處罰權(quán)，因此成為投機分子拉攏腐蝕的重點對象，而這些人也極易利用手中的權(quán)力進(jìn)行利益交換，以權(quán)謀私，以權(quán)謀錢。1999年我市林業(yè)局某林場場長侯某、副場長魏某違規(guī)私批濫伐林木，導(dǎo)致關(guān)山林區(qū)600余畝林木被毀一案就是典型例子。作為林業(yè)部門基層管理人員，他們忘記了自己的監(jiān)管職責(zé)，違規(guī)越權(quán)審批，放縱濫砍濫伐，最終導(dǎo)致自己走上犯罪道路。
2、犯罪主體年齡多為中年以上，學(xué)歷偏低
行政執(zhí)法的特殊性質(zhì)決定了行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具有一定的文化素質(zhì)，具有豐富的工作經(jīng)驗和社會閱歷。但綜合最近三年來我市行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)犯罪的情況來看，基層行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，年齡偏大。通過分析發(fā)現(xiàn)，我市2001年至2003年期間涉嫌職務(wù)犯罪的這些人當(dāng)中，高中以下文化的幾乎占了一半。這些人也正處于生活、心理負(fù)擔(dān)相對較重的中年年齡段。他們往往都是靠自己多年的辛苦努力才走上行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)崗位的，心理上存在著"撈一把"的想法。從自身來看 ，這些人法制觀念淡薄，極易在各種利益引誘之下迷失自我，從而走上犯罪道路。
3、犯罪嫌疑人都是業(yè)務(wù)骨干，處在重要的工作崗位
在我們所查處的行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件中，犯罪嫌疑人都是部門中層以上領(lǐng)導(dǎo)或部門骨干人員。他們都擔(dān)任一定職務(wù)，或主管某項重要工作，既有部門負(fù)責(zé)人，也有一般工作人員，這些人手中都掌握一定的行政職權(quán)，而這些權(quán)力一旦失去機制制約，就很可能成為犯罪的源泉。
4、趨于團伙化
在行政執(zhí)法領(lǐng)域，單純由單個人實施的職務(wù)犯罪比例不大，從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，這類案件往往是由兩個或兩個以上行政執(zhí)法人員共同實施。因為在行政執(zhí)法領(lǐng)域，某項執(zhí)法行為的實施往往并不是由哪一個人說了算，通常有一定的審批制度或領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)制度。因此，行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪往往表現(xiàn)為基層執(zhí)法人員與中層領(lǐng)導(dǎo)人員合伙作案，欺上瞞下。他們在某一事項的決策過程中互相聯(lián)系，互相關(guān)照，互相利用，結(jié)伙作案。
5、犯罪行為公開化
與其他類型犯罪相比，行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪具有公開性的特點，行政執(zhí)法人員往往是共同組織和實施犯罪，他們之間沒有太多的秘密。例如，2003年我院查處的某鎮(zhèn)土地所所長段某和副鎮(zhèn)長白某受賄案件中，段某和白某收受轄區(qū)某村村委會賄賂20000元后違規(guī)批準(zhǔn)其非法用地，而后二人將20000元錢予以私分。在行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部，執(zhí)法人員之間對于濫用職權(quán)的事實達(dá)成一種默契。
二、行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的主要原因：
（一）主觀原因
1、 行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低
行政執(zhí)法人員個人素質(zhì)差是導(dǎo)致職務(wù)犯罪的最根本原因。表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員法律意識淡薄，執(zhí)法犯法。如今我國對法官、檢察官這兩類司法工作人員的選拔實行統(tǒng)一考試制度，以提高司法人員的素質(zhì)。但對行政執(zhí)法部門從業(yè)人員的選用卻缺乏相應(yīng)的制度和法律，也沒有完善的公務(wù)員法律對他們的執(zhí)法行為進(jìn)行約束，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員魚目混珠，素質(zhì)偏低。
2、存在趨利心理
行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的動機主要是因為物質(zhì)需要和與此相聯(lián)系的精神需要引起的。面對名目繁多的物質(zhì)享受，日漸增多的娛樂性消費形式，人們的消費結(jié)構(gòu)由過去單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊６?dāng)個人的支付能力不能滿足這種強烈膨脹的私欲的時候，涉案人員往往在貪圖物質(zhì)享受，追求奢侈生活方式的動機刺激下，利用手中的執(zhí)法權(quán)力攫取非法利益，這是導(dǎo)致案件發(fā)生的普遍心理。
3、不注重世界觀的改造。
在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法人員中職務(wù)犯罪人文化素質(zhì)偏低，但他們工作時間較長，因此在業(yè)務(wù)方面又都具有較高專業(yè)水平，在各自的崗位上都能獨當(dāng)一面，可以稱得上是業(yè)務(wù)上的好手。但他們都有一個共性的問題，那就是不注重學(xué)習(xí)，特別是不注重政治學(xué)習(xí)，不注重自己世界觀的改造，面對復(fù)雜的外部環(huán)境和個人工作、生活上的一些挫折，迷失了正確的政治方向，在關(guān)鍵時刻把握不住自己，最終走上了犯罪的道路。有的嫌疑人長期處于中層自認(rèn)為應(yīng)該得到提拔重用而未被提拔重用，因而心理失衡，以身試法；有的犯罪嫌疑人是帶著一種"你撈我也撈、不撈白不撈"和"有權(quán)不用過期作廢"的市儈心理索賄受賄，從而放縱違法犯罪，該移交司法機關(guān)做犯罪處理的僅做罰款處理了事。我市林業(yè)局林業(yè)派出所原所長任某、指導(dǎo)員任某就是收受賄賂，視濫伐林木的違法事實不顧，不積極予以制止，也不移交公安機關(guān)立案處理，致使輝縣市某鎮(zhèn)發(fā)生盜伐林木1395626立方的特大毀林案件。
4、不注重道德修養(yǎng)
在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，涉案人員的道德修養(yǎng)低下，他們不注重道德觀的培養(yǎng)。從他們貪污受賄的所作所為來看，什么職業(yè)道德、公仆意識、黨性意識、服務(wù)意識等等，在他們的思想觀念里都已蕩然無存。他們原本也是一些業(yè)務(wù)骨干，他們走上犯罪道路的過程是一個漸進(jìn)的過程。從這些嫌疑人的交代來看，每個人對自己的第一次貪污受賄的經(jīng)過都記憶猶新，交代的最清楚，最詳盡。而多次犯罪之后，他們已不再記得那么清楚。這說明，他們走上犯罪道路的那一刻也是有過思想斗爭的，他們的道德天平并非一開始就傾向犯罪的一邊。正是由于他們平時不注重道德修養(yǎng)，放松對自己的要求，才一步一步陷進(jìn)犯罪的泥潭。
5、法制觀念淡薄，存在僥幸心理
在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，涉嫌職務(wù)犯罪的這些犯罪嫌疑人都不是法盲，都知道什么是犯罪，也知道犯罪的后果，但他們之所以明知故犯，一個很重要的原因就是心存僥幸。一些受賄案件和瀆職案件的犯罪嫌疑人往往認(rèn)為向自己行賄的都是自己的老朋友、老部下，或者是有求于自己的人，而且他們也通過自己的行為謀取了利益，認(rèn)為他們絕不會出賣自己。還有一種心理，認(rèn)為行賄和受賄雙方是一個利益共同體，你給我錢，我給你辦事，互利互惠，為了雙方的眼前利益和長遠(yuǎn)利益，行賄方不會出賣我。他們沒有深思，行、受賄雙方的心理基礎(chǔ)是不一樣的，雙方之間的關(guān)系完全受利益支配，毫無情義可言。一位行賄人坦稱：那些接受他賄賂的人讓他從心底里看不起，而那些不接受他賄賂的人，雖然不一定使他得到他想得到的利益，但他卻從心底里敬佩他們。
(二)客觀原因
1、利益驅(qū)動，見利忘義
一些部門受利益驅(qū)動，在行使行政管理職能時違反法律、超越職權(quán)，將本不該自己部門管轄的案件自行處理，一些案件本來已違反刑事法律構(gòu)成犯罪的也只是做罰款簡單處理，使犯罪分子長期逍遙法外甚至重新犯罪，給社會安定造成嚴(yán)重隱患。1994年7月，我市某派出所所長劉某在處理其他案件時發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)任某等人有販毒事實，在部門利益驅(qū)動下，僅對犯罪嫌疑人作行政罰款處理而未將其作為刑事案件向有關(guān)司法部門移交；一些部門在得到一定好處后對應(yīng)當(dāng)屬于自己管轄的違法案件聽之任之，放縱違法行為一再發(fā)生，直至造成嚴(yán)重后果。1999年5月，市林業(yè)派出所所長任某、市林業(yè)派出所指導(dǎo)員任某在接到我市某鎮(zhèn)發(fā)生渭河防護林濫伐3350余株的違法事實后，得到好處后未積極履行監(jiān)管職責(zé)，追究周某等涉案人員的責(zé)任，致使周某等人于同年12月再次在同一地段盜伐林木1933株，造成嚴(yán)重后果。所有這些，無不是受部門利益或個人私利所驅(qū)動造成的。
2、內(nèi)外監(jiān)督制約機制不健全、不落實
對付職務(wù)犯罪的有效措施是健全內(nèi)外監(jiān)督制約機制，只有健全監(jiān)督機制，才能對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，使有犯罪傾向的人懾于制度和法律的嚴(yán)厲而不敢涉足違法犯罪。目前，行政執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)力過于集中，缺乏有效的制約機制。對于某一行政執(zhí)法機關(guān)而言，其部門的最高行政長官就是一言九鼎，說一不二，成為違法犯罪的根源；對于行政執(zhí)法部門而言，有些權(quán)力集中的部門由于管理和監(jiān)督機制不健全，執(zhí)掌著面向全區(qū)的某一項職權(quán)，他們執(zhí)掌的這些相對集中的權(quán)力因缺乏有效的監(jiān)督制約，在行使過程中很容易走樣，不僅誘發(fā)了諸多的社會矛盾，而且容易造成在權(quán)錢交易過程中，由于有關(guān)工作人員不履行或怠于履行職責(zé)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失。
3、與經(jīng)濟利益掛鉤的執(zhí)法管理模式，易成為滋生違法犯罪的溫床。
行政執(zhí)法人員是代表國家行使行政管理權(quán)的國家機關(guān)工作人員。在現(xiàn)實生活中總有一些地方政府因為人員超編等原因而使一部分行使國家工作人員職能的人員成為"自收自支"人員，這些人員的工資及其他開支均來源于這些部門的收費項目。于是，行政執(zhí)法單位成了"自負(fù)盈虧"的另類"企業(yè)"。這些部門為了給部門創(chuàng)收，彌補經(jīng)費不足不惜以利為本，依錢行政，使監(jiān)督缺省，一些行政執(zhí)法人員在完成了經(jīng)濟指標(biāo)之后，其余本應(yīng)成為國有資產(chǎn)的款物就通過各種渠道流失，他們私設(shè)"小金庫"，私分罰沒款，貪污行賄。
三、預(yù)防行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的對策：
1、 加強職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)。
行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德和法制觀念是依法行政的基礎(chǔ)。行政執(zhí)法隊伍龐雜，執(zhí)法任務(wù)繁重，法律政策性強，行政執(zhí)法機關(guān)要樹立公正廉潔的形象，使其執(zhí)法行為高效廉潔，必須提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。只有從思想教育入手，我們在辦案的同時堅持抓犯罪預(yù)防工作，通過上法制課、看展覽，進(jìn)行警示教育等活動，增強行政執(zhí)法人員的責(zé)任感，提升正氣。 同時通過組織行政執(zhí)法人員進(jìn)行政治學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，以提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，按照"依法行政，加強監(jiān)管，提供服務(wù)"的要求去做，促使行政執(zhí)法機制正常運轉(zhuǎn)，形成良性的行政執(zhí)法人文環(huán)境。
2、 公開執(zhí)法流程，增加執(zhí)法透明度。
執(zhí)法行為中的暗箱操作，是導(dǎo)致執(zhí)法違規(guī)性和隨意性的重要原因。要杜絕暗箱操作，就必須對行政執(zhí)法的每一部門、每一崗位、每一環(huán)節(jié)，及內(nèi)部各部門、各崗位、各環(huán)節(jié)之間的責(zé)任和銜接、協(xié)調(diào)，都具體清晰的加以規(guī)范，并將全部執(zhí)法流程公示于社會，從而提高執(zhí)法透明度，使行政執(zhí)法人員在行使權(quán)力過程中，始終處于上級、各部門、社會和群眾的監(jiān)督之下。行政執(zhí)法部門的政務(wù)公開是一項艱巨的事項，許多行政執(zhí)法部門自恃自己執(zhí)行的是國家的行政法規(guī)，他們視之為“尚方寶劍”，認(rèn)為無社會監(jiān)督的必要性。事實上，要促進(jìn)依法行政，必須進(jìn)一步加強政務(wù)公開，增強行政執(zhí)法的透明度。要從源頭上遏止職務(wù)犯罪現(xiàn)象，必須進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，增加行政執(zhí)法的透明度。
3、完善監(jiān)督制約機制
建立健全一整套規(guī)范的群眾監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督和檢察監(jiān)督機制是預(yù)防行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的關(guān)鍵。一是加強管理監(jiān)督，主要是上下級監(jiān)督和不同職能部門之間的監(jiān)督，并實行監(jiān)督連帶責(zé)任制，對因監(jiān)督缺失造成職務(wù)犯罪發(fā)生的，要追究直接責(zé)任人員的連帶責(zé)任；二是加強審計監(jiān)督，建立經(jīng)常性的、規(guī)范性的對罰沒款進(jìn)行審計監(jiān)督的制度，及時揭露已發(fā)生的罰沒款違法違紀(jì)問題；三是完善舉報監(jiān)督機制，向社會公布舉報電話，實行舉報獎勵制度，鼓勵群眾對違法處罰行為的舉報。
4、樹立預(yù)防意識，建立預(yù)防體系。
在加大打擊行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的同時，行政執(zhí)法機關(guān)必須充分認(rèn)識預(yù)防工作的重要性，樹立預(yù)防意識，建立預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，只有這樣才能實現(xiàn)"打防結(jié)合、標(biāo)本兼治"的工作目標(biāo)，達(dá)到有效減少和預(yù)防行政執(zhí)法部門職務(wù)犯罪發(fā)生的效果。行政執(zhí)法機關(guān)必須將預(yù)防工作列為日常工作考核目標(biāo)，作為一項重要工作來抓。通過法制教育、個案預(yù)防、堵漏建制等各項預(yù)防措施，不斷完善管理監(jiān)督機制，有效降低發(fā)案率。
