[ 張二祥 ]——(2004-10-18) / 已閱21953次
對強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的思考
張二祥
黨的十六大提出，社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義。按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，完善司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進一步健全權(quán)責分明、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保障審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。據(jù)此，強化法律監(jiān)督，維護公平正義已經(jīng)成為推動檢察機關(guān)各項工作的重要目標。本文試對強化檢察機關(guān)、法律監(jiān)督的幾個問題，進行一下闡述。
一、法律監(jiān)督的必要性
絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗�！耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力�！狈謾�(quán)與制衡是權(quán)力制約的一種有效形式，在權(quán)力相互制衡的動態(tài)中劃定權(quán)力的界限，保障各權(quán)力的有效行使和不被侵犯。這里的關(guān)鍵是其具體的方式、互動作用的性質(zhì)以及相互間合理邊界的劃定，要符合具體國家的具體國情。資本主義國家實行三權(quán)分立，立法、行政、司法三權(quán)相互制衡，可以說是權(quán)力制衡的一種具體形式。但在實踐中權(quán)力制衡不應(yīng)也并不只限于這一種形式。
在我國政治體制中，以檢察機關(guān)的專門法律監(jiān)督為主要特色的權(quán)力制衡形式，是與我國的國情相適應(yīng)的。
我國是社會主義國家，實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的人民代表大會制度及其領(lǐng)導下的“一府兩院”的政治體制，而不是“三權(quán)分立”的政治體制。這是我國人民的自主選擇，足適合中國國情的、有中國特色的政治體制。我國目前還處在社會主義初級階段，經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不平衡。幾千年封建社會的歷史，留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少，同時在民族心理上需要強有力的核心領(lǐng)導。民國時期的軍閥割據(jù)就說明了這一點。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，這既是歷史選擇的必然結(jié)果，也是我國集中力量進行現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)中華民族偉大復興的實踐需要。多輪流執(zhí)政的“三權(quán)分立”政治體制在我國是行不通的。
在我國現(xiàn)行的政治體制框架下，政治制衡機制的建構(gòu)以及法治的施行，都離不開專門法律監(jiān)督機關(guān)的存在，以維護政治結(jié)構(gòu)和政治運行的理性并維護社會和政治秩序的穩(wěn)定性。這是因為，我國“一府兩院”的政治體制中，由于政府、法院的權(quán)力運行是并列的，從職能上看不存在直接的制約關(guān)系，因此，整個國家權(quán)力運作中就需要在人大之下設(shè)立一個專門的法律監(jiān)督機關(guān)，來實現(xiàn)對國家法律實施的監(jiān)督，維護國家法制統(tǒng)一�？梢哉f，沒有專門法律監(jiān)督機關(guān)，法律就可能被任何強大的社會力量所扭曲，法治與政治制衡也就無法貫徹。
在我國，圍繞著對國家公權(quán)力的監(jiān)督產(chǎn)生了各種監(jiān)督機關(guān)，已經(jīng)形成了一套比較完善的監(jiān)督機制，主要包括權(quán)力機關(guān)的人大監(jiān)督，民主黨派的民主監(jiān)督，監(jiān)察審計的行政監(jiān)督，紀委的黨內(nèi)監(jiān)督，人民群眾、新聞媒體的輿論監(jiān)督和檢察機關(guān)的專門法律監(jiān)督等。這些監(jiān)督形式中，檢察機關(guān)以其在國家政體結(jié)構(gòu)中的地位，維護國家法制統(tǒng)一的職能，而具有的監(jiān)督效力的國家強制性，監(jiān)督手段的司法訴訟性，以及在監(jiān)督范圍、方式和監(jiān)督力度等方面的特點，成為國家機構(gòu)中專司法律監(jiān)督的專門機關(guān)，以法律監(jiān)督的形式加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約，在國家權(quán)力制衡體系中具有舉足輕重的作用，在國家監(jiān)督體系中不可替代。
西方國家實行立法、司法、行政三權(quán)分立制衡，不需要一個專門國家機關(guān)來承擔法律監(jiān)督制約職能，檢察機關(guān)往往只起著公訴機關(guān)的作用。因此，那種要取消我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的主張，實際上足忽略了我國政治體制與西方政治體制的不同。簡單照搬照套西方模式，其結(jié)果必然會導致國家整個政治體制的權(quán)力失衡和運轉(zhuǎn)失序。
改革開放以來，我國在推進國家和社會管理的法治化方面取得了重大進展，但從總體上看，公民的法律意識包括國家工作人員的法律意識還不強，執(zhí)法司法、守法等法制環(huán)節(jié)還存在不少問題。特別是在司法領(lǐng)域，司法人員的整體素質(zhì)不高，司法不公的問題比較突出，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾對此反映強烈。在這種情況下，法律監(jiān)督只能加強，不能削弱。進一步強化法律監(jiān)督，是維護國家法律的統(tǒng)一正確實施，保障在全社會實現(xiàn)公平和正義的需要。
二、監(jiān)督范圍的有限性
檢察機關(guān)主要是圍繞訴訟的司法性監(jiān)督，監(jiān)督國家權(quán)力的行使(職務(wù)犯罪、偵查、審判等)。目要抓住三塊領(lǐng)域發(fā)展：
第一塊領(lǐng)域足民事行政檢察監(jiān)督。
社會的公平和正義不僅僅表現(xiàn)在刑事案件判決：更多地要通過占案件大部分比例的民事、行政案件的判決來體現(xiàn)。加強這方面的監(jiān)督，不僅是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的題中應(yīng)有之義，也是社會公平正義的內(nèi)在需要。
當前有一種聲音，要取消檢察機關(guān)的民事行政檢察抗訴權(quán)。其理由是：侵犯訴訟雙方當事人地位平等；不利于院獨立審判和權(quán)威；法院內(nèi)部糾錯程序均能解決。
筆者認為，檢察機關(guān)應(yīng)進一步加強民事行政檢察工作。首先我們足針對法院的錯誤判決，而不是針對一方當事人，對一個強大的國家權(quán)力機關(guān)作出的錯誤判決和裁定，當然需要另一個國家權(quán)力機關(guān)來加以監(jiān)督。這樣權(quán)力制衡才相宜。要靠公民個人來糾錯是十分困難的；其次審判的權(quán)威來自于審判的公正，而不是審判的獨立。檢察監(jiān)督目的也是實現(xiàn)審判的公正，從而也是在維護審判的權(quán)威；法院內(nèi)部的糾錯程序固然能糾正一部分案件，但就糾錯的力度來說有一個專門的法律監(jiān)督部門要比自身的糾錯強得多。尤其是在當前司法腐敗仍比較突出的情況下，這種監(jiān)督不能削弱，只能加強。
在民事行政法律監(jiān)督上，由于法律不夠明確，當前在有些方面檢察機關(guān)做得也不夠理想，如干涉審判權(quán)，將自己置于當事人一方的地位，參與庭審調(diào)查承擔舉證，破壞訴訟雙方當事人地位的平等，這些都給取消檢察機關(guān)的民事行政監(jiān)督權(quán)提供了口實。但這不能足取消的理由，而應(yīng)通過立法明確、加強和完善民事行政檢察工作來加以解決。如進一步明確民事行政檢察監(jiān)督對象與范圍
第二塊領(lǐng)域是對與刑事司法領(lǐng)域銜接的行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。
檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對國家行政方面的制衡作用當前主要體現(xiàn)：
一是在行政訴訟檢察監(jiān)督過程中，在監(jiān)督法院行政訴訟審判行為的同時，實現(xiàn)對行政機關(guān)的具體執(zhí)法活動進行監(jiān)督。在這方面筆者建議賦予檢察機關(guān)的提起公益行政訴訟權(quán)。這是因為行政訴訟在原告資格上作了較為嚴格的限定，即只有認為具體行政行為侵犯公民、法人、或者組織合
法權(quán)益時才有權(quán)提起行政訴訟，也就是說，只有私人(包括法人)的權(quán)益受到侵害時，才能提起行政訴訟。顯而易見，這就排除了行政行為侵犯國家或社會公利益時提起訴訟的可能性。而現(xiàn)實生活中，行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。按照法院“不告
不理”原則，無起訴人的案件是不會自動進入行政訴訟程序，獲得司法審查的。因此我們建議賦予檢察機關(guān)提起公益行政訴訟權(quán)，即對于因行政權(quán)的違法行使國家利益和社會公共利益遭受損失的，例如違法發(fā)放各種許可證，包括林木采伐許可證，采礦許可證，土地使用權(quán)證等，使得國家所有的各種自然資源不斷遭受損失的情形，檢察機關(guān)有提起行政訴訟的權(quán)力。對這些違法行政行為，無論是給國家造成損失，還是給社會公共利益造成損害，如果不賦予檢察機關(guān)提起行政訴訟的職責，都難以獲得有效的救濟。
二是在對與刑事司法領(lǐng)域銜接行政執(zhí)法活動的監(jiān)督中，尤以對國家行政工作人員職務(wù)犯罪的偵查的監(jiān)督力度最大。這其中涉及范圍廣，數(shù)量多，影響大，實踐中又相對薄弱的是對應(yīng)當移送刑事司法追究的而未移送的行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。這主要體現(xiàn)為檢察機關(guān)對徇私舞弊不移交刑事案件的偵查。這類案件是指行政執(zhí)法人員在履行職責的過程中徇私舞弊，明知違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，應(yīng)當移送司法機關(guān)追究刑事責任而不移送，予以隱瞞、掩飾；或者大事減小，以行政處罰代替刑事處罰，情節(jié)嚴重的行為。
行政執(zhí)法機關(guān)擔負著執(zhí)行法律、法規(guī)，管理國家、維護國家安全、社會秩序、經(jīng)濟秩序的職責，享有法律授予的行政處罰權(quán)、行政裁決權(quán)。如公安、工商、稅務(wù)、海關(guān)、勞動、交通、環(huán)境保護、衛(wèi)生、檢疫、質(zhì)量監(jiān)督、計量等部門。這些行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法人員，是否依法行政，嚴格執(zhí)法，直接關(guān)系到行政機關(guān)的形象，關(guān)系到國家和人民的利益《中華人民共和國行政處罰法》第7條第2款規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事罰。第22條規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任。若行政執(zhí)法人員違背職責，徇私舞弊，枉法行政，對依法應(yīng)當移交司法機關(guān)追究刑事責任的案件不移交，必將給國家和人民利益造成重大損失，破壞國家機關(guān)的管理活動。改革開放以來，我國法律建設(shè)取得了巨大的進步，但還存在人民群眾不滿意的地方，反映最突出的足，對一些嚴重刑事犯罪打擊不力，存在有案不立、以罰代刑、有罪不究、以錢抵刑等問題。因此，必須對嚴重徇私舞弊的行政執(zhí)法人員依法予以刑事制裁。檢察機關(guān)對這一領(lǐng)域的進行偵查，予以監(jiān)督，體現(xiàn)了對行政執(zhí)法的有力制衡，同時抓住了進入刑事訴訟的“入口”，成為檢察機關(guān)刑事檢察監(jiān)督發(fā)展的重要領(lǐng)域。
第三塊領(lǐng)域是對國家工作人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督。
職務(wù)犯罪是國家工作人員最嚴重的違法行為，是權(quán)力的濫用、專橫和腐敗的極端表現(xiàn)。經(jīng)過多年的打擊，“近年來腐敗蔓延的勢頭有所遏制，但仍屬于腐敗比較嚴重的類型。”這說明檢察機關(guān)打擊職務(wù)犯罪的任務(wù)還很繁重。
檢察機關(guān)對國家工作人員職務(wù)犯罪的監(jiān)督，主要是通過自行偵查與起訴等相結(jié)合進行的，在國家政治和社會生活中具有特殊的地位和作用�！皞刹樽鳛檎麄�刑事訴訟的基石，最為明顯和直接地體現(xiàn)出國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的對抗和矛盾，而國家在對待、處理這一矛盾時的態(tài)度，則生動地反映出一國法治水平的現(xiàn)狀�！弊鳛榉杀O(jiān)督機關(guān)，松察機關(guān)行使的偵查權(quán)的監(jiān)督問題尤其重要，也是最容易引起疑問的地方。如果我們的辦案人員不依法律程序辦事，甚至濫用職權(quán)，貪贓枉法，就無法守住公平與正義的法律防線。因此，監(jiān)督對于職務(wù)犯罪偵查工作來說，是一道必不可少的程序。對這一塊的改革，要堅持內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，改革體制與加強管理相結(jié)合，標本兼治，從以下幾個方面進行：
一是完善檢察機關(guān)的領(lǐng)導體制，消除誘發(fā)利益驅(qū)動，違法辦案和影響依法獨立行使偵查權(quán)的一些客觀因素。
二是健全偵查工作機制，通過檢察權(quán)在上下級機關(guān)及各業(yè)務(wù)部門的分配，在相互配合的同時起到相互制約的們
用。包括上下級之間的上下監(jiān)督和同一機關(guān)內(nèi)部的平行監(jiān)督。上下監(jiān)督如嚴格大要案線索報省院備案制度，上級院對重特大案件的督辦、交辦、參辦和提辦制度等；平行監(jiān)督包括辦案部門之間的橫向監(jiān)督制約，前道工作環(huán)節(jié)對后道工作環(huán)節(jié)的縱向監(jiān)督制約，督導督查與紀檢監(jiān)察檢查的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
三、監(jiān)督方式的訴訟性
檢察機關(guān)監(jiān)督方式的訴訟性具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在國家訴訟法中都有具體規(guī)定。我國的三大訴訟法都對檢察監(jiān)督權(quán)作了具體規(guī)定。
二是檢察監(jiān)督權(quán)是通過參加訴訟程序具體行使的。法律監(jiān)督是一種通過具體的訴訟職能而實現(xiàn)的權(quán)力，而不是一種超脫于監(jiān)督對象之外的以旁觀者姿態(tài)的權(quán)力。職務(wù)犯罪監(jiān)督，刑事、民事、行政審判監(jiān)督及公民守法情況監(jiān)督都足在訴訟過程中完成的。監(jiān)督者必須積極介入訴訟活動在訴訟參與中實現(xiàn)對訴訟監(jiān)督的職能。
三是檢察監(jiān)督權(quán)足通過運用訴訟手段即司法權(quán)力來實現(xiàn)的。偵查權(quán)、起訴權(quán)、批捕權(quán)、糾正違法權(quán)等檢察權(quán)都是國家司法權(quán)力，普遍具有國家強制性。這就需要檢察監(jiān)督遵循訴訟規(guī)律，使檢察改革符合客觀性、判斷性、親歷性、獨立性、公正性等訴訟要求，清除原有的行政化管理模式對檢察工作的不利影響。這一系列的訴訟權(quán)力都是由檢察監(jiān)督權(quán)派生，并服從服務(wù)于檢察監(jiān)督權(quán)，離開了法律監(jiān)督，這些訴訟權(quán)力就失去了存在的基礎(chǔ)。所以，我們決不能將檢察監(jiān)督權(quán)包含的整體訴訟權(quán)力割裂開來，認為檢察機關(guān)有公訴權(quán)就是公訴機關(guān)，有偵查權(quán)就是偵查機關(guān)，這種簡單化、片面化的分析方法是機械的，不可取的。
四是在訴訟過程中，通過檢、法之間的互相制約，實現(xiàn)對檢察機關(guān)自身的監(jiān)督。在我國的訴訟體制中，訴、辯、審之間存在相互制約的關(guān)系。檢察機關(guān)在訴訟中行使的權(quán)力足程序性的權(quán)力，對案件的最終判決結(jié)果要由法院決定，檢察機關(guān)無實體處分權(quán)，以防止監(jiān)督權(quán)對審判權(quán)的過度膨脹和侵犯，從而實現(xiàn)對檢察機關(guān)自身監(jiān)督活動的制約。至于相互配合、相互制約與法律監(jiān)督的定位是配合為主、制約為主還是監(jiān)督為主需要明確。現(xiàn)代司法制度，保障人權(quán)，應(yīng)以監(jiān)督為主，在監(jiān)督中配合，而不是配合制約中監(jiān)督。
四、監(jiān)督手段的有效性
檢察機關(guān)的監(jiān)督手段主要包括偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、抗訴權(quán)(刑事、民事)、糾正違法通知書和檢察建議。
檢察機關(guān)的監(jiān)督手段具有方式的多樣性、程序的銜接、性和目的的統(tǒng)一性。偵查權(quán)為公訴權(quán)做鋪墊和準備，抗訴權(quán)足公訴權(quán)的深化和強化，檢察建議與糾正違法通知書則是這幾種權(quán)力的延伸和輻射。但各手段的適用范圍足不同的，如偵查權(quán)針對的足職務(wù)犯罪，公訴權(quán)針對的足所有刑事犯罪(自訴案件除外)，抗訴權(quán)針對的是判決確有錯誤的刑事、民事行政案件，這種適用范圍的不同設(shè)定，原因就在于這些手段的目的統(tǒng)一性，即服務(wù)于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。
一是指對于國家工作人員在執(zhí)行法律，履行職務(wù)過程中的犯罪活動直接行使偵查權(quán)，通過偵查權(quán)與起訴權(quán)的結(jié)合使用，更好地實現(xiàn)對執(zhí)法活動的法律監(jiān)督。
二是通過行使訴訟權(quán)力來實現(xiàn)對公安機關(guān)進行偵查監(jiān)督的目的。檢察機關(guān)主要是通過偵查權(quán)、批捕權(quán)、不起訴杉的行使來實現(xiàn)對公安機關(guān)偵查活動的監(jiān)督與制約。
三是通過行使訴訟權(quán)力制約審判活動，可以保證監(jiān)督的效力。檢察機關(guān)的訴訟權(quán)力具有國家強制性，如起訴、新訴必然引起審判。同時為防止檢察機關(guān)在抗訴不被采納情況下，法院確有錯誤的判決、裁定得不到糾正情況的發(fā)生?檢察機關(guān)可以對錯誤裁判形成過程中有瀆職侵權(quán)犯罪行為的審判人員行使偵查權(quán)，追究其刑事責任。
對于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的手段，曾有一些不同觀點。如有觀點主張取消檢察機關(guān)的批捕權(quán)，交由法院來行使。這種觀點沒有看到審查逮捕權(quán)同樣足監(jiān)督的一種有效手段，對于確保偵查監(jiān)督力度，糾正偵查活動中的違法，保障人權(quán)具有重要用。由于公安機關(guān)偵查權(quán)力的強大，檢察機關(guān)要實現(xiàn)監(jiān)督，必須要有制約其訴訟結(jié)果的權(quán)力以保證監(jiān)督的力度。行使批捕權(quán)就是保證檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查行為的監(jiān)督力度的必要手段。同時，刑訴法規(guī)定了一系列對批捕權(quán)行使的制約手段，不會導致權(quán)力失衡。取消檢察機關(guān)的批捕權(quán)的觀點，實際上仍是按照“三權(quán)分立”的思路來看待批捕權(quán)，足不符合中國國情的。
檢察機關(guān)對于國家工作人員在履行職務(wù)過程中的犯罪活動直接行使偵查權(quán)，通過偵查權(quán)與起訴權(quán)的結(jié)合使用，更好地實現(xiàn)對執(zhí)法、司法活動的法律監(jiān)督。正因為檢察機關(guān)偵查職能這一威懾力的存在，可以促使行政機關(guān)正確執(zhí)法，公安機關(guān)、審判機關(guān)公正司法，保證了監(jiān)督的效力。因此，偵查權(quán)是法律監(jiān)督的有效組成部分和堅強后盾。有觀點主張取消檢察機關(guān)的偵查權(quán)。這無疑從實質(zhì)上取消檢察機關(guān)對國家工作人員，包括司法人員瀆職侵權(quán)等犯罪的監(jiān)督職能，直接破壞我國訴訟機制的平衡，根本上破壞了國家政治體制的權(quán)力制衡。也有觀點認為檢察機關(guān)的偵查權(quán)本身缺少監(jiān)督，從而間接地對檢察機關(guān)的偵查權(quán)也起到了制約作用。我們要堅持對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，同時要擴大檢察院認為需要自己偵查的范圍，但要限制在監(jiān)督的前提下，如在立案監(jiān)督無效的情況下，偵查監(jiān)督中公安機關(guān)不追捕、追訴等情況下。
當前，檢察監(jiān)督手段上還存在一定的缺陷。如檢察建議，被建議單位愛理不理；通知立案，公安機關(guān)不立案或只立不偵；兩次退查，公安機關(guān)自行處理；批準逮捕，公安機關(guān)自行改變；刑事、民行抗訴，法院無正當理由仍維持原判；“糾正意見”被束之高閣。這些問題的存在，表明檢察機關(guān)法律監(jiān)督手段的軟弱，造成法律監(jiān)督的被動，影響了監(jiān)督的力度和效果。我們要立足于偵查權(quán)，同時要給予檢察機關(guān)一定的提請?zhí)幹脵?quán)，如賦予檢察機關(guān)改變案件管轄、更換辦案人以及對違法辦案人的行政處分建議權(quán)等。同時適當增強檢察機關(guān)對一些涉及人權(quán)保障的偵查措施的監(jiān)控力度，如現(xiàn)行制度下，公安機關(guān)實施拘留時自己頒發(fā)拘留證的做法，缺少外在的監(jiān)督，實踐中導致一些問題的出現(xiàn)。應(yīng)由檢察機關(guān)審批拘留證，以加強對這一塊的監(jiān)督，切實保障公民合法權(quán)利。
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