[ 俞云鶴 ]——(2004-11-17) / 已閱10721次
《中華人民共和國(guó)電信法（送審稿）》點(diǎn)評(píng)
上海市信息法律協(xié)會(huì) 俞云鶴
《中華人民共和國(guó)電信法（送審稿）》（以下稱(chēng)《電信法（送審稿）》）是信息產(chǎn)業(yè)部在電信法草稿第三稿的基礎(chǔ)上，征求了42個(gè)部、委、辦的意見(jiàn)后形成的，于2004年7月22日?qǐng)?bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。日前，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)審議程序，國(guó)務(wù)院法制辦已將（送審稿）發(fā)至各有關(guān)地方、單位征集修改意見(jiàn)。
篇章結(jié)構(gòu)
《電信法（送審稿）》共十五章，一百九十條，各章內(nèi)容分別為：總則、電信市場(chǎng)、電信網(wǎng)間互聯(lián)、電信資源、電信資費(fèi)、用戶(hù)權(quán)益保護(hù)、電信普遍服務(wù)、電信建設(shè)與保障、無(wú)線(xiàn)電管理、電信技術(shù)規(guī)定與電信標(biāo)準(zhǔn)、電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、法律責(zé)任、附則。相比電信法第三稿增加了一章，主要因?yàn)樗蛯徃鍖⒌谌濉暗谑码娦艠?biāo)準(zhǔn)與電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)”分別設(shè)為兩章，即“第十章電信技術(shù)規(guī)定與電信標(biāo)準(zhǔn)”、“第十一章電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)”；法律條文由第三稿二百一十三條經(jīng)過(guò)合并、刪減等方式壓縮為一百九十條。
四大熱點(diǎn)
《電信法（送審稿）》明確規(guī)范了眾所關(guān)注的四大熱點(diǎn)問(wèn)題：
1、電信監(jiān)管體制。送審稿明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)電信資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中管理、合理配置、有償使用的原則”。因此，設(shè)立國(guó)家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法對(duì)全國(guó)電信業(yè)實(shí)施監(jiān)管。
2、電信資費(fèi)。送審稿明確規(guī)定，電信資費(fèi)將由目前政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)改為今后實(shí)施分類(lèi)管理，逐步實(shí)行由政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)向市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)過(guò)渡。
3、用戶(hù)權(quán)益保護(hù)。送審稿在總則中依據(jù)憲法，重申用戶(hù)通信自由和通信秘密受法律保護(hù)。并且專(zhuān)列一章，對(duì)用戶(hù)的權(quán)利、義務(wù)及補(bǔ)救措施等作了詳盡規(guī)定，特別是界定了用戶(hù)選擇權(quán)，規(guī)定用戶(hù)有權(quán)選擇電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者及電信業(yè)務(wù)與終端設(shè)備，“不合理地限制、剝奪用戶(hù)使用自選公眾電信服務(wù)的權(quán)利的合同條款無(wú)效”。這對(duì)于依法解決當(dāng)前廣大用戶(hù)十分關(guān)注的電信業(yè)某些“霸王條款”的問(wèn)題，無(wú)疑是有針對(duì)性的一貼良藥。
4、電信普遍服務(wù)。送審稿明確規(guī)定電信業(yè)要承擔(dān)電信普遍服務(wù)的義務(wù)，即在互聯(lián)互通基礎(chǔ)上保證我國(guó)公民獲得公平價(jià)格的最基本電信業(yè)務(wù)。為此，將設(shè)立以電信普遍服務(wù)基金為核心的補(bǔ)償機(jī)制，以保障電信普遍服務(wù)的實(shí)施。
修改建議
《電信法》法律效力高、調(diào)整范圍廣、涉及內(nèi)容多、立法難度大，因此，《電信法》自1980年首次提出立法計(jì)劃，歷經(jīng)二十四年努力，現(xiàn)在《電信法（送審稿）》報(bào)至國(guó)務(wù)院，正式進(jìn)入國(guó)家立法程序。但我們認(rèn)為，送審稿仍有可以改進(jìn)的地方。
1、立法目的與依據(jù)。建議將第一條文字次序重新排列，改為：
“為了保護(hù)電信消費(fèi)者和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，維護(hù)電信市場(chǎng)秩序，保障電信安全，促進(jìn)電信發(fā)展，依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，制定本法�！崩碛扇缦拢�
⑴體現(xiàn)以人為本原則，將保護(hù)電信消費(fèi)者和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益放在第一位，是應(yīng)當(dāng)?shù)�。我�?guó)《合同法》第一條也是這樣表述的，《電信法》可以參照。
⑵“電信用戶(hù)”改為“電信消費(fèi)者”，一是出于統(tǒng)一法律概念的需要，使電信消費(fèi)者順理成章納入《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》范疇；二是與“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者”稱(chēng)謂相對(duì)應(yīng)。
⑶“保障電信網(wǎng)絡(luò)和信息的安全”改為“保障電信安全”，使言簡(jiǎn)意明，免生歧義。
⑷“促進(jìn)電信事業(yè)的發(fā)展”改為“促進(jìn)電信發(fā)展”，一是“電信事業(yè)”不是嚴(yán)格意義上的法律概念，二是立法表述的需要，緊跟“保障電信安全”，對(duì)應(yīng)“促進(jìn)電信發(fā)展”，簡(jiǎn)潔明了。
2、電信監(jiān)管體制。送審稿仿照我國(guó)銀行、證券業(yè)監(jiān)管體制，確立集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制。建議立法機(jī)關(guān)對(duì)此慎重考慮，從充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性以促進(jìn)電信發(fā)展的大局出發(fā)，實(shí)行中央和地方分級(jí)管理體制，建立我國(guó)公正高效的電信監(jiān)管體制。理由如下：
⑴在我國(guó)加入WTO后的今天和將來(lái)，電信發(fā)展改革的市場(chǎng)化、法治化已是大勢(shì)所趨，再來(lái)實(shí)行高度集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制，是否適宜，值得斟酌。
⑵從當(dāng)前實(shí)際情況看，由于體制上的原因，各地信息化工作部門(mén)和通信管理部門(mén)并行，往往造成多頭管理、效率不高的局面，電信企業(yè)深有感觸。
⑶從《電信法（送審稿）》規(guī)定的國(guó)家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍看，全國(guó)各地電信業(yè)眾多事項(xiàng)，都須報(bào)到該機(jī)構(gòu)來(lái)審查或備案，實(shí)在是難以做好的。應(yīng)當(dāng)允許各地信息化工作部門(mén)承擔(dān)起該地方電信監(jiān)管的部分職責(zé)，發(fā)揮地方應(yīng)有的積極性。
3、用戶(hù)信息保護(hù)與社會(huì)誠(chéng)信制度的銜接。送審稿第七十四條規(guī)定：“未經(jīng)用戶(hù)同意，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得將用戶(hù)信息用于信息查詢(xún)服務(wù)”。目前上海的電信用戶(hù)達(dá)一百二十多萬(wàn)戶(hù)，如何征求每個(gè)用戶(hù)的意見(jiàn)？如果用戶(hù)不同意將本人電信繳費(fèi)信息用于信息查詢(xún)服務(wù)和個(gè)人信用征信，那么上海乃至全國(guó)的社會(huì)信用體系將如何建立？建議改為：“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)依法進(jìn)行用戶(hù)信息查詢(xún)服務(wù)”。
4、電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。送審稿賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力較大，但卻缺乏相應(yīng)的制約措施和法律責(zé)任規(guī)定。送審稿的“第十四章法律責(zé)任”中，對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者及其法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人、電信用戶(hù)、電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員和社會(huì)其他相關(guān)方面，都設(shè)定了違反《電信法》應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，但恰恰遺漏了對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的設(shè)定。
建議增加行政復(fù)議和行政訴訟條款：“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者或者其他組織對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政處罰決定不服的，可依照《行政復(fù)議條例》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定，申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟”。
建議增加國(guó)家賠償條款：“電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)和電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員違法行使職權(quán)侵犯電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照有關(guān)法律取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。國(guó)家賠償由電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行賠償義務(wù)”。
2004年11月18日
